我国上下级检察机关关系检视与构建

2016-02-27章群

学术论坛 2016年7期

章群

我国上下级检察机关关系检视与构建

章群

上下级检察机关的关系具有特殊性，下级院要坚持上级院的统一领导，上级院也要尊重和保障下级院依法独立行使职权。目前我国上下级检察机关的领导关系不够健全，上级院的领导不够规范，下级院的独立地位尚不明确，影响了法律监督职能的充分履行。健全上下级检察机关的关系，应当优化上级院的领导方式，健全相关义务和责任机制，建立起上级院领导与下级院独立行使职权相结合的一体化关系模式。

检察机关；领导关系；检视

党的十八届三中全会提出：“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益。”要“确保依法、独立、公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度”。从而对检察体制的改革提出了新的要求。健全上下级检察机关关系是检察体制建设的一项重要内容。本文拟从我国上下级检察机关关系的现状出发，对我国上下级检察机关关系的特点及存在问题进行研究和探讨，并提出若干完善构想。

一、我国上下级检察机关关系的现状

从工作规律上讲，与行政机关和法院相比较，上下级检察机关关系具有特殊性。一方面，检察机关的相互关系体现一体化，上下级检察机关之间存在着上命下从的领导关系，但是这一上命下从并非绝对，而是要受到合法原则以及检察官、检察机关独立的限制，这与一般行政机关的严格的上命下从有所不同。另一方面，下级检察机关相对于上级检察机关存在着一定的独立性，但是检察一体所具有的统一性、整体性、层级性、协调性等特征，使得下级院的独立性受限，下级院一定程度要服从上级院领导［1］（P252-256）。这不同于上下级法院之间明确的相互独立。法院依审级制度进行诉讼活动，各审级之间存在着明确的界限，上下级法院只是审级的不同，不存在隶属关系。从世界各国的情况来看，受国家政治制度、宪政权力结构、文化和法律传统等多种因素的影响，不同国家的上下级检察机关关系设置不尽相同，但是多数国家在检察一体中确立了下级检察机关的相对独立地位。少数国家，比如意大利规定了检察机关具有与法院相同的独立性。

我国《宪法》第132条、《人民检察机关组织法》第10条规定了上下级检察机关的领导关系。实践中上级院对下级院的领导事项包括：（1）宏观事务方面，最高检就检察工作如何适用法律作出的司法解释以及制定的其他法律性文件，地方各级检察机关和专门检察机关应当执行。上级院的指示、决定和工作部署，下级院应贯彻执行。下级院制定的业务工作规范应当向上级院备案，上级院发现其错误时，可以撤销或指令改正。（2）具体业务方面，上级院的领导制度主要包括：一是案件调取制度。对下级院管辖的个别社会影响较大、政策性强的案件（主要是针对贪污贿赂等自侦案件），上级院有权调取亲自办理。二是案件交办制度。上级院可以将自己查办的案件交由下级院办理。三是纠正制度。上级院发现下级院的工作确有错误时，有权指令下级院纠正，下级院对上级院的决定、指示，必须执行。四是检查指导制度。上级院指导下级院管辖的重大疑难案件、直接参与部分案件的侦查起诉工作。五是组织协调制度。对跨地区的案件，必要时由有关上级院组织协调侦查、起诉工作。六是请示、报告制度。对重大、疑难、复杂案件，下级院向上级院请示汇报。七是备案制度。下级院应按照备案制度的有关规定，将相关法律文书材料报送上级备案。八是报批制度。下级院变更或撤销由上级院批准的逮捕措施时，应当报经上级院同意。

上下级检察机关实行领导原则是在总结历史经验教训的基础上确立的，符合检察工作的性质。从实践来看，领导原则有利于发挥各级检察机关的整体优势，保证办案效率。但是这一领导关系具有一个明显的特点，即上下级检察机关的关系体现为绝对的上命下从，下级检察机关缺乏相对独立的地位。有观点认为，《宪法》第131条规定的“人民检察机关依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，这种独立是针对每一个检察机关而言的，也就是说，人民检察机关依法独立行使检察权，是指每一级、每一个都要依法独立行使检察权。然而从法律规定和长期的司法实践来看，上级检察机关对下级检察机关的领导是绝对的上命下从，下级检察机关及其检察官既无独立的职权，也没有拒绝服从上级院违法指令的权利。因而，宪法规定的检察权独立行使原则是指检察权相对于外部的独立，是一种系统独立而不是单个检察机关的独立。之所以《宪法》以“人民检察机关”为主体规定检察权的外部独立，笔者以为，大概是因为检察权独立行使需要通过检察机关相对于外部独立才能成为现实。由于在上命下从的关系之中缺乏下级检察机关和检察官的独立地位，严格说来我国检察机关的领导体制并非检察一体制。检察一体是现代法治的产物，是检察权运行的规律性要求。从检察一体制在日本的产生来看，检察一体制是在保持检察官应有的独立性前提下，兼顾到检察工作中的分工与合作以提高效率，实际上是以检察官独立为前提，对检察官独立性的统一。检察一体的目的是保证恰当行使职权，不是为了限制检察官应有的独立属性。《日本检察厅法》第4、6条规定，检察官是“为了国家，对检察事务，自行决定国家的意思，并对外部具有表示权限的机关”。上级的指挥监督应当和下级的独立性相协调。上级检察官应当尊重下级的独立性，“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”［2］（P21）。然而，我国长期以来无论是从法制还是实践来看，上下级检察机关和检察官之间都体现为绝对的上命下从，下级检察机关及检察官不具有相对独立的地位。而且，检察一体制要求检察权整体对外独立，而我国检察权的行使并不统一，各地方检察机关不仅要接受上级检察机关的领导，同时也要接受地方党政的领导。因而，虽然我国上下级检察机关领导关系与检察一体存在一些相似的特征，但两者存在着本质上的区别。

二、我国上下级检察机关关系存在的现实问题

依照检察权运行的规律，下级检察机关和个体检察官行使职权应当具有一定的独立性。就检察机关而言，按照国家权力依法配置和依法行使的原则，上级院对下级院的领导应当按照一定的规范和程序进行。但是目前法制上对上级院领导的方式、范围、程序等缺乏明确的规范，而且片面强调上级院的领导，相对忽视了下级院的独立地位，立法上的缺陷以及执法中的偏差导致司法实践当中产生了一些问题，主要体现在：第一，上级院的领导主要针对下级院的法律业务，而且侧重于个案监督，缺乏对下级院工作的一般性的、经常性的监督。实践中上级院主要是通过当事人申诉、下级院请示的方式来领导、监督下级院，监督的积极性和主动性不足。第二，上级院领导存在着一定的随意性，有时还会产生权力关系的冲突。比如上级院的指令不少是以口头方式下达，出了问题难以分清责任。另外，当上级院业务部门与下级院检察长意见不一致时，就会产生下级院业务部门该服从哪一方的问题。第三，下级院“唯命是听”，合法不合法一律服从，不仅不符合现代法治的精神，而且使得下级院对工作中出现的问题过于依赖上级院，缺乏研究问题的主动性和积极性，影响了执法能力和执法水平的提高，影响了检察权的公正高效运行。比如司法实践中存在上级院拖延审批导致下级院羁押超期的现象，下级院对此无可奈何。

最高人民检察院于2008年提出推进“检察工作一体化”建设的要求。检察工作一体化是在现行体制框架内，“研究检察工作各要素、检察系统各组成部分之间的相互联系，以实现体系内部的和谐与完善，通过检察内部各要素之间的统一、协调、平衡，实现功能优化”［3］。检察工作一体化的称谓与法理上的“检察一体”术语接近，但二者并不相同，主要体现在：第一，“检察工作一体化是在现有体制下的机制创新和完善，不涉及体制问题”［4］。检察一体则要求检察权对外整体独立。第二，检察工作一体化包括检察业务、人员、保障等全部工作内容。而检察一体是针对检察机关的法律事务而言，并不包括检察行政事务。第三，检察一体与内部独立是辩证统一的两个法理概念，二者存在联系但并不包容。检察工作一体化则包括了检察体制中的分工制约和配合协作等全部问题。检察工作一体化机制的推行有其现实背景和基础，在改革不涉及检察机关外部制度关系的前提下，检察系统需要集中和统筹有限资源弥补不利的制度环境以实现检察职能目标。由于未实行人员分类管理以及检察事务与行政事务的分离，在当时的制度环境下提出包括检察行政事务在内的检察工作一体化，比检察（事务）一体化更符合实际。如同陈国庆同志所说，“亟需利用检察工作一体化机制来解决一些现实问题，如检察机关的追诉职能就要求形成合力”［5］。从最高人民检察院近年来的改革措施看，也有不断加强上级院领导力度的趋势。

需要明确的是，推行检察工作一体化机制，目的是为了保证检察权的公正高效运行，在这一过程中应当注意上下级检察机关以及检察机关内部的合理分工，注意对权力行使的规范制约。然而实践中，检察工作一体化的推行主要是加强上级院对下级院的集中领导，较少顾及甚至忽略下级院的独立性，对领导过程中产生的问题未予重视或重视不够。检察工作一体化机制的构建是一个系统工程，应当辩证地看待上下级检察机关的关系问题，在加大上级院领导力度的同时，应当重视领导权行使的规范化并保证下级院及其检察官一定的独立性。片面加强上级院的领导而忽视了下级院及其检察官的独立性将不利于权力的行使，极可能出现权力高度集中带来的腐败，这反而违背了改革的目标。另外，检察权是一项复合型权力，不同的检察职能，比如公诉权和自侦权，对于一体化的要求或是对检察官和检察机关独立性的要求是不同的，而检察工作一体化的改革对这一问题显然重视不够。

三、我国上下级检察机关关系的完善路径

2013年党的十八届三中全会提出确保依法独立公正行使检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方检察机关人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管理制度。这一改革目标有利于减少检察权的地方化，强化检察权的整体独立。2014年党的十八届四中全会进一步提出明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制，为检察权的内部关系改革提出了明确的目标。因而在改革过程中要注重健全上下级检察机关关系，既要加强上级院的领导，保证检察权的整体统一，又要尊重下级院的独立性，保障下级院履行职责。应当依据检察工作规律和我国实践需要，优化上级院的领导方式，建立健全相关义务和责任保障机制，建立起上级院领导与下级院独立行使职权相结合的一体化关系模式。

（一）优化上级院的领导方式

设置上下级检察机关领导关系就是要通过上级院的领导，引领、监督和帮助下级院及其检察官充分发挥积极性和主动性，更好地履行法律监督职责，因而上级院的领导不应当事无巨细、面面俱到。在资源有限的情况下，有重点地开展领导工作也有利于上级院高质量地履行好自身职责。具体说来，上级院应当侧重于宏观指导和政策指导，加强案件监督和人员考核培训等方面的管理，减少对下级院的具体业务活动直接发布行政命令。第一，加强宏观业务指导。检察权维护国家法制统一的目标决定了各地检察机关对方针政策的适用应当有一个大致相同的裁量基准。上级检察机关对党的路线、方针、政策和检察工作全局更为明了，上级院应当从宏观上、整体上把握工作发展方向，确定检察工作的基本方针和工作规则。针对犯罪变化的状况和社会发展的要求，部署一定时期内检察工作的重点。针对一般性的业务问题，提出指导性意见，帮助下级院更好地贯彻党的路线、方针、政策，更准确地适用法律。在具体业务方面，对下级院办理的重大、疑难案件，对在办理过程中存在困难、需要上级院给予支持和帮助的案件，以及其他重大业务事项，上级院应当加强监督指导。上级院应当注意激发下级院工作的积极性和主动性，鼓励下级院独立自主研究和解决本地区检察工作中遇到的问题，不应当所有问题一律向上级院请示。第二，加强案件管理和监督。科学的案件管理和监督制度是办案公正高效的重要保障。当前我国检察官队伍的素质尚不尽人意，执法办案中不规范的问题较多，上级检察机关应当加强对下级院办案工作的质量监督，特别是应当加强对重点执法岗位和执法环节的经常性监督。增强监督的积极性和主动性，提高监督的实效性。第三，加强业务考核和培训。科学的业务考核制度是加强对检察官职能活动的监督、防止检察权滥用的重要途径。检察机关的业务考核不同于一般的公务员考核，应当改变目前一般性的工作考评这种形式化的考核方式，在对各项检察工作实践调研的基础上，建立起能够形成良好工作导向的业务考核制度，并将考核情况作为检察官任职和晋升的重要依据。鉴于当前基层检察实践中仍然存在着以司法决定作为考评标准的状况，违背了司法活动规律和《检察人员执法过错责任追究条例》的要求，上级院有必要加强这方面的指导和监督，促使各项考评制度合理化。同时，上级院还应当根据检察工作发展的实际需要和检察队伍业务素质的实际状况及时组织力量实施培训，引导下级院检察人员工作思维的转变，提高下级院检察人员的办案技能，保证检察机关的工作能够与时俱进，不断满足党和人民群众对司法工作的新期望和新要求。为了保证培训的实效性，应当将培训与考核相结合。

（二）规定下级检察机关及检察官拒绝执行违法指令的义务

当今各个国家和地区的检察体制存在差异，但是基于权力依法行使的原则，规定检察机关和检察官拒绝执行上级违法指令的义务是普遍的做法。这既意味着检察机关及检察官有了独立的责任承担，也意味着检察机关及检察官的独立权限有了法制保障。比如，日本检察官“在检察事务方面，是具有自己决定和表示国家意志的独立机关，而不是唯上司之命是从的行使检察权”［2］（P17-18）。检察官是以个人名义对承办案件负责，“即使根据上级的指示，作出了与自己的信念不同的处理，也不准许以依照上级的命令为理由而逃避应承担的责任”［6］（P44）。我国台湾地区法律明确规定，违反法律规定的指令，是违法指令，不具拘束力，下级毋庸遵守。若违法指令构成了《台湾刑法》第125条的滥权（不）追诉罪，则该指令不但违法，而且“可罚”，受命者不但“不得”遵守，反而有抗命的义务，否则可能与上级构成共犯［7］（P215）。

我国上下级检察机关之间的关系体现为绝对的上命下从。根据2008年颁布的《人民检察机关执法办案内部监督暂行规定》第21条的规定，下级人民检察机关和下级检察人员在执法办案活动中，对上级下达的明显违反法律规定的命令、指示，应当予以提醒。必要时，可以向上级人民检察机关或者主管领导反映。但是没有规定下级检察机关和检察官拒绝执行违法指令的义务。应当说，虽然《宪法》规定的检察机关依法独立行使职权的原则是针对检察权整体而言的，单个检察机关和检察官的独立地位不明确，但是无论是上级院及其检察官下达指令，还是下级院及其检察官遵从指令为诉讼行为，均应当遵循合法原则。主要理由是：第一，从职责来说，我国检察机关是通过查办国家机关工作人员的职务犯罪和对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼等活动实行法律监督，纠正“有法不依、执法不严、违法不究”的现象，保障法律的正确实施。检察机关和检察官行使检察权理应贯彻“有法必依、执法必严，违法必究”原则。第二，我国检察官负有维护法制统一的目标，在价值取向上与大陆法系国家法律守护人的身份相同。而且，我国检察官负有的“忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务”“实事求是”“忠实于事实真相”等义务，比域外检察官的客观义务原则更为明确地强调了执法的公正客观性。第三，与一般行政人员相比，司法官更为强调履行职责的合法性。依据我国2006年实施的《公务员法》第54条之规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或命令错误，可以要求上级改正或撤销；上级拒绝改正或撤销的，公务员应当执行，执行的后果由上级负责；但是公务员执行明显违法的决定或命令应当承担相应的责任。然而作为司法主体的下级检察机关和检察官却可以以服从命令为由逃避其司法主体应负的责任，这显然是不合理的。第四，上级院领导权得以妥当行使，这是领导行为正当性和合理性的基础。领导权并非漫无边际的，如果上级院不当干涉下级院的工作，甚至利用领导地位以权谋私，这就违背了领导关系设置的初衷。所以，必须强调领导关系的合法性，强化依法领导和依法服从的责任意识。

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。为了使权力依法行使原则在实践中切实得以体现，应当在检察机关组织法中作出规定：上级检察机关和检察官下达的指令应当合法；下级检察机关和检察官应当拒绝服从违法指令。如果上级检察机关和检察官认为自己的指令并不违法，而且是妥当的，上级检察机关和检察官可以运用职务收取权或移转权，亲自执行或指令其他检察官执行。为了保证领导和服从行为有章可循，有据可查，应当健全程序规范特别是应当确立书面要式规则。

（三）健全相关责任机制

无责任即无义务。要促进上下级检察机关之间形成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体，必须健全相关责任机制。目前我国对检察官责任追究的规范散乱在多部法律和规定中，除了《检察官法》《检察人员纪律处分条例（试行）》《检察人员执法过错责任追究条例》《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》等法律法规都有关于检察官责任追究方面的规定。对检察官的责任追究是由检察机关监察或政工部门调查、检察长决定。应当说，对检察官的责任追究，无论是内容还是手段均与国家公务员《暂行条例》中对公务员的惩戒、党章对党员的责任追究基本相同。然而由检察机关自身负责对检察官的惩戒难保公平公正。当前，有学者建议加强上级检察机关的惩戒力度，以确保“上命下从”［8］。也有学者建议在人大设立专门的惩戒机构负责对检察官违法失职行为的调查处理。笔者认为，惩戒机制的设置，不仅要保证检察官违法和不当的行为受到相应的追究，同时也要保证检察官在依法拒绝服从上级违法指令时不会出现不利后果。加强上级检察机关的惩戒权，并不能消除部门保护主义，还会强化下级院的依附性，不利于保障下级院及其检察官依法独立履行职责。为了避免人大借此干涉检察权独立，委员会成员不能全部是人大代表。具体地说，可以在中央和省两级人大设置检察官惩戒委员会，委员由人大代表、党政机关人员、社会公众代表以及部分资深司法官组成，负责检察官严重违纪行为的惩戒。至于一般的违纪行为，则由检察机关负责惩戒。这种惩戒模式既符合了我国检察机关的领导体制，又坚持了党委对检察工作的监督，同时使得人大监督实质化。

要使得上下级检察机关遵守依法领导和依法服从的义务，公正高效地履行好自身职责，健全责任追究机制是最基本的要求，除此之外，还应当进一步加强检察官职位晋升、工资待遇等方面的保障，避免检察官因履行依法服从的义务得罪上级而导致利益受损。同时也应当看到，健全上下级检察机关关系作为检察体制改革的一项基本内容，它与政治改革、行政改革是相互关联的，仅仅调整上下级检察机关的关系并不能达到理想的目的。要从根本上健全和完善上下级检察机关的关系，还需要按照司法规律，合理设定检察机关与其他机关的职责界限，使检察机关能够对外依法独立行使检察权。

［1］张智辉.检察权研究［M］.北京：中国检察出版社，2007.

［2］法务省刑事局.日本检察讲义［M］.杨磊，等，译.北京：中国检察出版社，1990.

［3］周理松，王磊.略论现行体制下的检察工作一体化［J］.法学评论，2007，（6）.

［4］宋英辉，等.检察工作一体化的理论基础与现实需求［J］.人民检察，2008，（22）.

［5］康均心.检察工作一体化机制建设的现实困境与理论回应［J］.国家检察官学院学报，2009，（3）.

［6］伊藤荣树.日本检察厅法逐条解释［M］.徐益初，等，译.北京：中国检察出版社，1990.

［7］林钰雄.检察官论［M］.北京：法律出版社，2008.

［8］周理松，王磊.略论现行体制下的检察工作一体化［J］.法学评论，2007，（6）.

［责任编辑：刘烜显］

章群，河南科技大学法学院讲师，河南省知识产权培训基地研究员，法学博士，河南洛阳471023

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