移动电子政府治理架构探析

赵金旭

（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510275）

移动电子政府治理架构探析

赵金旭

（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510275）

移动互联网到来后，越来越多的公共服务要通过私人网上平台提供。一方面这是不可逆转的历史趋势，私人平台有专业技术优势，更易满足公众需求，提高政府效率；但另一方面也因公共管理与私人管理本质属性的不同，这种通过私人网上平台提供的公共服务极易出现一系列问题。如何趋利避害？通过学理基础分析私人管理承接公共管理的合理性与局限性，提出构建移动互联网新型治理架构的具体路径，即是：数据产权明晰化，保证公权力的控制力，完善数据开放制度，健全数据交易市场，完善公民参与机制，地方政府积极探索新治理模式。

移动电子政府；治理架构；网络平台；大数据

一、研究背景

2015年底，中国网民数达6.88亿，手机网民数达6.20亿，90.1%的网民通过手机上网［1］，中国已经成为全球移动互联网第一大国。移动互联网深刻影响着每个网民的生活状态、人际关系、购物习惯、出行方式，手机已成为人们生活不可或缺的一部分。移动互联网更深刻改变了中国产业结构，几乎每个企业的运营流程、营销模式、内部管理都被BAT（互联网平台公司百度、阿里巴巴、腾讯）等重新塑造。巨大的互联网平台，由于关系到无数网民和企业的利益，正承担起越来越多的公共服务职能。只有适应移动互联网发展的新形势，完善移动电子政府治理架构，理顺互联网平台上政府、市场、社会间关系，即在政府职能转向互联网平台企业的同时，解决政府和企业的合作机制、互动关系、责任边界等问题，才能建立网络空间的良性秩序，更好地为公民和企业提供公共服务。

二、政府公共职能向互联网平台让渡

（一）企业承接政府职能的理论基础

20世纪70年代，欧美国家在凯恩斯主义盛行几十年后，开始批判其带来的政府机构臃肿、效率低下、公众信任危机频发等问题。首先是公共选择理论对它的批判。唐斯在《揭开官僚制内幕》中认为官僚也是自私自利的理性经济人，不同类型的官僚在长远的发展中趋于保守和中庸，而非创新。之后经过阿罗、图洛克、布坎南、尼斯坎南等人对公共选择理论不断的完善，该理论的影响力很大，它的主要观点是政府是自利的，有不断膨胀的趋势，要通过完善选举市场和法治抑制政府的恶。其次是规制捕获理论对它的批判。斯蒂格勒等人认为，政府并不容易代表公众的利益，因为以企业为中心的利益集团，会通过各种方式捕获政府的政策执行过程，所以政府规制不能提高市场效率，因而应减少任何形式的政府规制［2］。最后是新制度经济学对它的批判。科斯和威廉姆森等人认为，制度会产生交易费用，政府制度设计要降低交易费用，当政府内部交易费用高于外部交易费用的时候，政府需要通过契约外包的形式将不必要的政府职能转接给市场和社会［3］。

1980年代初，美国里根政府和英国撒切尔政府，进行了以民营化和放松规制为主的大刀阔斧的改革，缩减国有企业规模，减少市场干预，降低税率，收缩政府职能边界，使市场效率得到了提高，改革取得巨大成功。1993年，美国克林顿政府发布《戈尔报告》，要建立一个少花钱多办事的政府，在继承里根政府缩减政府规模的改革传统下，更注重政府内部效率的提高和积极主动为顾客服务的创新精神。奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业家精神如何改革政府部门》中总结道，要建立掌舵而不是划桨的，授权而不是服务的，有竞争性、使命感、事业心、参与性的，市场和结果导向的，顾客满意的政府［4］。欧文·休斯和胡德［5］等人将英美国家的这场改革称为新公共管理运动，其核心思想是：（1）市场能做的事情让市场做；（2）政府只能做市场不能做的事；（3）政府只能通过市场的手段干预市场；（4）政府内部通过模拟市场，引入绩效考核等形式，形成竞争，满足顾客需求；（5）通过信息化的方式，打破政府内部职能隔阂，通过组织流程再造的形式提高效率。

（二）企业承接政府职能的问题与局限

新公共管理思想的一个重要前提是：公共管理与私人管理本质上是一样的。例如，加尔布雷斯认为大公司由于主导技术结构，控制市场需求和价格，因而更像具有管理自主权、不受市场驱使的政府［6］。但是，Allison［7］、Rainey［8］和波利特［9］等人认为，“公共管理与私人管理只是在无足轻重的地方才是一样的”。威尔逊也认为获得和使用资本和劳动力的规则导致公共部门与私人部门是根本不同的［10］。一是私人管理的管理权本质是基于产权的让渡，而公共管理的管理权本质是公民个体权利让渡给立法机构，立法机构通过法律的形式赋予政府部门；二是私人管理的目标是追求利润最大化，公共管理的目标是追求公共利益最大化；三是私人管理是结果导向的，公共管理更应该注重过程的正义性、稳定性，公民的参与性，民主和法治价值的回应性。以登哈特夫妇为主的新公共服务理论的倡导者对新公共管理思想进行了系统的批判：一是公务员回应的对象是公民，而非顾客；二是政府的角色是服务，而非划桨；三是公共利益是基于共同价值观进行对话的结果，而非仅是个人利益的聚合；四是重视公民权要胜过企业家精神；五是重视人的价值而不仅仅是重视生产率；六是政策执行更具民主性，行政责任更具自觉性；七是公共管理的哲学基础、行为模式、组织架构、官员伦理等都不能简单模仿私人管理。

总结以上思想，本研究认为，企业承接政府职能需要注重以下问题：一是保证公权力的控制力。由于私人管理和公共管理根本目标的不同，只有保证承接政府职能的企业受到政府的有力监管，才能防止公共利益被侵害。二是健全公共责任机制。即使企业承担了政府的某些职能，政府依然对此负有责任。三是保证公共价值的实现。政府将职能转移给企业的唯一改革目的是为了更好地实现公共利益。四是完善公众参与。政府将部分职能转移给企业后，通过完善公民参与监督渠道，健全社会组织等形式，让公民社会参与到治理过程中来。五是要求更高。不能由于企业承接政府职能存在问题，就否认缩减政府规模，而应在充分利用市场提高效率的同时，保证公平正义性，防止公共利益被生产率导向、结果导向的“公司化”管理所侵蚀。

（三）平台企业承接政府职能的特殊性

与传统企业相比，互联网平台企业具有如下特殊性：（1）边际成本几乎为零，导致垄断。互联网企业边际成本是一条接近于零的水平线，这样互联网企业的规模可以扩张到无限大，会形成比传统企业更强的市场垄断。（2）垄断影响到公共利益。互联网市场的高度垄断性，导致平台企业关系到无数消费者和企业的利益，其行为影响到公共利益。（3）寡头垄断市场上竞争依然存在，这种竞争迫使其主动维护公共利益。首先，互联网市场与传统市场存在竞争。平台企业只有建立虚拟空间的秩序，获得消费者的信任，才能将消费者从传统市场吸引到互联网市场上来，平台企业需要自己建立制度维持互联网上买卖公平，维护消费者权益。其次，互联网平台企业之间存在的竞争，迫使平台企业更好地维持各自平台上的秩序。（4）大数据使平台企业与公共利益关系更大。互联网交易会产生庞大的数据，这些数据经过专业技术挖掘，不但关系到个人隐私，而且关系到国家安全。平台企业长期积累的数据，在一定程度上会形成“公权力”，这种“公权力”的归属问题成为互联网治理的核心问题。（5）移动平台企业的属性，使其更容易承接部分电子政务职能。因为移动互联网企业更紧密链接消费者（公众）、企业和政府（移动政务微信、微博、APP等）。如果政府自建APP或网站，不但消耗成本，而且会因缺乏公众关注而成为“僵尸APP”“僵尸网站”。（6）平台企业承接政府职能依然存在传统企业的问题。平台企业的目标同样是追求利润最大化，而不是公共利益最大化。其承担过多公共职能之后，依然面临损害公共利益的风险，并且技术壁垒和数据壁垒的存在使政府对其监控更加困难。（7）大数据在给公共利益带来风险的同时，成为企业平台承担第一责任、政府监管企业、公众参与监管，建立移动互联网有效治理架构的关键所在。

三、移动电子政府治理架构探析

（一）数据产权明晰化

数据越来越成为企业和社会的核心资源，而数据资源产权明晰化是互联网良性治理的基础。大量的互联网数据是作为“副产品”而被平台企业无偿占有的，是在消费者不知情、无授权，不计入交易成本的情况下获得的，因而这些数据不能轻易为平台所有，其产权归属需要更合理配置。第一，有些数据是通过平台企业与顾客会员协议的形式收集的，这些数据应严格防止“数据二次使用”，仅在消费者协议的范围内使用。第二，有些数据的收集是消费者不知情的，是对消费者浏览网页过程、停留时间、关注商品、搜索习惯、生活习惯、留言评论、个人爱好、个人性格和情感、人际关系互动等内容的记录，以及移动互联网带来的个人所在空间、时间等个体行为的跟踪记录等。这些数据应该通过法律严格保护，互联网企业不可随意处置，不可利用来从事任何营利性行为，平台企业要严格承担法律保护责任。政府需要有更严格的立法加强对这类数据的保护和监管。第三，电子政务转移给平台企业之后形成的数据，这类数据的产权依然归公共部门，平台企业不可随意使用和处置，政府和平台企业都对这些数据负有严格保护的法律责任。第四，政府自建APP、网站等收集的个人数据以及庞大的政府管理数据。这部分数据完全归政府所有，但是其保护情况并不理想，政府部门数据同样时常出现泄漏事故，对社会造成巨大危害。所以政府同样需要加强数据保护，并为此承担法律责任。互联网数据产权明晰化，需要更深入的研究和立法保护工作。

（二）保证公权力的控制力

政府监管平台企业的关键在公权力对大数据的控制力。原因在于互联网对传统市场监管构成如下挑战：（1）互联网时空跨界功能，冲击到传统监管的组织基础。传统的市场监管模式是建立在韦伯科层制之上的，而韦伯科层制又是建立在地理空间的分割而成的主权和行政权之上。如果用传统模式监管互联网，需要多地、多层级政府在短期内的高效配合，地理空间距离和行政级别差异会使行政成本高昂而难以落实，尤其面对海量的互联网上的微小违法事件。这时，依靠大数据的互联网监管模式就显得非常重要，政府部门只有具备强有力的数据监控能力，才能克服权力时空跨界带来的监管难题。（2）政府具有平台企业经营数据的检查权，但要保护平台企业的经营隐私权。一方面，在平台企业具有大数据和技术优势，政府专业力量相对弱势的情况下，政府很难监控到平台企业的所有违法行为；另一方面，政府监管数据这种不同于以往的监管行为也很容易侵犯企业的经营自主权。在数据越来越成为企业核心资产的情况下，我国尚没有隐私权、数据财产权等基础立法，现在发生的案例表明，公权力的监管本身所产生的违法行为可能比平台企业的数据违法行为危害更大。（3）平台企业成为第一责任人。由于平台企业的时空跨界特性和大数据特性，平台企业成为政府监管的第一问责人，政府要将大量操作层面职能让渡给平台企业，平台企业具体落实和维持网上秩序，政府通过法律严厉向平台问责。只有这样才能保证政府有限的资源起到更有力高效的监控作用。（4）政府需要强化数据监管力量。政府要建立专门的数据监管部门，培养专门技术人才，具备专业监管能力。只有这样才能使政府突破企业技术和数据壁垒，监管才会生效。（5）健全法治民主，防止政府本身数据监控权力滥用。大数据给政府带来更强大的监控力量，但是必须保证公权力为民所用，不侵害公民个人权利，因为大数据权力腐败带来的社会危害会更大。

（三）完善数据开放制度

大量数据是被政府或者平台企业无偿收集的公共数据，这些数据的产权不应该被平台企业或者政府轻易占有，而应该通过数据开放的形式为社会利用，这样不但能激发数据巨大的社会价值，而且能够有效避免资本或权力占有数据而对个体权利的侵犯。2009年美国奥巴马政府颁布《开放政府指令》，旨在建立透明、参与、协同的电子政府。北欧国家和英国、德国、法国、日本等国以及台湾等地区纷纷效仿美国，推进数据开放制度。数据开放主要是政府数据的开放，但大量平台企业数据同样也需要开放。中国大陆上海、北京、浙江等地的数据开放取得一些进展，但整体开放水平不够。建立健全数据开放制度，需要采取如下措施：（1）健全法制基础。尽快颁布隐私权保护法、数据交易法等基础法规。基础法规的健全程度决定了数据开放的进度。（2）数据分类工作。广州等城市逐步开展了工程量巨大的数据分类工作。只有对需要严格保密的数据、可以进行交易的数据、必须向公众开放的数据等类型进行清晰的边界划分，才能推动数据开放。（3）中央政府统筹协调。部门利益的存在，使拥有数据的各政府部门及相关企业不愿共享数据，数据资源的分散化是数据开放的巨大阻力，这需要中央政府的高位推动和统筹协调。（4）完善数据脱敏技术。要防止数据开放本身对公民权利的侵犯，一是通过法律保护，二是通过技术保护。通过健全的数据开放流程和技术配置，保证开放到社会的数据增加社会价值，但不会影响个体权利。

（四）健全数据交易市场

健全数据交易市场，既是防止“地下黑市数据交易”对公共数据和个人隐私数据侵害的有效途径，又是政府向平台企业转移部分公共职能后，政府保持对平台企业控制力的有效措施，也是真正激发大数据社会价值，提高生产力的关键一步。只有健全数据交易市场，才能建立起完整的数据追溯体系，数据保护追责主体才能明确到位。健全数据交易市场可以采取如下措施：（1）健全法制，改变观念。从贵阳等地大数据交易的情况看，其主要障碍一是用户担心用户隐私或企业机密泄露，二是数据拥有者意识不到自身数据的资产属性。因而应通过法律的形式明确个人、数据代理商、数据收集者、数据处理销售者、数据购买应用者各方的法律责任。同时通过加强宣传，使各方意识到自己数据的价值所在，积极维护好自己的数据权益。（2）政府积极推动数据开放。政府拥有最丰富的数据，只有政府积极主动推动数据开放，才能为数据市场的激活提供资源。（3）数据定价机制、数据交易监管机制等，这些都需要经专业研究后科学建立。

（五）完善公民参与机制

政府将部分职能转移给平台企业后，能够保证公共利益不被私人管理侵蚀的力量，一是社会，二是政府。要健全公民参与的监督机制，培育互联网自治组织、消费者保护组织、行业协会、媒体等社会力量，使其积极参与到互联网治理的过程中来。例如，在移动互联网下，公民监督举报商家不法行为的渠道更便捷，公民可以跨越时空限制，随时随地对商家和政府行为进行监督。任何一个社会事件都有可能迅速在移动互联网社交媒体平台上形成舆论事件，这是因为智能手机等移动终端设备使每个公民都成为生产新闻的记者，网上舆论也会对商家甚至政府的不良行为形成有力制约。再如，政府力量总是不足的，合理引导利用互联网自治组织等社会力量会大大减轻政府的负担。同时，社会参与使互联网治理更有效率且更有民主回应性和合法性，公民参与能够有效克服管理主义只注重结果的弊端，使政府的政策执行获得更多的民众认可，从而使政府获得更多的力量支持，政府可以集中资源到更有效的方面进行监管。良好的制度设计既要保证公民参与权利的充分发挥，又要抑制公民无序参与、过度参与带来的治理成本提升、网上谣言不断等负面问题。

（六）地方政府积极探索新治理模式

从政府方面来说，除了完善数据开放、建立数据市场等治理机制外，还要积极探索尝试新的治理机制。比如，上海市交通委与滴滴打车、上海四大传统出租车公司共建信息共享平台，这是通过公私共建的模式将公权力深入到监管平台之上的一个尝试。再如，广州市通过培育发展国有企业如约打车平台，在政府自建APP和转移平台企业之外，尝试培育国有企业的形式，用国有企业的方式保证公共利益。地方政府积极探索移动电子政府的新型治理模式，是由中国大国治理的国情决定的。各地实际情况千差万别，这就要求各地方政府在维护国家政策统一的前提下，积极构建符合各地实际的、可操作强的政策方案和治理模式。

[1]CNNIC发布第37次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].（2016-01-22）[2016-08-22].http://www.cac.gov. cn/2016-01/22/c_1117860830.htm.

[2]Stigler G J.The Theory of Economic Regulation[J].Journal of Economics and Management Science,1971（1）：3-21.

[3]Vira B.The Political Coase Theorem：Identifying Differences between Neoclassical and Critical Institutionalism[J].Journal of Economic Issues,1997（3）：761-779.

[4]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着政府[M].周敦仁,等,译.上海：上海译文出版社,1996.

[5]Hood C.A Public Management for all Reasons?[J].Public Administration,1991（69）：3-19.

[6]Galbraith J K.The New Industrial State[M].New York：New American Library,chaps.7：16-18.

[7]Allison T J.Public and Private management：Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?In Fredrick S L. Current Issues in Public Administration[M].New York：St. Martin’s Press,1982：13-33.

[8]Rainey H G,Robert W.Backoff,and Charles H.Levine,Comparing Public and Private Organizations[J].Public Administration Review,1967（36）：233-244.

[9]Pollitt C.Manageralism and the Public Service：The Anglo American Experience[M].London：Basic Black Bell,1990：7.

[10]詹姆斯Q.威尔逊.官僚机构：政府机构的作为及其原因[M].孙艳,译.北京：三联书店,2006：177-180.

责任编辑 刘旭

D035-39

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2095-7017（2016）11-0015-05

赵金旭（1984—），男，山东淄博人，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向：移动电子政务、数字治理。