公平施政：内涵、结构及其功能

2016-02-26侯赞华

学术论坛 2016年2期

关键词：公平

常　泓，侯赞华

公平施政：内涵、结构及其功能

常泓，侯赞华

[摘要]公平施政是政治公平性的现实体现与实现方式，具有丰富的内涵，由公平施政理念、公平施政制度、公平施政行为、公平施政绩效四部分构成。公平施政能够彰显人的价值，促进人的自由全面发展；实现经济社会协调，推进公平型发展；维护政治稳定，保障社会和谐；促进民主政治建设，推动政治发展。

[关键词]公平施政；公平；公平政治

公平是对现存经济社会关系内在要求的合理化与正当化，它广泛存在于社会各个领域，是人与人、人与社会之间利益关系的反映。按照广义政治论的观点，政治是政治主体利用权力、制度、规则等政治手段对人的利益全局关系进行调节并对整个社会进行治理的活动，它在本质上“是关于人的生存利益关系的调控，是人的个性与社会性整合的必然结果”[1]（P9）。这决定了政治在促进经济社会公平方面必将起到关键的影响与控制作用，而发挥了协调社会全局利益关系以促进经济社会公平的政治形态即是公平政治。

公平政治是对政治公平属性的表达，是政治公平职能的体现。实现公平政治的过程是逐步走向公平正义的过程，公平正义的实现同样也离不开公平政治。公平政治的实现不是自然发展的结果，它需要现实实践的转化，作为代表公共权威、掌握公共权力机关的政府不可推卸地承担起这一转化的责任。对于公平施政的具体实践来说，“政府的必要性在于：它是‘竞争规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”[2]（P16）。公平施政是政治公平属性与职能的实践体现，是实现公平正义的路径选择。

一、公平施政的内涵

概括来说，公平施政就是指政府公平地施行政务，进行公共治理，以实现经济社会公平的活动与过程。公平施政内涵丰富，具体包括如下几个方面：

（一）政府是公平施政的主体，公平施政必须通过政府来实现

首先，从政府的起源来看，作为社会公共利益的代表，设置政府的目的之一就是为了实现人类幸福的生活。亚里士多德曾说，“城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’”[3]（P7）。任何一个政府，如果“不以公众的利益作为其独一无二的目的，都不是好政府”[4]（P245）。社会公平正义的实现涉及民众根本利益的维护、保障与发展，与设置政府的目的之间具有根本一致性。其次，政府作为公共利益的代表，其自身所具有的公共性特征的基本内涵就是要实现社会公平正义、切实履行公共服务和社会管理职能。另外，政府作为社会公共权力的直接行使者，具有能够以权威手段支配社会一切人力、物力和财力的能力，这使得作为公平施政具体组织者与实施者的政府，不仅有责任，而且有能力从事民众利益的维护与社会利益关系的协调。

（二）公平施政的客体是政府公平施政的作用对象，即施政的指向对象

一般来说，政府公平施政的客体主要是社会各种不公平问题。公平施政的客体具有广泛性、复杂性、能动性，这是由公平自身的特点决定的。公平是一个貌似简单实则异常复杂的范畴，具有丰富的内涵，它不仅指社会制度及规则的公正、平等，也指人与人、人与社会之间利益关系的平衡、合理或“相称”；它不仅是人们对以利益分配平衡为核心的人与人之间社会关系的感受与评价，也是调节人们之间社会关系和财富分配关系的原则与规范；从横向上看，它包括经济公平、政治公平、社会公平；从纵向上看，它包括起点公平、过程公平、结果公平。因此，经济领域中的城乡差距、区域差距、行业差距、阶层差距、分配不公、贫富悬殊、不公平竞争等，政治领域中的公民政治权利行使不充分、政治特权、贪污腐败等，社会领域中的基本公共服务差距悬殊、文化教育差距过大、卫生医疗保障不公平、社会保障覆盖率低、贫困失业人口过大等问题都是政府公平施政的对象。各种社会不公平问题客观存在且处于不断变化之中，具有能动性，会对政府公平施政的各项活动与行为产生一定的反作用，直接影响政府公平施政的过程。

（三）公平施政是政府的公共治理行为在公平领域的活动与反映，具体表现为政府奉行公平的施政理念，通过一系列制度、政策、措施的制定和实施以取得公平的经济社会效果的过程，是政府针对经济社会各个领域、各个层面的公平问题而作出的回应

公共政策作为“包含着一系列分配价值的决定和行动”[5]（P123），是政府公平施政的重要表现形式。公平施政不仅要加快分配制度改革，缩小贫富差距，避免两极分化，建立公平竞争的现代市场经济，也要推进政治体制改革，加大城乡基层政权建设，推进政府机构改革、干部人事制度改革和事业单位改革，更要强化政府公共服务职能，推进基本公共服务供给体制与方式改革，实现公共服务均等化；不仅要逐步建立健全的社会利益协调机制、系统的社会保障体系，也要构建快速的援助体系、高效的社会风险应对机制、畅通的民意表达机制，更要加强各项体系、机制的制度化、常规化建设。

（四）公平施政本质上是对社会利益关系的调整与规范，是对民众根本利益需求的满足

马克思曾说，世界是利益的天下，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。公平是各种利益在人们之间平等、合理的分配，公平的实现过程就是不断协调利益关系、使利益关系逐步走向和谐的过程。公平不排斥利益差别，但强调利益差别应被限制在社会可承受、可容忍的范围之内，不能造成社会利益结构的失衡与分化。公平施政以民众的根本利益为依归，以促进利益的公平分配为目标，通过对社会利益全局关系的规范与协调，减少社会各种不公平现象以及由此带来的各种社会问题，防止利益差异在发展中衍生为利益对抗，使利益关系朝着有利于普通民众的方向发展；维护民众参与发展的权利和机会，使民众公平地参与经济社会发展过程，以促进民众权利的回归，从根本上维护公共利益的最大化，实现民众根本利益与公共利益的统一。

二、公平施政的结构

公平施政是政府履行公平职能、实现经济社会公平正义的活动与行为过程。从公平施政的实现过程来看，它由公平施政理念、公平施政制度、公平施政行为与公平施政绩效四部分构成，各部分有机统一，层层推进。

（一）公平施政理念

政府施政理念是指一定历史时期内政府以何种价值取向、思想观念施行政务，进行公共治理，它是支撑政府活动的精神基础和智力支持。政府施政理念与一定社会的经济基础相联系，同时受制于一定时期内居于主流地位的价值观念并随社会经济基础和主流价值观念的变化而发生相应的变化。公平施政理念是指政府以公平为中心的施政准则与价值原则，具体包括权利平等、机会均等、分配公平、维护民生、公平型发展等价值追求与施政理念。公平施政理念直接影响政府公平施政各项制度与行为活动的具体安排。政府能否做到公平施政首先要以公平施政理念的确立与否为标准，要看这一理念是否以及在多大程度上得到了政府及其工作人员的认可与支持，是否在政府公平施政的实践中得到了坚持与贯彻。公平施政理念是政府施政理念体系的重要组成部分，是推进政府公平施政、实现社会公平正义不可或缺的观念基础，它与政府其他施政理念相互影响、共同作用，一起构成了内涵丰富的政府施政理念体系。

（二）公平施政制度

制度“是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[6]（P3）。任何一个社会的稳定和发展，都必须依靠一套制度来调整和维系。有了科学合理的制度，社会才能在既定的轨道上正常有序运转。公平施政与施政制度紧密相连。一方面，只有体现公平正义的制度，才能得到大多数人的认同和遵循，才能有效规范和调整社会关系、保证社会良性运行，使公平施政成为现实。另一方面，制度以其激励、约束、协调等功能，规定着人们在社会中的地位与相互关系，为社会利益的合理分配提供准则和模式。制度对于公平施政与社会公平正义的实现具有根本性、长期性的保障作用。公平施政制度涉及多个层面，不仅包括规定政府公平施政性质的宏观制度框架，还包括民主权利保障制度、法律制度、司法制度、公共财政制度、社会保障制度等涉及经济、政治、文化、社会等各个领域的中观制度，更包括技术转让、对口支援、房地产调控、调节个人收入所得等具体微观制度。公平施政制度是政府公平施政的根本保障，对政府施政行为的塑造具有关键的控制与影响。

（三）公平施政行为

公平施政行为具体表现为政府通过其掌握的各种资源，综合运用经济、法律、行政等多种手段，将体现公平施政理念的公平施政制度具体化为施政实践，从而实现经济社会公平目标的活动。公平施政行为是政府公平施政的中心环节，直接关系到公平施政的效果。公平施政的理念、制度、政策等只有体现为具体的政府行为才有实现的实践基础，才能转化为现实的物质力量，否则便只能成为一纸空文。公平施政行为的实现是一个复杂、动态的过程，包括公平施政各项制度、政策、措施的宣传与分解、物质提供和组织准备、政策实验、全面推广与实施、协调与控制等多个环节。公平施政行为具有法定性和强制性，在全社会范围内具有广泛的约束力，社会成员与组织必须遵守执行。相对于政府其他施政行为，公平施政行为的内容具有特定的指向性，主要围绕促进公平这一中心问题。公平施政制度的执行过程会受到施政制度与政策质量、执行主体利益取向与自身能力、公平施政方式、制度执行机制、监督机制等多方面因素的影响，因而会造成公平施政行为的偏差，影响政府公平施政的整体进程。

（四）公平施政绩效

公平施政作为政府履行职能、进行公共治理的活动，其效果如何、是否以及在多大程度上达到预期目的，即公平施政的绩效状况必须得到充分的考虑与重视。公平施政绩效是政府公平施政的结果，是政府公平施政整体过程的体现。就公平的实现而言，一方面，它要以经济增长、生产力发展为前提和物质基础；另一方面，公平对生产力具有反作用，公平为生产力的发展提供价值约束与保障。经济社会发展的基本内容是增加人民福利，在发展的每一阶段都要给人民群众带来实惠，使人民群众共享增长成果。公平施政是实现最广大人民群众长远根本利益的过程，它追求社会公平机制的构建与利益关系的和谐，必能促进经济效率的提高和生产力的发展，有利于形成一个既有效率、又能实现公平正义的社会，能够最大程度地实现发展基础上的成果共享。因此，对政府公平施政的绩效进行衡量也应该遵循公平正义与发展生产力相统一的原则与标准，任何追求单一的所谓公平或效率的施政均是片面的、不合理的，不仅不利于生产力发展，还会对经济社会发展造成严重危害。

三、公平施政的功能

作为维护经济社会公平正义的必由之路，政府的公平施政涉及社会各个领域，影响广泛，其功能主要体现在如下几个方面：

（一）彰显人的价值，促进人的自由全面发展

公平施政对社会成员基本权利的保障，是对公民作为人的尊严的维护，体现了社会发展的基本宗旨——以人为本的基本理念；公平施政有利于促进公平社会竞争状态的形成，能够增强社会成员对竞争规则的认同和竞争结果的接受，激励社会成员充分发挥自身潜能去争取并保持竞争上的优势地位，从而促进社会成员更高层次的发展；公平施政承认个体享有的天赋、能力以及具体贡献等方面的差别，尊重个体的发展与选择，并根据社会成员社会贡献的不同而给予差别对待，体现了对自由理念的强调，包含了人类对自由的追求和对自身本质力量的肯定。政府只有完整地遵循社会公平的基本规则，才能建成一个真正意义上的现代公平型社会，实现恩格斯所说的“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况……所有人共同享受大家创造出来的福利……社会全体成员的才能得到全面的发展”[7]（P243）的理想。

（二）实现经济社会协调，推进公平型发展

不以社会公平、全体人民共享发展成果为基础的经济社会发展是一种不均衡的、有限的发展。政府公平施政通过把公平作为发展的中心、在经济社会发展中增进公平的方式，为经济社会发展注入更多的公平因素，确保所有人的个人权利、政治权利和财产权利得到制度上的保障，能够提高国家为全体公民服务的有效性，吸引更多的投资者和创新者，促进经济高效率运行，使冲突减少，信任增加，制度更合理；能够为社会成员创造平等竞争的环境，持续地激发社会活力，实现社会各个阶层、各个群体之间的良性互动。总之，公平施政对于基本消除贫困，实现充分就业，使民众享受更好的卫生保健、更高的受教育水平、更健康的精神生活、更多的闲暇时间和更和谐的社会氛围具有重要作用，它不仅能够促进经济效率和质量的提高，实现公平型发展，更能够促进公平与社会进步的良性互动，实现经济社会的全面、协调、可持续发展。

（三）维护政治稳定，保障社会和谐

社会的稳定和谐与公平正义密切相关。正如亚里士多德所说，社会“所有这些内讧，都常常以‘不平等’为发难的原因”，都是“由要求‘平等’的愿望这一根苗生长起来的”[3]（P234）。政府公平施政不仅保障社会成员的各项基本权利，还在承认人们之间差别的基础上通过财政、税收、社会保障等政策工具整合与调节社会各种发展差距；在社会各个阶层、各个群体之间实行互惠互利的公平规则，以促进相互之间的团结与整合，消除或缓解社会各个阶层、各个群体之间的不满和抵触，避免恶性互动；维护社会成员发展机会的均等，保障其平等地参与市场竞争和社会发展，使社会秩序处于稳定、有序的发展状态。因此，公平施政不仅能够减少、缓解社会的失序、紧张状况，还可以有效地“防患于未然”，从源头上减少不稳定发生的可能性，为社会发展创造良好的秩序，而“只有在秩序的基础上，社会才可能存续”[8]（P12）。

（四）促进民主政治建设，推动政治发展

从公平施政的过程来看，首先，“政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些需要”[9]（P110）。因此，公平施政要求政府要充分了解公民的各项利益需求，要求政府与公民之间的良性互动和公民对公平施政过程的广泛参与。其次，由于“在几乎所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑中得到充分体现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见”[9]（P110）。政府公平施政必须以现代民主政治为依托和保障，在公共利益与个体、集团利益的博弈过程中实现公平正义的最大化。再次，政府享有公共资源配置的诸多权力，但是这些权力必须得到有效约束。因此，必须通过深化政治体制改革，以现代民主政治的方式确保权力介入社会公平实现过程的规范、有效。而伴随着政府公平施政的顺利推进，民主政治建设与发展的目标也在不断的实现之中。

印度学者阿玛蒂亚·森认为，聚焦于国民生产总值增长、个人收入提高、工业化和技术进步的发展只是一种狭隘的发展，是不恰当的。“发展必须更加关注使我们生活得更充实和拥有更多的自由。”[10]（P10）发展的最终目的是使人们享有“有理由珍视的那种生活的可行能力”，增进全体人民的福利。政府公平施政扬弃“增长优先”、“效率优先”的传统发展路径，通过促进公平正义的施政理念、制度安排与行为、措施等的贯彻实施，试图构建起一个公平型、共享式的发展模式，它不仅是实现经济社会公平正义的必由之路，更是从根本上促进人们可行能力发展的路径选择。

[参考文献]

[1]刘德厚．广义政治论[M]．武汉：武汉大学出版社，2004．

[2]米尔顿·弗里德曼．资本主义与自由[M]．张瑞玉，译．北京：商务印书馆，1986．

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[6]道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．刘守英，译．上海：上海三联书店，1994．

[7]马克思恩格斯选集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1995．

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[9]世界银行．1997年人类发展报告：变革世界中的政府[M]．北京：中国财政经济出版社，1997．

[10]阿玛蒂亚·森．以自由看待发展[M]．任赜，于真，译．北京：中国人民大学出版社，2002．

[责任编辑：索原]