少数民族高层次骨干人才培养计划十年：成效、问题与建议

田晓伟，侯佛钢

少数民族高层次骨干人才培养计划十年：成效、问题与建议

田晓伟，侯佛钢

少数民族高层次骨干人才计划实施十年以来，为民族地区培养了大量的高层次人才，对促进民族地区经济社会发展、加强各民族间的交往交流交融、维护民族团结稳定发挥了重要作用。少数民族高层次骨干人才培养计划实施十年后，在招生、培养和后期服务管理等环节上出现了诸多问题，影响了政策实施效果，阻碍政策发挥作用。该计划政策的改革需要进一步改进相关措施，细化实施意见，促进政策与国家和民族地区的发展相适应。

少数民族高层次骨干人才计划；政策变迁；管理与服务

为适应民族地区经济社会发展的需求，加快少数民族硕士、博士高层次骨干人才的培养，教育部、发改委和国家民委等五部委于2005年联合提出实施少数民族高层次骨干人才计划（以下简称“少民骨干计划”）。少民骨干计划依托国内高水平大学和研究机构，采取定向培养定向就业的方式，面向中西部民族地区需要采用计划指标单列的特殊措施进行招生培养［1］。该计划坚持民族因素与区域因素相结合，坚持普惠政策与特殊措施相结合，力图通过政策实施切实补充和优化民族地区的人力资本状况。十年以来，少民骨干计划已经为少数民族地区培养了数以万计的硕士及以上层次的高素质人才，有效地改善了民族地区人力资本供给总量和层次结构，提高了高层次人才的比例和服务民族地区的能力，促进了民族地区经济社会的发展。

一、少民骨干计划实施的主要成效

人才是加快少数民族地区经济发展的关键性因素。人才特别是高层次人才的缺乏，是制约少数民族地区发展的瓶颈，是造成少数民族地区和内地特别是中东部地区差距拉大的主要原因。自2006年开始，在教育部和国家各部委的大力支持下，民族地区积极实施“少民骨干计划”，通过各级各部门的鼎力协作与扎实推进，政策实施取得了显著成效。

（一）为民族地区的经济社会发展提供了人才智力支撑

受历史、自然和经济发展水平等因素的制约，民族地区教育发展相对滞后，高等教育资源尤其是优质高等教育资源相对缺乏。加之人才流失现象严重，导致民族地区的人才特别是高层次、高技术人才匮乏。民族地区要想实现真正的发展，人才引进只是辅助手段，人力资本可持续供给的关键还在于民族地区自身。少民骨干计划着眼于民族地区自有人力资本基础，是一项有效的育人、留人、用人政策。近年来，随着该项计划的稳步推进，少数民族地区学生获得了更多享受优质高等教育资源的机会，改善了民族地区高层次人才缺乏的局面。十年来，该项计划为民族地区培养了数以万计回得来、进得去、留得住、用得上的高层次人才，极大地丰富了民族地区的人力资本，逐步改善了民族地区的人才结构，“基本上实现了在教育、科技、农业、经济、医学、文化艺术、公共管理等专业领域的全面覆盖”［2］，进而增加了民族地区自我补给的能力。人才是助力民族地区经济发展的核心动力，一大批具有较高科学人文素质和创新能力的少数民族高层次骨干人才为推动民族地区经济社会跨越式发展、确保民族地区如期同步全面建成小康社会提供了强有力的智力支撑。

（二）加强了各民族间的交往交流交融

少民骨干计划的生源来自不同的民族地区，涵盖了全部55个少数民族，在文化传统、生活习惯、宗教信仰等方面都呈现出较大差异。在少民骨干培养过程中，尤其是在基础培训阶段，不同少数民族学生通过跨文化交流，相互了解，相互学习，认识到了不同民族文化的价值，并将传承本民族文化与积极学习其他民族优秀文化相结合，促进了各民族文化之间的交流和学习，加强了各民族间的交往交融。此外，笔者在调研中还发现，一些在民族地区地方院校工作过的少民骨干学生，在学习过程中通过自己的努力，宣传了学校，宣传了民族地区，并把中东部地区不同民族的优秀人才吸引到民族地区。少民骨干计划政策的实施不仅成为少数民族人才提升自我的学习过程，更重要的是通过该项计划让更多高层次人才回流到民族地区，在有效推动了民族地区教育发展的同时，对加强各民族间交往交流交融，促进民族地区经济社会发展起到了非常重要的作用。

（三）维护了民族地区的团结稳定

我国的少数民族大都聚居在西部欠发达地区和边疆地区，在全国136个边境县（旗、市、市辖区）中，有民族自治地方107个，我国西部边境地区与14个国家接壤，战略位置极其重要。近年来，国际敌对势力和境内民族分裂主义势力在西部边疆地区利用民族、宗教等问题做文章，蓄意制造民族矛盾。从2006年到2015年，十年间少民骨干计划为民族地区培养了一大批坚定地拥护党的领导和社会主义制度，认同中国特色社会主义道路，坚定地维护民族团结和国家统一，具有较高政治觉悟的各类高层次专业人才。在校期间，少民骨干计划培养单位通过开展民族团结专题教育、开设党的民族理论与政策课程等多种形式，教育学生热爱社会主义祖国，增强了他们的国家意识，使他们树立了汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开的价值观、民族观、世界观。毕业后，少民骨干学生回到生源地，他们中的大多数已成为各个行业的中层干部、业务骨干，通过自身的言行，发挥中心人物的作用，积极引导民族地区同胞树立正确的民族观、国家观、文化观和集体主义价值观，有效抵制了国外反动分裂势力利用民族问题、政治问题“分裂、西化”的图谋，在党的领导下促进了民族地区的稳定团结。

二、少民骨干计划实施中存在的问题

十年来，少民骨干计划政策较为稳定，调整相对较少，其中部分内容已经显现出政策功能老化的迹象，迫切需要通过优化调整增强政策实施动力。这一点从近两年来少民骨干计划报考人数减少和违约人数增多的情况可见一斑。以就业问题为例，近年来有为数众多的少民骨干毕业生不愿回到西部地区就业，违约现象较为突出，导致了国家政策期望的未能完全实现［3］。违约对于毕业生个人而言是理性考量的结果，但却反映了少民骨干计划政策设计与执行中存在有待改进之处。因此，全面深入地总结少民骨干计划实施十年来的问题，科学系统地提出少民骨干计划未来改革的建议，成为赋予这项政策以全新生命力的关键。笔者通过对少民骨干计划实施的多个地区进行深度调研，发现少民骨干计划在推进实施过程中既存在政策设计的不足，也存在由于环境变化导致的适应症问题。这些问题阻碍了少民骨干计划政策作用的发挥，但是也从另外一方面为政策改进指出了方向。

（一）解读性政策宣传不够全面

少民骨干计划政策已经实施十年，但是政策宣传却始终停留在常规宣传阶段，对政策的解读性宣传仍旧不到位。这导致很多符合条件的少数民族考生不了解少民骨干计划政策，以致错过报考机会，或者盲目报考盲目选择，为违约埋下种子。笔者在调研过程中发现，很多少数民族本科毕业生对少民骨干计划的知晓不够全面，对政策目标、政策内容和相关规定不甚了解，甚至有很多学生根本没有听说少民骨干计划政策。因为对政策中的内容和规定知之甚少，考生报考中存在很多盲目行为，更缺乏对报考少民骨干计划的整体规划。解读性宣传是一种超出政策文本的更加全面和深入的宣传，是对政策文本表述之外理念、旨归、价值和意义等的解读。解读性宣传是常规宣传之外的宣传方式，需要教育行政部门、培养单位、用人单位和考生等主体从价值和意义高度对政策进行宣传。然而，对政策宣传不够导致主体如培养单位、导师等对政策的理解不到位，而基于政策理解的利益考量和权责分割使少民骨干计划在执行过程中问题不断。在调研中，我们发现甚至有个别地方把少民骨干计划毕业生当作委培生，对很多政策概念和内容理解有偏差，还有地方教育行政部门对少民骨干计划工作重要性认识不到位，重视程度不够。

（二）招生计划核定下达缺少部门间协调

少民骨干招生计划的核定下达属于教育行政部门的权责范围，但是招生数量和结构的确定却是骨干计划执行中牵一发而动全身的关键，关涉到民族、经济、文化和社会保障等方方面面。少民骨干计划招生数量和结构基本是由教育部统一划拨，这便于从全局角度统筹把握资源配置。尽管也有其他业务部门下达的招生计划，但是总体上招生计划的核定与下达处于高度集中的状态。政策规定，要根据少数民族地区经济社会发展和产业调整结构对人才的实际需求，重点向理工类及应用型专业倾斜，招生比例不低于招生总数的50%。这样的粗线条表述对招生地区和培养单位来讲缺乏具体指导性，对学科专业的要求也仅是种软约束，没有硬性要求。在缺少部门间沟通协调的情况下，少民骨干计划报考的数量和专业结构很难与所在地区经济社会发展需要形成协调关系。在调研过程中笔者发现，大量的少民骨干计划毕业生在毕业后不同程度存在就业困难问题，并且往往就业后的职业与专业相关性不大。这一方面减少了少民骨干计划的吸引力，另一方面也造成了教育资源浪费。导致此类问题的原因除了整体的就业环境变化外，在核定下达招生计划时缺少教育行政部门、经济部门、人力资源与社会保障、培养单位等部门之间协调是重要原因。

（三）对基础强化培训的态度分化明显

强化培训作为少民骨干计划特有的培养环节，是针对骨干生录取要求和培养过程的普惠性与特殊性相结合的体现。尽管教育部在2014年提出达到录取院校确定的普通计划复试分数线及复试录取要求的考生，可免除一年基础强化培训直接进入研究生阶段学习，然而，相关部门和考生对基础强化培训的认识仍旧存在着差别。承担强化培养任务的高校总体较为重视强化培训工作，很多高校在培训阶段为学生提供了较好的学习和生活条件，配备了优质师资，组织开展了类型丰富、内容精彩的各种活动。但是仍有部分高校对强化培训工作重视不够，缺乏科学设计与管理，少民骨干学生在这个过程中所获不多。对于少民骨干计划的学生而言，对强化培训的作用在认识上也存在分化。基础较好的同学觉得强化培训增加了他们的学习周期和教育成本，其作用对后期培养也非常有限。基础较差的同学则认为强化培训有助于他们学习和巩固知识基础，对研究生阶段的学习帮助很大。同时，大部分学生认为强化培训阶段加强了各少数民族同学之间的交往、交流和交融，增进了了解，建立了友谊。通过调研发现，很多少民骨干学生在强化培训阶段都建立了信息群，并在培训结束后一直保持联系，促进了民族间、考生间的沟通交流。因此，对强化培训的不同态度就形成了两种观点和两类做法，这种分化在骨干学生群体中表现较为明显，也成为影响他们报考和学习的重要因素。

（四）培养阶段缺乏政策跟进

少民骨干计划学生在结束强化培训后进入研究生阶段的学习与研究，而少民骨干计划政策中较少涉及培养阶段的相关内容，对培养阶段的管理缺乏必要的跟进。显然，这种在培养阶段的政策跟进面临着两难的境地：一方面，少民骨干生希望获得平常的学习与研究生活，希望自己的成绩得到平等的认同，并不希望在学习和研究中被视作特殊群体对待；另一方面，正是缺乏培养阶段的跟进政策，导致很多骨干生在培养阶段出现思想波动、观念转变，这不仅影响了培养质量，更是为之后的违约埋下种子。因为缺少强化培训阶段统一的管理模式，培养单位缺乏有效的管理手段，培养阶段的少民骨干学生日渐游离于少民骨干身份之外。

（五）后期服务与管理存在漏洞

少民骨干计划毕业生在毕业后面临着重大的选择问题，除了像普通毕业生一样需要直面巨大的就业压力，他们当中一部分人还可能存在着是否重新择业和违约问题。从最近两年多个自治地方的情况来看，就业、择业和违约问题越来越尖锐。以就业问题为例，回到原所在省的毕业生并没有因为特殊的少民骨干身份而享受特殊的就业政策。更有甚者，个别用人单位还存在对少民骨干计划毕业生的歧视，这些单位认为少民骨干计划的学生入学门槛低，生源质量差，在招聘时提出不招收少民骨干计划毕业生。这不仅影响了少民骨干计划政策的权威性，影响政策实施效果，更加伤害了毕业生感情，降低了政策吸引力。对于毕业生后期的服务与管理主要问题在于少民骨干毕业生的就业服务和履约管理。现有的教育服务和管理体系中都没有对这部分内容进行细化，由此也导致了少民骨干毕业生就业压力大和违约管理混乱等问题。特别是履约管理问题，由于培养单位没有按照相关要求寄送毕业生的就业协议、学位证、毕业证和人事档案。没有这些文书和证件，很多少民骨干毕业生无法参加招聘会，无法报名应聘，也无法签约。而培养单位不寄送毕业生的相关文书和证件，生源所在省的管理部门无法掌握毕业生动向，更缺少必要的约束和管理手段，大量少民骨干毕业生从计划中流失，并没有回到所在单位和所在地区。此外，各个地区在对违约认定上存在偏差，对两条核心标准即“回原单位工作”和“回所在省份”把握不统一，这也造成了管理困难。有些地方严格按照这两条标准执行，在就业时没有满足任何一条即被视为违约。有些地方管理相对宽松，把因为本地区缺少专业需求而转到其他民族地区的就业行为不看作是违约，对这部分学生异地就业特别是到其他民族地区就业的行为予以放宽限制。因为缺少明确具体的政策与规定，履约和违约管理存在混乱，部分少民骨干毕业生没有按照政策规定回到原籍省份工作，违背了政策设计初衷，让少民骨干计划的政策效用大打折扣。

三、少民骨干计划政策变迁的建议

“随着时间的推移，政策必然发生变迁。要么因为对以前的决定进行渐进的调整，要么因为重大的方向变化，昨天对意图的阐释可能与今天的不同。在政策执行过程中所获得的经验也可能反馈到决策过程中来。”［4］（P7）少民骨干计划走到今天，政策实施的经验亟需通过总结促进政策优化，实施中存在的问题也需要通过政策变迁加以应对。

（一）通过加强宣传促进政策的全面深入理解

通过调研发现，少民骨干计划潜在的报考对象对政策内容了解有限，甚至在很多考生眼中，少民骨干计划被简化为“低分录取”“不收学费”和“回原籍工作”等特征，而对为何选择、如何选择和如何为选择负责等问题却知之甚少，也更缺乏思考。未来少民骨干计划应当从几方面加强政策宣传：第一，强化政策目标宣传。让政策执行部门和考生更多了解并理解少民骨干计划政策设计的初衷，了解该政策对于促进民族地区经济社会发展的重大意义，了解骨干计划具体政策内容设定的缘由和目的。一方面让考生具备充足的信息，进行充分的思考，从而最终决定是否报考少民骨干计划，确定自己的目标专业和目标学校；另一方面让政策执行部门充分认识少民骨干计划的重大战略意义，扎实推进政策实施。第二，强化政策内容宣传。要把政策中对报考资格、培养过程、毕业回籍、履约管理等方面的相关规定向广大考生详尽宣传，让考生了解自己的权利与义务，便于教育行政部门和培养单位管理，也有助于考生自我约束。第三，增加少民骨干优秀毕业生事迹宣传。通过增加少民骨干毕业生建功立业、干事创业的事迹宣传，激励和鼓舞更多优秀学生报考少民骨干计划，让更多骨干计划毕业生真正投身民族地区的发展事业。

（二）通过加强统筹协调促进招生计划科学合理

在以教育部为主体的招生计划核定与下达过程中，缺乏多个部门之间的统筹协调，导致少民骨干计划的地区和专业分布不能适应民族地区经济社会发展需要。这导致少民骨干计划毕业生就业难度加大，而民族地区经济社会发展急需的人力资源结构性供给不足的状况却得不到改善。要解决这一问题，需要围绕民族地区经济社会发展需要，科学合理地确定招生规模和结构。这需要民族地方教育行政部门协同组织人事部门和人力资源与社会保障部门，根据区域内人才需求状况确定少民骨干需求计划，并由各民族地方教育行政部门汇总到教育部，教育部最终统筹确定招生计划。

（三）通过理顺权责关系实现对骨干人才全过程服务

少民骨干计划学生在招生、考试、培养和后期服务管理等方面存在着脱节问题。教育行政部门在考生录取后便失去了对骨干生的信息掌握和服务，强化培训过后培训单位也无法跟进处于培养阶段的学生，培养单位在毕业生毕业后不能及时向生源所在省教育主管部门寄送相关证书和档案也导致大量的骨干人才处于脱管状态。这种环节与过程的分割和脱节造成了少民骨干计划管理中的混乱。各民族地区的民教与高教管理部门对毕业生信息掌握不全，无法对这些毕业生提供必要的就业与后期服务。同时，对教育行政部门而言，这种管理脱节也让履约行为失去保护，让违约行为失去约束。要理顺管理关系就必须做到管理环节之间相互衔接，政策实施的不同环节在接续时应有业务关系交待，要严格执行相关要求，对上下环节负责，保障政策实施的连贯性。要理顺管理关系就必须做到管理主体权责明确，工作环节的相互衔接同样要明确权责关系的衔接，教育行政部门、培养单位和用人单位之间要各自明确在骨干计划政策中的位置、权力和责任，在加强管理的同时为骨干人才提供更为细致和全面的服务。

（四）通过系统推进实现政策内容优化

少民骨干计划政策内容近两年来惟一重大的调整在于收费政策的变动。2013年，少民骨干计划提出从2014年开始收取学费，国家不再承担培养阶段的费用。这一变动的影响无疑是非常巨大的，因为报考少民骨干计划的考生多来自民族地区，很多考生家庭经济情况根本无法负担高昂学费，实行收费政策无疑关闭了这部分考生参与少民骨干计划的大门。此外，实行收费政策后，强化培训、贫困学生资助、毕业生履约与违约等问题也面临着变数，然而新的改进政策却迟迟没有推进下去，导致地区教育行政部门、培养单位和学生存在诸多疑惑，触发了政策波动。防止出现较大政策波动的做法是系统渐进地调整政策内容，必须从政策整体思考调整问题，招生、培养和就业等环节的政策要整体推进。以收费政策为例，在明确少民骨干学生需要交纳费用后，要考虑是否对报考资格进一步放宽，要考虑在培养阶段采取更多的奖助勤贷等资助措施帮助学生完成学业，也要考虑在履约问题上是否不再严格限制回原单位和所在省。

（五）通过管理与服务促进骨干人才发挥价值

到基层去创新创业是这个时代向青年一代发出的呼唤。少民骨干计划毕业生也自当响应这样的时代召唤，通过创新创业投身民族地区经济社会发展事业。由于就业理念存在问题，很多少民骨干毕业生回到所在省和所在单位后，把就业与工作目标定位在城市的政府机关和事业单位等，认为只有进入更高一层的机关和事业单位才能实现自身目标和价值。一部分少民骨干毕业生把投身基层、到民营企业工作和个人创业视为“高层低用”，认为经过少民骨干计划培养后就应当到机关和事业单位工作。加之缺乏必要的就业指导与服务，很多骨干毕业生在毕业后无法正常就业，造成了人力资源的浪费。要解决这一问题，需要政府部门加强后期就业指导与服务，引导少民骨干毕业生到基层创新创业，丰富毕业生就业类型。首先，在用人单位和毕业生之间搭建信息平台。通过短信、微信和网络客户端，让少民骨干毕业生可以及时了解相关就业信息，及时根据信息调整就业方向与策略。其次，为毕业生就业提供服务。由于少民骨干计划就业的特殊政策要求，毕业生相关文书和证件都由教育行政部门统一管理。这种统一管理给毕业生就业带来了不便，特别是在用人单位提出验看毕业证书和就业协议书时，少民骨干毕业生无法提供原件甚至是复印件。教育行政部门应当加强服务意识，为毕业生提供更为便利的条件促进他们就业。第三，促进政策原则性与灵活性的结合。由于实施少民骨干计划的地区存在较大差异，在政策标准的把握和使用中必然需要适度根据实地情况灵活权变，例如在违约认定和违约金额度上可以考虑交由地方教育行政部门根据各自情况处理［5］。但是，对影响少民骨干计划政策稳定性和政策目标实现程度的各种问题要严格要求，按照统一标准对待和处理。

［1］曹能秀，王凌.试论以教育促进民族文化传承的方法［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（2）.

［2］徐顽强，朱喆，等.“少数民族高层次骨干人才培养计划”实施中的问题与对策［J］.贵州社会科学，2012，（5）.

［3］朱志勇，向思.凤凰为何不还巢？——少数民族高层次骨干人才计划毕业生违约个案研究［J］.清华大学教育研究，2013，（1）.

［4］米切尔·黒尧.现代国家的政策过程［M］.赵成根，译.北京：中国青年出版社，2004.

［5］邓红，毛玉凤.少数民族高等教育人才培养的现状及对策探讨——基于对“少数民族高层骨干计划”的研究［J］.民族高等教育研究，2013，（5）.

［责任编辑：陈梅云］

田晓伟，西南大学教育学部副教授，重庆400715；侯佛钢，西南大学教育学部博士研究生，重庆 400715

G961

A

1004-4434（2016）07-0168-05

教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目“主体功能区规划下的西南民族地区教育结构调整研究”（12XJC880007）