加快国有金融资产管理体制改革研究

2016-02-26朱尔茜

学术交流 2016年4期

关键词：管理体制金融市场

朱尔茜

(北京语言大学商学院，北京 100083)

经济学研究

加快国有金融资产管理体制改革研究

朱尔茜

(北京语言大学商学院，北京 100083)

[摘要]在新一轮改革中，国资国企要从管资产到管资本为主，这涉及国资管理内容、对象、行为方式的重大变化，也为创新我国国有金融资产监管、深化金融体制改革赋予了新的内涵。多年来，我国国有金融资产管理存在出资人代表缺位、监管目标不明确、企业经营效益不高等问题，亟待在改革中寻求破解路径。由于国内缺乏转轨期、过渡期的横向改革经验，比较分析法国、俄罗斯、印度等10个典型国家国有金融资产管理的主要做法，以目标导向研究改革路径，具有重要现实意义。国有金融资产管理体制改革要遵循四个原则：国有金融资产监管职能需要集中统一；国有金融资产管理目标要同时兼顾宏微观；国有金融企业应加快完善内部治理结构；国有金融资产管理应尊重市场决定作用。建议完善出资人制度、改进国有金融企业内部治理结构、建立市场化管理体系。

[关键词]国有金融资产；管理体制；金融市场

金融是现代经济的核心。实施以管资本为主的国有金融资产管理体制改革，科学定位管理目标、明确管理责任主体、优化管理方式方法，是推进国有金融资产管理体系和管理能力现代化的主要内容[1]。在国外，对经营性国有资产的管理，一般并不区分为金融资产和非金融资产两类，而是实行统一的管理体制框架。虽然我国国有金融资产的形成过程、体制背景、制度特征和管理方式等与典型国家存在差异，部分国家也不具有转轨期、过渡期等类似体制背景，但以目标导向研究改革路径，仍有必要对典型国家国有金融资产管理体制进行梳理、归纳和分析，这对加快推进我国国有金融资产管理体制改革具有重要的现实意义。

一、一些国家国有金融资产管理的做法和经验

以奥地利、德国、俄罗斯、法国、韩国、马来西亚、瑞典、新加坡、新西兰和印度等10国国有金融资产管理体制为例，通过系统梳理，典型国家在国有金融资产管理目标、管理主体、管理方式等方面有如下主要做法：

(一)管理目标定位

第一，不同发展阶段国家的国有金融资产管理目标各有侧重。经济发展水平和市场化程度较高的新加坡、瑞典等国，主要关注实现资产保值增值的微观目标，而印度等处于转型阶段的国家，则同时兼顾资产保值增值和服务国家经济社会发展大局的宏观目标。2013年印度农村人口占比高达68%，且农村地区发展较为滞后，因此其国有金融资产管理被赋予提高农村金融普及率的目标。通过实行银行国有化和信贷管制，印度政府要求银行机构大力在农村地区拓展业务，以实现普遍服务目标。

第二，建立健全金融企业公司治理是经济转轨国家的重要任务。俄罗斯在20世纪90年代初以立法形式将国内银行改造成股份制商业银行，并规定每家银行至少要有3家或更多股东，这大大提高了俄罗斯国有银行经营效率，其资本收益率明显高于国内其他银行。印度致力于放松金融管制，扩大国有银行自主权，通过推动国有银行股东多元化和上市融资，大幅减少对国有银行的法定限制，实现商业准则指导贷款、利率基本由市场决定、银行董事会自行制定信贷指引。

第三，目标责任制对完善国有金融资产管理体制具有重要意义。无论国有金融资产管理的目标是单一的还是多元的，国家都需对所设定目标进行清楚、全面的表达，这是确保国有金融企业负责人履职尽责的前提和依据。法国政府在任命国有金融企业负责人时，通过签订责任书明确责任，相关经济社会发展目标都清晰地包含在责任书中。新西兰通过立法向负责人提出了“业绩可以与私营企业相比”、“做一个好雇主”和“表现出社会责任感”等经营目标。

(二)管理主体确立

第一，国有金融资产出资人职责相对集中统一。典型国家的国有金融资产管理模式大致分为四类：以法国、瑞典、德国为代表的“财政部+金融企业”模式，以印度、俄罗斯为代表的“中央银行+金融企业”模式，以新西兰、马来西亚为代表的“多政府部门+金融企业”模式，以奥地利、韩国、新加坡为代表的“财政部+控股公司+金融企业”模式。除马来西亚由政府各部门共同行使出资人职责外，各国国有金融资产管理出资人职责都集中由财政部或中央银行等部门中的某一个负责。新西兰虽采取行业部门与财政部的“双所有权”模式，但也明确由行业部门牵头负责。

第二，不同管理目标和资源优势决定履行出资人职责的具体部门。当管理目标侧重于金融稳定时，考虑中央银行的信息优势和工具优势，出资人职责往往向中央银行集中，如俄罗斯和印度在经济转轨和金融改革进程中，都选择以中央银行为出资人代表。当管理目标侧重于国有资产时，考虑财政部的经验优势和人才优势，出资人职责向财政部集中，如法国、德国、新加坡等金融发展较稳定的国家，都选择以财政部为出资人代表。这种出资人制度又可细分为两类：强调保值增值的国家，将出资人职责向金融控股公司集中，典型的是新加坡“淡马锡模式”；强调宏观目标的国家，将出资人职责主要留在财政部，如法国等。

第三，国有金融资产管理人才队伍实行专业化。国有金融资产管理涉及出资人代表机构的管理人员、董事人选和国有金融企业管理层经营人才等。瑞典财政部从私营部门物色专业人士担任国有金融机构董事，奥地利相关企业的董事会和管理层任免向全社会开放，新西兰建立潜在董事数据库，德国明确规定国有金融机构负责人不能来自政府等。

(三)管理方式选择

第一，金融市场成熟度和管理目标决定国有金融资产规模。当金融经济发展水平较高时，政府可以通过市场化监管手段保持对金融业的控制力，国家有基础、有条件占有较少的金融资源，如奥地利随着国内金融经济实力的增强，银行业中的国有部分已逐步退出。当金融市场成熟度不高、管理目标又兼顾宏微观时，国家往往通过直接控股国有金融企业提高金融资源配置力，防范金融风险，如俄罗斯立法保障中央银行享有对储蓄银行、外贸银行、境外银行等专业银行的控股权。

第二，以市场化手段实现国有金融资产管理和企业自主经营。以参加董事会和股东大会等市场化方式管理国有金融资产，既能确保国家控制力，又有利于提高管理效率，还能保障金融企业的自主经营权。如德国财政部只以股东身份参与金融机构董事会，在股东权限范围内履职尽责，不直接管理企业经营活动。马来西亚国有金融机构董事会的部分董事由财政部高级官员担任，作为非执行董事充分行使权利，而经营层则主要由市场选择。但与此同时，多数国家也保留了人事任命权，10个典型国家除奥地利放弃了部分人事任命权外，其余均在公司治理结构中保留了政府的人事任命权，如法国国有银行行长由内阁会议确定，韩国国有金融机构总经理由总统根据行业主管部门推荐任命等。

第三，有效的激励约束机制是理顺委托代理关系的重要内容。薪酬、任免等硬性约束比表扬、批评、道义等软性约束更有效。法国国有金融企业负责人的综合评价结果要与晋升、奖金挂钩，德国国有金融企业负责人收入水平与一般商业银行基本相当，体现市场化激励原则。为完善经营者绩效评价体系，新西兰根据三大法定目标制定格式化企业目标报告，每年都组织核查。韩国政府设立经营评估委员会对国有金融机构进行业绩评价，指标包括经营业绩的定量指标及企业总体管理效率的定性指标[2]。

二、我国国有金融资产管理体制改革的状况及遵循的原则

20世纪80年代以来，以我国银行业的商业化、市场化为先导，金融体系市场化改革序幕全面拉开。此后，我国对金融发展的理念、思路、方法、政策进行了一系列变革，这其中也包括调整完善国有金融资产管理体制。总体上看，现行体制按照国家所有、分级管理原则，由中央和地方政府分别管理国有金融资产，但由于监管体制的顶层设计不到位，运行中逐渐暴露出一些突出问题：第一，国有金融资产出资人代表缺位。由多部门履行国有金融资产出资人职能，导致人、财、事等管理权分散，缺乏一个完整行使所有者权利的部门，事实上是“九龙治水”，表面上都在管，但谁都不负责，出了问题由国家兜底。第二，国有金融资产监管目标不明确。多部门监管国有金融资产，名义上部门间协调工作，实际上却常常是“各发各的文件，各按各的规矩”，这些目标大多立足于部门要求，会出现不同、矛盾甚至冲突的地方，使金融企业无所适从。第三，国有金融企业经营效益不高。由于没有一个部门真正行使所有者股东权力，事实上也没有一个部门真正对国有金融企业保值增值负责，其经营业绩好坏过度依赖于企业内部的经营管理层。在企业负责人薪酬制度不能完全市场化的情况下，存在逆向选择、道德风险、内部人控制等隐患[3]。

从我国现实出发，结合国际经验，要遵循以下四个原则：

(一)国有金融资产监管职能需要集中统一

集中统一的国有金融资产监管体制有利于健全国有金融企业激励约束机制，提高国有金融资本保值增值能力，保障国家金融安全，也符合国际社会的通行做法。改革的方向应是，尽快结束目前我国国有金融资产“多头管理”的局面，实行一元化的出资人代表制度。出资人代表具有管理者选择权、金融企业重大决策参与权以及资产收益分配权，其中，管理者选择权是通过委托-代理制度的建立，完善具有中国特色的科学化、规范化的经营者的选择过程和选择行为。重大决策参与权是国有金融资产出资人按照管理权限加强和改进国有金融企业领导人管理，参与国有金融企业重大事项的决策，包括企业的发展战略、财务管理、风险控制、薪酬制度等。资产收益分配权是国有金融资产出资人处置所属资产和分配投资收益，包括产权转让、经营绩效考核和国有金融资本经营预算等[4]。

(二)国有金融资产管理目标要同时兼顾宏微观

与印度等处于经济转轨阶段的国家类似，我国国有金融资产管理体制改革应立足于兼顾金融资产保值增值和服务国家发展大局双重目标。具体包括三个方面：一是金融资产保值增值。国有金融资产的资金盈利性、安全性提高，能够进一步壮大我国国有金融资本实力，保持国家对宏观金融体系的控制权，夯实国民经济发展的金融基础。二是维护国家金融经济安全。通过促进国有、国有控股或参股金融机构更好发展，使他们真正成为合格的市场经济主体，可以按照市场原则对价格信号做出自主反应并参与竞争，同时增强我国金融体系在全球化浪潮中的核心竞争力，有利于促进实体经济发展，化解转型中的深层次矛盾，有效防范外部金融冲击。三是促进经济社会更好发展。随着国有金融资本布局更趋合理，我国金融市场发展的平衡性将得到增强，普惠金融水平进一步提高，经济社会发展中的重要领域、关键环节得到更多的金融支持，经济社会实现中长期可持续发展。

(三)国有金融企业应加快完善内部治理结构

经济转轨国家普遍把建立健全金融企业公司治理作为一项重要任务，我国在这方面也需要继续着力。转变经营机制和完善公司治理的核心是整个法人层次的权力配置，即股东、董事会、高级管理层的委托代理设计问题。由于金融机构常常是高负债主体，实践操作中可能还将不可避免地涉及外部债权人和外部监管者的权能分配。我国国有金融机构脱胎于传统计划经济，解决这一问题必须靠转换金融机构职能实现，即由原先的准财政性转移支付主体转变为追求保值增值与化解风险的市场经济主体，完善各尽其责的法人治理机制，包括提高董事会决策和监督能力，提高经营层执行力，完善监事会实施监督的程序和规定，建立董事会和监事会财务监督合作机制等，在此基础上增强公司法人治理透明度。国有金融机构总部与分支机构按效率和安全性平衡的原则配置权利，确保上下信息基本对称，体制上实行条线管理和扁平化，辅以必要的信息技术手段保障[5]。

(四)国有金融资产管理应尊重市场决定作用

学习国外市场化的国有金融资产管理手段，我国也应进一步丰富和完善监管的方式方法。一是树立以管资本为主的理念，避免由于优惠政策过多过滥，使国有金融企业在市场竞争中具有不合理的天然优势，对非国有金融企业产生挤出效应，破坏市场公平。二是所有者代表主要以参加董事会和股东大会等方式管理国有金融资产，有利于提高宏观金融效率，给企业更大的市场化发展空间。三是在建立严格的目标责任制基础上，完善对经营者的绩效评价体系，从定性和定量两个方面考核宏微观目标实现程度，为实施薪酬、任免、表扬、批评、道义等激励约束提供依据。四是推动国有金融资产管理队伍专业化，用市场化的选聘方式，全面提升包括出资人代表机构管理人员、董事人选和国有金融企业管理层的专业化素质。此外，按照国际惯例，政府也保留对少数核心管理者的任免权[6]。

三、加快推进国有金融资产管理体制改革的建议

按照上述目标导向，我国国有金融资产管理体制改革应遵循以管资本为主的总体方向，重点在完善出资人制度、强化国有金融企业内部治理、建立市场化管理体系三个方面取得突破。

(一)完善出资人制度

以明确政府与国有金融企业的责权利关系为目标导向，强化出资人职责并建立完善激励约束机制。从目前可供选择的财政部、人民银行、国资委等几家单位来看，由财政部牵头统一行使出资人职责是优选。主要理由：一是人民银行管理国有金融资产将造成“运动员”和“裁判员”角色重置。人民银行负责制定金融业发展战略、规划、政策、标准，监管对象包括所有国有及国有控股金融机构。如果将监管者与所有者身份合二为一，将会出现董事会和监事会“两块牌子一班人马”的尴尬局面，从根本上降低金融监管的有效性。二是国资委管理国有金融资产将使债权人和债务人合为一体。在我国现行金融经济体制环境下，国有银行等金融机构往往是国有企业的债权人，如果由国资委行使所有者权益，就会使债权人和债务人在某种意义上“二合一”，这容易因产权直接关联及软预算约束导致国有金融机构的金融资源集中到国有企业，既不利于改善国有企业经营机制，也可能影响民营企业的金融供给，破坏市场公平竞争。

在财政部牵头统一行使出资人职责后，还有必要参考奥地利、韩国、新加坡等国做法，建立一个由金融控股公司组成的“中间层”，这有利于实现真正意义上的政企分开，提高国有金融资产运营专门化水平，强化监管力度。金融控股公司定位于纯粹的控股公司，既不作为“行政上级”，更不是“商业主管”，而是仅仅以出资人代表身份对企业实施产权管理，如通过产权交易、资产重组实现国有金融资产保值增值。金融控股公司既不参与企业日常经营活动，自身也不从事其他生产经营活动。财政部履行国家股东职责的具体措施是实行董事派出制，即向企业全额或按股派遣董事，以董事会形式对金融机构经营管理的重大事项负责，金融企业的行长、经理等由董事会聘用，彻底改变目前政府向国有金融企业派遣行长、经理人员等做法[7]。

(二)强化国有金融企业内部治理

未来应继续大力推进公司制改革和金融资产重组，重点强化国有控股大型金融机构内部治理和风险管理。第一，将资产管理公司转型为投资公司。随着华融、长城、东方和信达四家资产管理公司的政策性不良资产处置业务趋于减少，今后可将相关政策性不良资产处置业务集中由一家资产管理公司处置，或交由存款保险公司负责处置。同时，加快推进四家资产管理公司的商业化转型，建成具有投资银行功能的综合性现代金融企业，改变目前以不良资产处置和服务为核心业务的发展模式。第二，深化政策性金融机构改革。目前我国政策性金融业务的外部环境已发生很大变化，市场价格机制基本确立，财政实力明显增强，有更大能力承担以往政策性银行发挥的功能。因此，有必要重新研究明确政策性银行的法人地位和功能定位，科学建立资本约束机制，健全治理结构，完善财税扶持政策，构建符合中国特色、能更好地为经济发展服务、可持续运营的开发性和政策性金融机构。第三，打造“航母级”金融控股集团。适应国家金融安全新形势，要提高我国国有金融机构竞争力，必须积极应对混业经营的国际金融发展趋势，利用国有银行实力相对雄厚的资源基础，允许他们进入保险和证券等领域，加快培育几个全能型金融控股集团。

对于国有金融企业内部，可以有针对性地借鉴印度、俄罗斯等经济转型国家做法，健全金融企业公司治理，重点是按照现代化的治理要求完善董事会、监事会制度。如加大外聘专业监事比重，对内部监事实行严格的资格审查；积极引入独立董事，用制度化措施保证董事会与经营层有效分离，加大对内部人的监督和约束；把职工组织培育成公司治理结构中的重要制衡力量，推进职工参与企业管理和监督法制化；构建精简高效的国有金融企业组织架构，不再按行政区域设立分支机构，而是探索实施按经济区域划分分支机构，提高企业经济效益[8]。

(三)建立市场化管理体系

考虑到我国金融市场成熟度不高，管理目标同时兼顾宏微观两个方面，国家有必要通过直接控股国有金融企业等方式，占有一定规模的金融资产。但在具体管理活动中，应以市场决定资源配置的思路再造国有金融资产管理的“委托-代理”链。第一，实行国有金融资产管理目标责任制。构建由一系列指标组成的评价体系，年初以签订目标责任书的方式加以固化。在业绩考核时，重点考察年度目标完成情况，据此实施激励约束。按市场需要设置国有金融企业内部岗位，实施公开、透明、公平的考核机制，根据不同岗位为企业创造的价值确定各自收入水平，真正完善以市场化为导向的薪酬制度。第二，优化国有金融企业授权经营机制。始终把董事会和管理层置于企业生产经营首位，同时将政府和履行出资人职责的财政部门对企业的干预降到最低。同时，参照巴塞尔委员会的相关要求，进一步完善国有金融企业信息披露制度，加大利益相关方的制约监督，倒逼银行不断关注和提高资产质量、盈利状况。第三，深化国有金融企业人事管理体制改革。除政府保留少数核心管理者任免权外，制订出一套合理的人才聘任、选拔制度，培育形成高素质经理人市场。通过人才的公平竞争，使经理人在不同金融企业或同一企业的不同岗位间自由流动，形成经营业绩与薪酬任免相匹配的格局[9]。

[参考文献]

[1]刘明康.健全国有金融资产管理体制[J].行政管理改革，2010，(11)：25-28.

[2]思今.国有金融资产管理的国际经验与启示[J].中国财政，2011，(14)：68-70.

[3]刘如翔.反思与重构：论我国国有金融资本出资人代表制度的完善[J].中国证券期货，2010，(4)：34-35.

[4]谢毅.当前金融国有资产监管体制的问题[J].经济研究参考，2012，(12)：39-40.

[5]邹沛江.国有商业银行股份制改革的思考：国有商业银行注资——汇金模式和财政模式浅析[J].现代商业，2010，(3)：44.

[6]佟玉凯，田淑华.美国政府金融救援的特点及启示——兼论我国国有金融资产管理改革[J].财经问题研究，2009，(12)：64-67.

[7]文华宜，王永海.关于加强金融国有资产监督管理的思考[J].上海金融，2012，(10)：30-35.

[8]李波，单漫与.国有银行治理结构与管理层激励——多项任务委托代理、经理人市场和优先股[J].金融研究，2009，(10)：57-67.

[9]董裕平.关于金融国有资产管理体制改革的思考[J].银行家，2010，(10)：62-64.

〔责任编辑：刘阳〕

[中图分类号]F832.1