中国入境外籍劳工现象研究<br/>——以广西为例

中国入境外籍劳工现象研究
——以广西为例

2016-10-13何小民

学术论坛 2016年7期

何小民

中国入境外籍劳工现象研究
——以广西为例

何小民

越南籍劳工从中越边界广西段入境就业，有深刻的经济、政治、地理及社会成因。属于引动力的劳动力流动现象，受经济规律和政治规则的双重制约，形成梯度转移的格局。文章提出“规范性密切”的边境劳务合作价值主张，认为要化自发为自觉、化松散为规范，提升跨境劳务合作的层次。

广西；边境；外籍劳工；合作

广西作为中国南方边陲省区，唯一毗邻的国家是越南（见表1）。中越边界广西段往西，还有约800公里才到达第三国（老挝）。因此，经由广西段入境中国的外籍劳工（以下简称 “广西入境外劳”）主要为越南籍劳工。近年来，国内媒体多次聚焦广东、浙江等地查获越南籍“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）人员事件，并发现不少系经由广西段入境。同时，中越两国正致力完善边境管理建设及提升边境合作。本文尝试综合田野实证调查及学理分析，探求广西入境外劳现象的因果表里，并提出相应对策建议。

表1　中国广西、越南陆地连接关系表（上北下南、左西右东）

一、广西入境外籍劳工概况

广西入境外籍劳工分合法、非法两种。见表2。

合法就业的依据。当前主要是广西壮族自治区政府1992年发布、1997年修正的《广西壮族自治区中越边境地区人员入境出境暂行规定》（下称《暂行规定》）第七条：“允许越方边境地区人员入境到本自治区边境地区探亲访友，求医治病，从事正当的商品交易，参加传统的民族节日联谊活动。”围绕该表述，劳务可视为交易商品之一种。这种设计符合国际法精神，边境通商及交通实行特别规则，享有便利优待。国际法对边境通商贸易的惯例性界定是：交易地点限边境区域，习惯上是国界两侧15公里以内，两国另行约定除外；交易主体为区域内居民；交易规模限区域居民日常生活所需的小额商品往来［1］（P249）。

合法就业的内容。主要是重体力劳动，也有技巧性及服务性劳动。（1）土建，即修造房屋、装修墙面、开挖沟渠等；（2）农作，从事水稻、甘蔗、玉米等作物的季节性收种；（3）装卸，在边贸口岸装卸搬运过境货物；（4）其他岗位，如在红木厂从事雕琢，在商铺当售货员，在餐馆和娱乐场所当服务员等。

合法就业的方式。由雇主或中间人临时电话约集，以短工和白天工为主，有事则上午来下午回，无事在家。家离关口较远且工作较稳定的，多租住在其本国口岸附近，例如在东兴的商贸城有不少越南籍售货员租住在对岸芒街，尽量节省留宿中国的较高成本。

非法就业包括非法深入就业、从事非法行业。《暂行规定》允许越方边民在广西边境地区从事正当商品交易，若超出边境范围，则任何外国人皆须另办手续，就业须持职业签证，否则即属非法。因此，越南边民经过权衡，相对容易守法知足，而一些非中越边境、无法享受边境就业便利的越南人更容易铤而走险、一“黑”到底，非法深入中国腹地务工。

从事非法行业常见为进行色情服务、拐卖妇女、组织偷渡、走私贩私、贩枪贩毒等。鉴于风险较高，业者多活动在边境或离边境不远的区域，自感熟门熟路、能投亲靠友，若有风吹草动容易蹿回其本国。见表2。

表2　广西入境外籍劳工合法非法对照表

广西边境执法还经常处置这类外籍劳工：确属越方边民，活动范围亦未超出边境，但是无法出具有效的入境证明。《暂行规定》第八条：“越方边境地区人员入境到本自治区边境地区的，必须持有本国主管机关签发的中越边境地区出入境通行证，从双方规定的出入境口岸、通道（含便道）出入境。”显然，越南边民入境也须持证。无证的原因常见为嫌手续麻烦或产生费用而不办证，或者不习惯随身带证。这类非法入境者数量较多、较集中，相对容易查缉。

二、广西入境外籍劳工现象成因

（一）宏观成因

经济学者用三个维度厘定劳动力区际流动属性：暂时性和迁移性；计划性和自发性；引动力和推动力［2］（P107）。依此认识框架，当前广西入境外劳属暂时性流动，外劳依然落籍于其本国，并非劳务移民；属自发性流动，是基于劳动者的个人意愿，暂无围绕重大项目工程进行的指令性或指导性组织动员；属引动力流动，即劳动者是为追求更好的生活和个人价值实现，进行理性和主动的流动，而非迫于其原有就业环境中出现自然灾害（如饥荒、洪水）或社会灾害（如战争、政治宗教迫害）。

我国广东、福建及江浙等东部地区产业发达，用工量大，薪资水平较高，大量吸引包括广西边境地区在内的各地农村青壮年前往务工，符合并体现劳动力从第一产业向第二、第三产业渐次转移的趋势。按照经济规律，入境外劳本应汇入这一务工大潮，供应东部劳动市场，接受优胜劣汰。但是，边界两侧毕竟分属不同主权国家，若超出边境地区就业，任何外国人皆需依循现行《外国人在中国就业管理规定》，即国内用人单位聘用外国人须基于在国内人才市场无法满足的特殊需要，受聘外国人须凭中国政府认可的资质、凭获授权用人单位的通知函电及护照证件，到中国驻外使领馆处申请职业签证，才有可能成行。因此，除少数具备特殊技能的外国专家，普通外国人很难以此来华就业，2014年年末全广西持职业签证就业的外国人仅有623人［3］。

一般经济规律和具体政治管辖发生碰撞，造成了当前边境劳动力梯度转移的格局：广西边民赴中国东部发达地区务工，以收入的一部分雇请越南边民来广西边境务工，耕种祖田、更新祖屋。这一梯度格局实现了合法范围内劳动力流动效益的最大化。

（二）微观成因

不被允许进入中国腹地的越南劳工，在广西边境地区垒积起较强的竞争优势，主要表现于价格和品质方面。

劳动力价格。以凭祥市凭祥镇柳班村为例，2015年夏季该村请本地人收种稻谷的普遍日薪是120元，给少了工人不来，觉得不如去广东；请越南工则只需80元，比前者低1/3。此外，入境外劳多属你情我愿、口头合约的非正式就业，无法套用相关涉外劳动法规，较少节假福利，没有“五险一金”，也构成了事实上的入境外劳价格优势。

劳动力品质。在建筑、种植、装卸、木雕等工种上，越南劳工表现出的体力和技巧性不亚于中国劳动者，劳动态度甚至更加专注认真。柳班村民反映：农忙时节，越南务工者天亮时在地里收割、天黑后在灯下打谷子，往往忙到晚上八九点才收工回国，到家据说要十一二点，本地工人少见如此拼搏。

越南劳工如此这般，或与其本国劳动力供给充裕、收入相对较低有关。越南国土面积约为中国的3.4%，人口却达到中国的6.6%，为9050万［4］。毗邻中国的越南北部属贫困山区，如与广西崇左市、百色市毗邻的越南高平省，尽管近几年经济增速高达9.2%，但2014年人均收入也仅为878美元［5］，约合人民币5600元，而同年广西居民人均可支配收入已达15557元［6］，后者远高于前者。入境外劳以其本国本乡生活成本和收入水准为参照，则有限的广西边境务工薪资也颇具吸引力。

图1　劳动力供给曲线图

经济学上“劳动力供给曲线”（图1）［7］（P185）表明：工资水准较低时，工资提升能明显促进劳动供给，大致可理解为，请穷人做事容易，请富人做事要花大价钱。此外，曲线受个人偏好影响：做辛苦的工作，请勤汉容易，请懒汉要花大价钱。以此不难理解入境外劳为何能接受较低的劳动价格和较高的劳动强度。

从机会成本上看，越南北部山区产业欠发达，农民存在较多的农业周期性闲暇，“闲着也是闲着”，就近过境打短工机会成本低，既能增加收入，又能顾及农活家务。而若在其本国流动，越南国土南北狭长，距离超过1600公里，经济和工业中心在南端胡志明市，比中国广东还远，对北部劳工而言，将意味着背井离乡，荒废家务，收入还未必高。因此他们倾向融入中国的就业圈，就近到广西边境务工，甚至到广东打黑工。这就形成了广西边境外劳市场较强的供给弹性，易达到供需均衡的完全市场，通俗来说，只要价钱好，就能请到越南工。

从技能适应上看，广西边境也是产业欠发达地区，半数以上沿边县属于或曾属于国家级、省级扶贫开发重点县，劳动市场结构与边界对侧相似，因而劳动力外流空出的多为农村日常劳作岗位，外劳容易进行弥补。

（三）外部条件

广西与越南山水相连，边境两侧道路相通、文化相近，有利于边境劳动力的就近转移。

中越陆地边界广西段长近700公里，两侧多为山地。若像美国墨西哥边境那样修筑高墙铁网，进行严丝合缝的物理隔离，存在一定工程难度。但同时，这些山地又不是中尼、中印边境常见的绝地，很多地段有便道贯通，蹚水能穿越界河，边防警力不容易全天候覆盖。随着边境排雷完成，便道通行功能恢复，有些甚至有摩托车两侧接送。例如西部百色段长359公里，海拔更高、地势更险、人口密度更低，依然存有便道100余条，平均每3公里一条。边境便道的存在降低了劳动力跨境转移的物理难度和时间成本。

地理的连接，两侧边民的历史交往，还带来边界两侧人文融通。在各自官方语言之外，两侧说相同的“土话”，过相近的节日，多见跨国交友联姻。有的祖坟难以确定应属哪一侧，因为后裔分归两个国家。有的边民使用对方国家的手机，以求跨国联络时话费更便宜……由此，外劳入境后较少存在陌生和紧张感，边境劳动市场不存在足以妨碍外劳流入的国籍成见。

三、广西入境外籍劳工现象评价

广西入境外劳现象涉及中越两国，如前所述有着深刻的经济社会及自然地理成因，包含着经济规律和政治法则、经济自由活跃和社会管理规范的基本矛盾，决定了它的重要、敏感和复杂，相应管理无法执其一端，一些伴生问题将持续存在。应全面认识权衡，采用辩证和历史的思维方法。

（一）两面性分析

广西入境外劳一定程度上能缓解广西边境地区的劳动力紧缺，有利于实现两国边境地区的共同繁荣稳定，促进两国人民沟通了解，提升两国睦邻友好水平。有助于推动沿边开发开放，符合我国改革开放以来一贯秉持的沿边开放战略。

另一方面，也带来某些潜在或显在的负面影响。主要包括：

易形成管理短板，隐含犯罪威胁。外劳作为外国人，轻易和频繁地出入我国，在我国境内形成其社会关联系统，而我国政府却难于全面有效地掌握其身份信息，这就推高了我公民利益、社会利益和国家利益被损害的风险。例如，有的外劳长期留居亲朋或雇主家中，难于监管；有的人犯事后蹿回其本国，调查成本高，最终大事化小、小事化了。

存在劳务纠纷隐患。外劳仅依托“暂行规定”入境务工，法律身份暧昧，普遍没有就业合同和劳保协议，一旦发生欠薪、工伤等事件纠纷，难于进行司法解决，当事外劳往往只能忍气吞声。这会滋生某些雇主甚至不法官员敲诈外劳的现象，损害国家形象，破坏边民友好，在非常时期还可能发酵出国际争端来。

能引致就业市场波动。廉价外劳冲击本国市场，挤压低端就业空间，造成外劳依赖，是国际上排斥外劳的普遍原因。就当前广西边境的外劳而言，这些影响暂未明显，因为输出地和输入地受到限制，输入地低端就业市场不存在过剩竞争。而若大量外籍黑工涌入中国东部地区，将可能直接造成中国工人失业，成为社会问题。

因此，要全面看到，入境外劳既是索求工资的消耗者，也是经济价值的创造者；既在一定程度上增加了边境管理难度和成本，也让另一些边境治理难题获得理顺解决。

（二）历史性分析

广西入境外劳是一种时代现象。改革开放后，随着中国经济腾飞，东部产业崛起，广西边境通往东部的交通日益便捷，大量青壮年常年外出务工，收入提高，需要并能够花钱雇人种地建房，外劳由此进入广西边境。

与此同时，随着经济及技术条件发展成熟，两国边境建设不断加强。一方面体现为，两侧边境地区经济社会日渐发展，交往日益频繁，互联互通设施增多。另一方面，国界畛域迅速固化，双边政府持续加强主权标榜和有效占领要件表达。从修筑国门大厦，到边境主权治理覆盖，边民国族观念宣传加强，趋势意图显露无遗。越南政府积极资助国民移居其边境，中国政府将边境范围更严格地限制于边界15公里范围，过去靠近边境的城镇事实上享有边境政策便利的松散情形已发生改变。日益强劲和完备的扶贫、社保等政府福利性政策更加催促双方边民“各回各家、各找各妈”。这就加剧了边境生产生活一体化与政治二元性的对立，成为广西入境外劳现象的背景性矛盾。

综上，广西入境外劳现象既有相对稳固的地理及文化成因，也有动态可变的经济、政治和社会成因。后者主要包括：

第一，区域经济格局。古典经济学派认为经济格局取决于资源、成本和互利因素的变化，佩鲁的增长极理论强调政府主动规划推动的作用。这些因素变化能引致区域经济格局改变，影响就业决策。

第二，劳动力价差。劳动力价格是劳动力价值（决定于维持、发展和延续劳动力所需生活资料的价值）的货币表现。假如随着越南经济发展，越南人的收入水平和生活水平提高，中国工资优势降低，则外籍劳工流入动力将减弱，边境体力活将被挑三拣四。

第三，交通状况，属外在的社会经济因素。假如越南北部将来大量设立现代交通连接其南方，走山路来广西不快于乘车乘机南下，即交通条件削减了空间地理因素影响，将相应影响北部劳工外出就业的去向。

第四，政治因素。宏观上是两国关系大局，和平合作有助外劳入境，战争则会遏制劳务往来。微观上是两国的劳工政策、边境管理政策和管理能力，例如假定边境便道被禁止通行，安全过境需绕行甚远，会改变部分越南劳工北上就业的决策。

当前，上述可变因素正在发生变化。经济方面，越南经济正在提速。2016年3月越南时任副总理阮春福的国会报告称：越南2015年GDP增速约为6.68%，创2008年以来的新高；未来5年经济增速目标为6.5%至7%［8］。经济增长与就业率之间存在正相关，越南本国就业扩容或削弱中国就业的吸引力。

交通方面，近年来越南政府修缮其沿边公路，2013、2014年北部地区先后建成太原省、老街省连接其首都河内的高速公路，并已启动北江省到谅山省的高速公路项目。

政治方面，两国关系既存在障碍又重视突破，2015年越共中央总书记阮富仲和中共中央总书记习近平实现互访。尤需注意的政策调整是：取代《暂行规定》的边民出入境新规正在制订，边境通道和务工管理或将收紧。2015年9月30日公布的《广西壮族自治区边境地区人员出境入境管理办法（征求意见稿）》第十九条要求，毗邻国家边民持证入出境需“在规定的时间内、从规定的国际口岸或者双边口岸、临时通道出境、入境”。对比《暂行规定》第八条可见，通行时间被规定，“便道”被取消，通道被定为“临时”，或意味着过去越南边民走小路随时往来将被明确叫停。第三十三条显示，越南边民在广西边境留宿将须办理更多手续。

这些因素变化，正或近或远、或隐或显地影响着广西入境外劳这个因变量。

四、规范性密切：跨境劳务合作的价值主张

“共同体”和“社会”是德国学者滕尼斯提出的一组著名社会学概念。“共同体”是封闭、自然累积和浑然一体的，建立在本能中意、习惯性适应或共同记忆上，血缘、地缘和宗教群体是其基本形式；“社会”则包含基于共利动机的思想谋划，是目的性联合体。这样看来，中越边境社会的共同体性正在瓦解，“社会”性和交换性正在增强。富永健一认为，现代产业社会秩序（包括城市化引起的地域社会扩大和地理流动增加以及功能分化发展和家庭企业分离等）造成了地域共同体的解体，地域社会正在历史性地丧失其社会关系集聚的特性［9］（P278-280）。

超政治的田园牧歌渐行渐远，顺势而为的做法或是破除传统共同体的自发松散，实现边境两侧的新层次交往。两者的关系是相辅相成，即“各顾各”的倾向并非引致疏离，而是带来基于互利自觉的关系互动，形成新的交往常态及范式。这里将之归纳为“规范性密切”：一方面，要进一步密切双边往来。中越两国经济关联度大、互补性强，利益融合日益紧密，共同面临经济全球化、区域经济一体化的相似机遇和挑战。隔阂不是办法，合作才是主调，暂时的冲突亦服务于更好的合作。2015年习近平访越时提出中越关系“四个要做”：要做互信互助的好同志；要做合作共赢的好伙伴；要做相亲相望的好邻居；要做常来常往的好朋友。另一方面，往来过程要更加依循规范，即密切往来是在符合“交通规则”之下的加大油门前进，求得关系发展的可持续性。

跨境劳务合作，是两国经济合作、发展合作的一种形式。要注重入境外劳的经济资源属性，形成合作共赢的思维。密切合作，就是要避免漠视外劳、任其自生自灭。主动的合作利用能激活劳动力资源的能动性，更好地配置岗位，更积极地积累经验和投入生产，创造更多价值。规范合作，就是要看到规范性是长期有效合作的根本保障，是兴利弱弊的主要方法，要通过建立维护规范来消除和约束损害，避免盲目排斥外劳、偏执其弊端。

（一）密切跨境劳务合作

密切跨境劳务合作首先要加强认识机遇背景，形成合作的紧迫感。

当前中越两国重视边境地区发展，致力推动“一带一路”和“两廊一圈”框架下的跨境经济合作。在越南，北部山区和少数民族地区持续获得政策福利倾斜。在中国，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求把握发展机遇，扩大内陆沿边开放，形成全方位开放新格局。2016年1月国务院印发《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，明确要求和鼓励边境地区提升建设和扩大开放。国务院批复的《广西东兴重点开发开放试验区建设实施方案》明确赋予东兴试验区“深化边境劳务合作”职能。

广西既沿海又沿边，是中国对接东盟的“桥头堡”和21世纪“海上丝绸之路”新门户、新枢纽，是中国沿边开放政策的重要相关方。

首先，广西要积极把握环境及政策机遇，形成合作的紧迫感。一是时机迫切。劳动力资源具有时间性，早利用早产出，今天不用不等于明天积累更多。尤其在当前，资源和机会环境加速变化，入境外劳的引动力属性意味着外劳不是非来不可，存在决策弹性空间。二是任务迫切。当前普遍浅层的民间松散劳务合作需要调整，要提高合作效益、缩减管理盲区，服务地方发展。

其次，要以跨境经济合作区为实体抓手。当前中越两国正积极探讨设立3个跨境经济合作区，其中涉及广西的有2个（凭祥-同登、东兴-芒街）。百色市和越南高平省也在推动建立中越龙邦-茶岭跨境经济合作区。各方正积极磋商国际关系风险、主权让渡和资源整合等瓶颈性问题。这些边境工业园区将成为入境外劳的就业集中区，有利于对外劳施行统一的管理服务，有利于进行科学分工和岗位培训，有利于借力双边政府扩大资源整合，有利于双边政府相关政策要求建议的精准落实。

最后，要升华民间劳务合作的内容及方式。当前广西边民雇请外劳主要看中能吃苦、工价低，实际上还应该考虑深层的合作。以方兴未艾的旅游业为例，当前广西的边关旅游多以自然风光游为主，另有少量历史游和购物游，热点集中在凭祥、东兴、硕龙（德天瀑布附近）等少数城镇，异国文化主题挖掘远远不足。实际上，越南北部是越南的多民族聚居区，原始独特的越南民族民俗也是优质的边关旅游资源。不妨在富于野趣的沿边公路旁设置若干“越南村”活态文化景点，请越南人展示其厨艺、茶艺、歌舞和道佛仪式等特色民俗，让游客（尤其是越来越多的自驾游客）不用出境即能体验到鲜活真切的异域风情，既能发挥入境外劳身为越南人、熟悉其本国文化的优势，又能带动广西边民创业，促进边境旅游发展。

（二）规范跨境劳务合作

首先，要大力推进依法治边。不断完善细化边民出入境和就业居留管理制度，明确手续要求和办理规范，改变过去自然形成的想来就来、想走就走、一些执法人员想罚就罚的松散混乱局面，要让打击“三非”有法可依、执法公正、力度精准，守护国家利益、边民利益和入境外劳的合法利益。

其次，要结合跨境经济合作区项目需要，确立各方共同依循的可执行机制，体现出规范落实于并服务于合作的实用性。例如，入境外劳需提交哪些材料、办理哪些手续、获得哪些保障，具体体现为经济合作区入境外劳的劳务合同范本和保险条款等，应由双边政府共同商定。近期园区企业的用工需求及薪资待遇等信息，也应以稳定的机制通报越方，求得协助。再如，经济合作区外劳正式就业需持续居留较长时间，或因此受制于一些法律法规面临不便。那么，针对这一具体对象，是否可以因地制宜，专享某些宽松简化程序？从当前中央推动沿边开发开放的决心和力度看，可争取空间是不小的，关键是地方要给出一个既利于外劳入境作业、又不背离边境管理目标的方案来。

最后，要整体优化边境劳务合作生态，让分散就业与规模就业齐头并进。例如，在边境城镇创设“入境外劳服务中心”，邀请街长族老、“越南新娘”、外劳意见领袖等参与，具备跨境职介的功能，并为入境外劳提供办证代理、就业培训、语言翻译、法务咨询、纠纷调处、人道救援等有偿或无偿服务。该平台还负责向外劳宣传国情、地情及法律政策，向双边政府反映外劳就业情况。通过这些服务，有效提高外劳择业效率，促进外劳与雇主、与地方政府的沟通，展现我国政府社会对邻邦普通劳动者的友好尊重，协助地方实施外劳管理，以阳光服务压缩非法非理行为的隐匿空间。另外，要加强边境建设和执法的宣传，纠正被部分新闻事件误导的失实舆论印象，警告和震慑边境内外不法分子。

［1］王铁崖.国际法［M］.北京：法律出版社，1995.

［2］熊义杰.区域经济学［M］.北京：对外经济贸易大学出版社，2011.

［3］广西壮族自治区人力资源和社会保障厅.2014年度广西人力资源和社会保障事业发展统计公报［EB/OL］.http:// www.gx.lss.gov.cn/184/2015_7_23/184_26588_1437616-756395.html，2015-07-20.

［4］中国日报网.越南人口总数近9050万男女出生比例失调［EB/OL］.http://www.chinadaily.com.cn/interface/toutiao/1138561/2014-12-18/cd_19112644.html，2014-12 -18.

［5］越通社.越共中央总书记阮富仲莅临高平省调研指导工作［EB/OL］.http://mcn.vietnamplus.vn/Story.aspx？did=4788-1，2015-04-24.

［6］广西壮族自治区统计局国家统计局广西调查总队.2014年广西经济运行情况［EB/OL］.http://www.gxzf.gov.cn/ zjgx/jjfz/tjsj/jjyx/201502/t20150212_438508.htm，2015-02-12.

［7］斯蒂格利茨.经济学［M］.梁小民，黄险峰，译.北京:中国人民大学出版社，2000.

［8］新华社.越南今后5年经济增速目标为6.5%至7%［EB/ OL］.http://news.xinhuanet.com/2016-03/21/c_111839-8154.htm，2016-03-21.

［9］富永健一.社会学原理［M］.严立婴，等，译.北京：社会科学文献出版社，1992.

［责任编辑：刘烜显］

何小民，中共广西壮族自治区委员会党校区情研究室副调研员，副编审，广西南宁530021

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