边疆治理现代转型的逻辑：结构、体系与能力

姚德超，冯道军



边疆治理现代转型的逻辑：结构、体系与能力

姚德超，冯道军

[摘要]边疆治理现代化是中国现代国家建设与边疆经济社会发展的双重需要，是国家治理现代化的内在要求，也是边疆治理走向成熟的表现与标志。研究表明，治理现代化既是治理结构的现代化，也是治理体系与治理能力的现代化。为此，治理结构重组、治理体系重构与治理能力重塑，是边疆治理现代转型的逻辑选择。其中，治理结构重组是要建构政党、国家与社会三者有效整合的边疆治理主体结构；治理体系重构是要建立集价值、组织与制度于一体的现代边疆治理体系；治理能力重塑则是要在提升制度执行力的同时，通过学习与培养现代治理技术，实现治理能力的现代化，从而助推边疆治理的整体性现代化。

[关键词]边疆治理；现代转型；治理结构；治理体系；治理能力

边疆治理是国家治理的重要构成部分，边疆治理的现代转型既是边疆经济社会发展的基本保障，也是推进国家治理现代化的内在要求。边疆治理从传统形态向现代形态转变并逐步获得现代属性的过程，即为边疆治理的现代转型。边疆治理的现代转型，“是反思当代边疆治理和应对边疆治理面临的挑战基础上得出的必然结论和理性选择，也是边疆治理走向成熟的表现和标志”[1]。边疆治理的现代转型是一种价值理性，其终极目标是要实现边疆公共事务的“善治”；边疆治理的现代转型同时又是一种工具理性，要实现“善治”目标，前提是变革传统治理方式，探索新型治理模式与治理之道。

从现代治理思潮与实践来看，边疆治理的现代转型关键又在于能否从战略高度对边疆治理予以设计和布局，并解决若干带有根本性、全局性、前瞻性与长期性的问题，比如治理结构、治理体系与治理能力的现代转型问题。其中，治理结构是边疆治理现代转型的基础，治理体系是边疆治理现代转型的核心，治理能力是边疆治理现代转型的保障。治理结构、治理体系与治理能力三位一体、有机聚合，形成推动边疆治理现代化的强大合力。基于传统边疆治理结构、治理体系与治理能力存在落后性与脆弱性，严重制约了边疆治理现代化的进程，因此，边疆治理现代转型的基本逻辑，便是通过治理结构重组、治理体系重构与治理能力重塑，构建起具有现代属性的新型治理模式。

一、结构重组：政党、国家与社会的有效整合

英国学者格里·斯托克在梳理各个版本的治理理论后，归纳了作为一个有组织的分析框架的治理理论的五个论点，其中排在首位的便是，“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”[2]。这一经典论述表明，强调多元主体结构是不同版本治理理论的共性特征。正是因为治理结构包含了各种公共的和私人的组织、机构与行动者，才使得治理同时体现出界限和责任的模糊性、权力的依赖性、网络的自主性以及政府职能的“元治理”性等特征。也正是基于这种“去中心化”基础上形成的多中心治理结构，才使得各种公共的和私人的行动者能够以基于公共利益目标共享资源的新方式互动，共同应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性，破解人类社会发展的难题。

由此可见，多元而非单一的治理权力中心，是构成现代新型治理模式的结构基础。然而，传统边疆治理结构是一种党领导下的政府一元治理结构。受传统的权力理念、政治统治模式以及社会发育程度等因素影响，传统边疆治理几乎是政府的“独角戏”，政府独占边疆治理权力并且包揽了边疆治理事务。随着边疆治理任务由巩固边疆地方政权与国家统治为中心向政治进步、经济建设、社会发展与生态文明建设并重转变，边疆公共事务的多样性、复杂性与动态性特征日渐突出，一元化治理结构显然难以适应边疆治理形势的发展与需要。由于主体结构对于现代治理的基础性意义，边疆治理现代转型的首要任务便是要打破传统封闭的单一结构，通过结构重组，有效整合政党、国家与社会力量，建立现代新型治理主体结构。

构建政党、国家与社会协同共治的现代边疆治理结构，关键是要承认与相信社会力量的合作治理愿望与治理能力，并通过战略规划、政策引导、制度规范与技术支持等途径，进一步引导、规范社会力量参与边疆公共事务治理。实践表明，边疆社会转型过程中，以社会组织为核心的社会力量发展势头强劲，并且在边疆社会治理中的作用越来越大，极大地动摇了边疆地区“强国家-弱社会”的国家社会关系格局。但是，社会力量与社会组织的成长也面临着重大挑战：一是社会组织在边疆治理中处于边缘地位，社会力量的建设性功能与作用没有完全体现出来。二是社会力量在边疆地区的发展极不平衡，一些地方社会组织发展迅猛并且在边疆治理中十分活跃，也有一些地方社会组织发展比较缓慢。三是草根社会组织的发展与地位仍需进一步法律化与制度化；与此同时，“境外势力在向边疆渗透的同时，境外社会组织在边疆的活动也日渐多样和活跃”[3]，掌握境外社会组织发展动态，强化境外社会组织发展风险防控，是边疆治理转型过程中必须特别予以关注的重要问题。

承认并主动吸纳社会力量参与边疆治理，并不是要否定国家在边疆治理中的主导地位及其权威，而是要求作为国家之代表的政府特别是边疆地方政府彻底转变观念，树立现代治理理念，并进一步完善权力配置与运行方式，实现向社会分权或授权。所谓分权，是指权力向社会组织的有序转移，分权是一个现代文明国家实现国家治理现代化的基本前提条件，也是政府职能能否彻底转变的最基本的制度保障[4]。这就意味着，边疆地方政府必须以优化权力配置与运行方式为中心，重点解决两大问题：一是政府向社会组织分权或授权的问题。为此，要明确社会组织在边疆治理中的地位与作用，并且将社会组织的参与及其范围明晰化、制度化与法律化。二是政府职能体系的现代化、科学化与法治化问题。现代化的边疆治理结构必然要求实现政府职能体系的现代化与科学化，为此，政府特别是边疆地方政府应根据政党、国家与社会既分工协作又互补整合的要求制定“权力清单”，进一步通过职能转变优化职能体系，并实现政府职能体系的制度化、法治化。

承认并主动吸纳社会力量参与边疆治理，更不是要动摇党在边疆治理中的领导核心地位；相反，现代边疆治理多元结构的确立及其运作，进一步凸显出党领导的重要性。为此，要根据边疆治理现代转型的需要，充分发挥党组织自身的政治优势与组织优势，进一步加强党的领导，提升党的执政能力。一方面，党要加强边疆治理的战略规划与顶层设计，掌控边疆治理发展方向与确定边疆治理大政方针；另一方面党要进一步提高自身凝聚力，密切党与政府、党与社会组织、党与人民群众的关系，引领现代国家-社会关系的发展方向，把握现代国家-社会关系调整的节奏，并在建构政党、国家与社会有效整合的边疆治理结构过程中发挥领导核心作用。

二、体系重构：价值、组织与制度的有机统一

治理体系现代化是治理现代化的核心内容，没有现代化的治理体系，不仅现代治理结构难以维系，而且治理能力现代化也无从谈起。由于治理具有多种含义，比如政府治理、社会治理、市场治理等不同领域的治理，全球治理、国家治理、地方治理等不同层次的治理，作为最小政府的治理、作为自组织网络的治理等不同形态的治理等等，因此不同语境下的治理体系所蕴含的具体内容自然也存在差异。但是，从一般的意义上予以分析，治理体系的丰富内容可以概括为价值、组织与制度三个核心要素。传统边疆治理体系虽然不乏价值、组织与制度构成成分，但总体而言缺乏整合性，不能满足边疆治理现代化发展的诉求。因此，边疆治理的现代转型要以推动治理体系重构为重点，通过价值调适、组织整合与制度创新，建构价值、组织与制度三者有机统一又高度整合的现代边疆治理体系。

首先，要加快价值调适，提高价值整合度。传统边疆治理的使命与核心任务是巩固政治统治与维护国家统一，因此，维护“统一”与“稳定”便居于边疆治理价值体系中的绝对支配地位，民主、法治、效率、公平与正义等价值要么被“统一”“稳定”取代，要么就处于无足轻重的从属地位。传统边疆治理的主导价值诉求，在一定程度上迎合了新中国建国后国家建设的现实需要，然而随着新世纪以来我国由国家建设阶段向国家发展阶段转变，传统边疆治理的单一性价值取向已无法引领和整合边疆治理现代化实践，如何有效解决边疆治理在经济社会领域中的“失效”问题被提上日程。正是在这个意义上，价值取向的调整与整合，就成为边疆治理体系转型与重构的前提基础。

现代治理理论强调治理的工具理性，同时也被赋予了更多的价值色彩，因而是一整套价值评价体系。从“善治”角度看，这套价值体系至少包括合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性等基本要素[5]（P1-15）。我们认为，现代治理体系的价值是一个多维多元的聚合体，主要涉及效能与安全两大领域。其中，效能领域的价值包括政治高效、经济发展、社会和谐有序；安全领域的价值，从安全主体的角度讲包括个人安全、社会安全与国家安全，从安全领域角度讲则包括政治安全、经济安全、军事与国防安全、文化安全、环境与资源安全、公共卫生安全等等。这就决定了边疆治理体系重构必须首先在价值取向上进行调适，实现从“稳定取向”到“效能与安全取向”的转型，最终确立“效能与安全”二元并重的价值体系，提高边疆治理的价值导向与整合能力。

其次，要加强组织建设，提高组织整合度。我国的边疆治理现代转型是一个政党、政府与社会有机互动的过程，其中，党的领导核心作用的发挥、政府主导职能的履行与社会力量参与的程度，从组织的角度来说，取决于治理体系的组织整合度，而治理体系的组织整合度又关键在于党的组织整合能力强弱，即党能否“通过党系统的组织网络体系将国家与社会整合成为一个有机整体”，为此中国共产党“必须进行党的组织体系重构，党的组织功能开发以及党员和干部的再教育、再组织和再动员，从而全面活跃党员、干部与组织，使其全面面向社会、面向大众、面向发展”[6]。面对边疆地区正在或即将蓬勃发展起来的社会组织，党的组织体系重构要特别关注社会组织中的党组织建设问题，这就需要党加强自身组织建设，实现党员队伍的再组织与党组织功能的再优化。另一方面，政府与社会也要加强自身组织建设，通过人才队伍建设、组织规模与结构优化等途径，提高组织的适应性并实现彼此之间的有效对接，提高协作共治能力。

最后，要加快制度建设，提高制度整合度。边疆治理体系与治理能力，是制度创设与制度执行能力的集中反应，能否建立先进的制度体系并使之有效运行，对于边疆治理现代转型具有决定性意义。因此，边疆治理体系的重构，关键在于制度建设，在于提升制度整合度。当然，制度建设是一项复杂的系统工程，涉及党的领导、国家生活与社会生活、公民权利等众多领域，但是制度建设的基本方向不外乎四个方面：其一是巩固现行边疆治理法律法规与制度体系，包括根本制度、基本制度与功能性制度。其二是要重视现有制度的功能开发，比如民族区域自治制度的自治功能开发。其三是要打破制度“路径锁定”，推动制度创设与制度革新，实现制度供给均衡。比如，边疆地区跨境人口流动问题、民族村寨自主管理问题、农村基本公共服务供给问题的治理都离不开制度变革与创新。其四是加强边疆治理战略规划，推动制度整合发展。既要从边疆治理现代化高度出发，也要从现代国家建设战略高度出发，规划制度建设的时间进程与任务，实现各个层次、各个领域制度体系及其内部各项制度的有机衔接，避免制度建设中的“碎片化”、短视行为、部门主义、地方主义等现象。

三、能力重塑：从制度执行到现代治理技术

治理能力是边疆治理现代化的重要标志，现代化的边疆治理必然表现为超强的治理能力。治理能力也是边疆治理转型的基本保障，没有超强的治理能力，多元协同治理格局就难以建立并正常运转；没有超强的治理能力，现代化治理体系也就无法建构并转化为真正的治理效能。因此，边疆治理现代转型势必要求重塑治理能力，实现边疆治理能力现代化。治理能力是一个多元、动态的概念，可以从不同层次不同维度进行解释并分类。从结构-功能的角度看，在构建起多元协同共治的治理结构与现代先进的治理体系之后，治理体系的效能转化就成为治理能力重塑的关键。从这个角度出发，治理能力现代化即是把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥治理体系功能，提高公共治理能力[7]。

治理体系能在多大程度上发挥功能作用，转化为治理效能，关键取决于制度运行状况。正是基于制度运行对治理效能的决定性影响，学界普遍认为治理体系就是制度体系，而治理能力就是制度执行力。比如，“国家治理体系与治理能力其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力”[8]、“国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”[9]（P19）。因此，重塑边疆治理能力应特别重视制度执行力建设。我国边疆治理过程中形成了很多成熟的制度，其中有的直接涉及边疆治理的整体架构与基本方略，比如民族区域自治制度、少数民族干部制度。总体来看，这些制度的效能在边疆治理中得到了有效发挥，但是，也存在大量制度执行不力、变形走样或者暴力执行的情况。边疆治理的现代转型，一方面应努力健全执行机制、完善执行方式与手段，减少并消除制度效能损耗；另一方面应重视制度的功能开发，使制度功能最大限度地转化为治理绩效。

制度执行固然重要，但制度执行力毕竟不能等同于治理能力。在多元协同治理环境中，“办好事情的能力不在于政府下命令的权力，不在于政府的发号施令或运用权威，政府可以使用新工具和技术来掌舵和指导，以增强自己的能力”[10]（P43）。政府通过使用新工具和技术获得并增强的这种能力，就是“元治理”能力，它体现为“建构和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力”，等等。这种能力以克服“治理的不可治理性”或“治理失败”为要旨，它既涉及治理的结构与功能，又涉及治理制度体系建构与制度执行。比较而言，在边疆治理现代转型过程中，打造和提升“元治理”能力，对于政府特别是边疆地方政府具有哲学方法论意义。

在治理实践中，政府的治理能力又体现为若干操作层面的现代治理技术。所谓治理技术，是指聚焦于政治学在最为具体、最具应用性的层次上所积淀的诸多有关制度安排、实践技能和操作技术的知识总和[11]（P35-200）。从类型学角度划分，治理技术主要包括科技型技术、规则型技术与行为型技术三种。其中，科技型技术主要是指将既有的物质手段与新兴的科学技术应用于治理过程；规则型技术是宏观制度与政策在微观层面的精细化与丰满化；而行为型技术侧重于不同治理主体应当具备的个性化实践技能与操作技术。治理技术既归属于微观层面的治理体系，更是一种技术维度的治理能力。治理技术如同边疆治理转型的“加速器”，它能够以自身之特性推动边疆治理体系与治理能力的整体性现代化。

传统边疆治理过于倚重政府权力或运用权威，忽视治理技术与操作技能，如果不能及时学习与实践现代治理技术，不仅会影响边疆治理的结构转型，而且也会影响边疆治理的体系重构及其效能转化。随着边疆社会力量的发展，越来越多的社会组织参与到边疆治理中来，学习与培养现代治理技术以重塑治理能力无疑是边疆地方政府的必然选择。其中，较为典型的现代治理技术包括：一是协调沟通技术。协调沟通是不同层次不同部门的政府之间、政府与政党之间、政府与社会组织之间开展合作的前提。协调沟通技术特别是政策、制度沟通交流技术高低，直接决定了能否在多元主体之间建立治理愿景，达成主体间互信、平等合作治理共识。二是协商谈判技术。协商谈判是现代治理架构的常态，是多元主体在公平公正公开的原则下平等对话甚至讨价还价，为共同关心的经济社会问题寻求合理解决方案的过程。协商谈判是消除多元主体间认识分歧、利益冲突的重要途径，是实现治理资源共享与优化配置的前提。三是信息技术应用。新兴科技与信息技术的应用是现代治理实践的重要手段，对于边疆治理转型具有更为快捷实用的效果。

[参考文献]

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[2]格里斯·托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版），1999，（2）.

[3]周平.论中国的边疆政治及边疆政治研究[J].思想战线,2014，（1）.

[4]竹立家.国家治理体系重构与治理能力现代化[J].中共杭州市委党校学报，2014，（1）.

[5]俞可平.引论:治理与善治[A].俞可平.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000.

[6]林尚立.制度整合发展:中国共产党建设的使命与战略[J ].毛泽东邓小平理论研究，2007，（4）.

[7]高小平.国家治理体系与治理能力现代化的实现路径[J].中国行政管理，2014，（1）.

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[9]许海清.国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：中共中央党校出版社，2013.

[10]王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州：浙江大学出版社，2009.

[11]张小劲.推进国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：人民出版社，2014.

[责任编辑：索原]

[基金项目]2015年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“境外非政府组织对西南边疆治理的挑战及其应对研究”（15YJC810020）、2015年度云南省哲学社会科学规划项目“云南境外非政府组织发展动态及风险防控研究”（YB2015050）、中国博士后科学研究基金第57批面上资助项目“境外非政府组织对西南边疆治理的挑战及对策研究”（2015M571466）的阶段性成果

[中图分类号]D67

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)02- 0025 -04

[作者简介]姚德超，复旦大学政治学流动站博士后，上海高校智库、复旦大学政党建设与国家发展研究中心研究员，云南师范大学讲师，管理学博士；冯道军，复旦大学管理学流动站博士后，管理学博士，上海200433