破产企业雇员权利保护：欧盟经验及启示

陈夏红

(中国政法大学 《中国政法大学学报》编辑部，北京 100088)



法学研究

破产企业雇员权利保护：欧盟经验及启示

陈夏红

(中国政法大学 《中国政法大学学报》编辑部，北京 100088)

破产企业的雇员权利保护是一个世界性难题，欧盟在解决该难题方面的经验独树一帜。在20世纪80年代前后，欧共体先后通过三个指令加强对破产企业雇员权益的保护，经过多年成员国层面的实践和欧盟层面的修订，这三部指令已成为欧盟企业破产时雇员权利保护机制的基本框架。《第2008/94/EC号指令》强调成员国应通过破产欠薪保障机构，最低限度支付企业破产前欠付雇员的三个月薪酬。《第2001/23/EC号指令》规范了企业因破产而导致转让时，雇员的权益保障问题。《第98/59/EC号指令》则规定了因破产而导致企业大规模裁员时雇员的知情权和参与权。在一定程度上，欧盟经验可以启发中国未来破产欠薪保障机制的筹设，亦能启发中国加强企业因破产而转让或因破产而集体裁员时的雇员权益保护。

欧盟；破产；雇员权利；破产欠薪；保障机构

在世界上任何国家或地区，破产企业的雇员权利保护问题，都是一个高度敏感的问题，在社会、经济、政治乃至文化层面都有广泛影响，广受各方关注。除了公众的高度关注，破产企业雇员权利保护问题同时涉及就业、破产及养老金等领域，每个领域本身都非常复杂，三者交汇更是难上加难，因此有学者如罗宾·埃里森(Robin Ellison)将破产企业雇员权利保护问题视为法学研究最艰深的领域之一。[1]

在这个领域，欧盟已有近四十年的努力，源远流长；同时，欧盟在破产企业的雇员权利保护方面，先后取得一系列阶段性成果，不仅通过欧盟法和成员国法的形式固定下来，同时根据时代的发展和经济的变迁数度修订，与时俱进。由于各成员国在破产及劳动法差别甚大，早在欧共体时代，该机构就采取欧洲法上的“指令”形式，要求各成员国在国内法中，对破产企业的雇员提供最低限度的保障；除此之外，欧盟还有其他指令涉及在雇主破产导致的企业转让、破产导致的集体裁员等情形下雇员权利的保障。

我国学界对欧盟破产中雇员的权利保护机制鲜有关注。暨南大学杜慧君在其2006年完成的硕士论文《破产企业劳动债权优先地位研究》中，泛泛介绍欧盟部分成员国破产法中对雇员权利的保障，既缺乏深入研究，更未上升到欧盟层面。[2]山东大学姜照辉在其博士论文《欧洲的劳动力政策及其对我国的启示》中，详细梳理欧洲劳动力政策的变革，但更侧重于欧共体各成员国劳动力政策的调整，几乎未提及破产方面对雇员的特殊保护。[3]本文所试图解决的问题是：欧盟在破产企业雇员权利保护方面，究竟取得了哪些经验？这些经验在多大程度上能够启示我国相关制度的完善？基于上述研究，本文拟从欧盟现有法律框架入手，除评述欧盟企业破产时雇员权利保护的观念变迁外，分别评介雇主破产时保护雇员权利保障(《第2008/94/EC号指令》)、欧盟新跨境破产体系中对雇员权利的特殊保护(《欧盟跨境破产规章(第2015/848号)》)、企业因破产而转让时雇员权利保护(《第2001/23/EC号指令》)以及企业因破产而集体裁员时的雇员权利保障机制(《第98/59/EC号指令》)。在此基础上，笔者将从中归纳出可为我国相关制度建设借鉴的“启示”，为将来可能的制度升级提供学术支持。

一、欧洲劳动法的转型与破产中的雇员权利保护

在一定程度上，国际劳动组织1949年通过的《保护工资公约》尤其是其第11条，对欧洲设计雇主破产时保护雇员权利的机制具有很大启发。该公约第11条特别强调：

1.在企业破产或司法清算时，受雇劳工应视为优先债权人。此优先债权可以来自依据国家法律法规，破产清算前劳工因劳务所应得的工资，也可以来自依据国家法律法规，劳工工资可达到的法定数额。

2.构成优先债务的工资被全额偿付后，普通债权人的债务才可以受偿。

3.由相对优先求偿的工资构成的优先债务及其他优先债务，应由国家法律法规规定。

显而易见，在决定雇员优先权方面，该公约赋予缔约国一定程度的自由裁量权。通过清算程序中优先权的方式来保障雇员权利，这也成为企业破产时保护雇员权利的传统方式，尽管在实践中，雇员权益在内涵、优先权的顺位等方面千差万别。国际劳动组织的这一思路，在1982年《终止雇佣公约》中得以进一步强化。通过实施旨在加强企业破产时雇员权利保护的《第80/987/EEC号指令》，欧共体“接过了国际劳工组织手中的接力棒”。[4]419当然，国际劳工组织所缔结的条约，并非欧共体推动企业破产时雇员权利保护机制的唯一动力；欧洲劳动法的发展和转型，在这个过程中也发挥了重要作用。根据鲍勃·赫普勒(Bob Hepple)的观点，欧共体劳动法的发展分为三阶段：1957年至1972年的新自由主义经济阶段、1972年至1980年的社会调控阶段以及1980年至今的金融危机和取消管制阶段。[5]77-83在新自由主义经济阶段，整个欧洲多年来持续复兴，“消除劳动力流通阻碍”和“消除恶性竞争”成为经济政策制订中的关键词；同时，一些西欧国家力推管制资本主义，为劳动者带来新的权利和福利，因此随着欧共体一体化的趋势，在国家层面劳动法越来越重要。[5]78当经济热潮减弱，而共同市场却不能有效保护劳动者时，整个欧洲范围的罢工和工资激增浪潮便不可避免，随后欧洲经济共同体劳动法也进入社会调控时期。[5]78-79在此期间，欧共体成员国从6个增至9个，随着1974年第一次社会调控，一些指令在1975年至1980年间逐步颁布、实施，这里面就有关于集体裁员的《第75/129/EEC号指令》、涉及企业转让时雇员权利的《第77/187/EEC号指令》以及涉及企业破产时保护雇员的《第80/987/EEC号指令》。

在赫普勒看来，1973年秋天的石油危机，失业率暴增，严重打击了欧洲。在这种情况下，欧共体决策者将重点放在“缓解大规模裁员、企业集中度的增长和企业破产的影响”。[5]79-80这一点得到其他学者的呼应。安东尼奥·阿维莱斯(Antonio O. Aviles)亦认为，欧共体颁布这三部指令完全是为应对从20世纪70年代开始的企业危机。[6]52-53阿维莱斯认为，全世界的劳动法历史，应被分为两个阶段，即1870年至1970年和1970年之后：在第一阶段，劳动法固守本分，重点完善其弱者保护机制，特别是在19世纪末，劳动法从主仆关系过渡到雇佣关系，但依然在关注核心问题；在第二阶段，“劳动法合同方面的缺陷”迫切需要解决，这带来大规模的从个体合同向集体合同的转变，劳动法逐渐扩大其势力范围。[6]47-48阿维莱斯指出，在此期间，传统劳动法在实践中已不合时宜，因为大量发生的劳动争议，已经超出劳动法中个体与集体维度的范围；1970年意大利率先颁布《工人规约》，成为新时代带有“中心化”特征的劳动法的开先河者；伴随劳动法的扩张，随之而来的是其他一系列相关指令的颁布和实施。[6]50-51

1989年12月9日，欧共体颁布《劳工基本社会权利共同体宪章》，成为“欧洲劳动法”的主要准则。该宪章涉及劳工保护与破产的主要是第7点、第17点和第18点。特别是第7点直接提出，在内部市场发展带来欧共体生活与工作环境提升的条件下，“在必要时，必须覆盖雇佣法的发展，尤其是集体裁员和破产相关的程序”。在欧盟几乎所有涉及劳工保护的立法中，这几点都经常作为法律基础在序言中被引用。20世纪80年代中期之后，公众热议“社会空间”，欧洲劳动法开始改革，欧洲法院通过判例对上述指令的解释，也逐渐被吸收到上述指令中。这成为促进欧洲劳动法进一步改革的另一个推动力。[7]674几经修订之后，目前欧盟涉及雇主破产、破产导致转让或者破产导致集体裁员的立法，分别是《第2008/94/EC号指令》《第2001/23/EC号指令》和《第98/59/EC号指令》。这些指令已成为欧盟破产企业保障雇员权利保护的主要法律工具，为欧盟赢得其重视并善于改进劳工权益保障的美誉。[4]425

二、欧盟雇主破产时的雇员权利保障机制

(一)从《第80/987/EEC号指令》到《第2008/94/EC号指令》

欧共体在真正着手解决雇主破产时雇员权利保护问题时，传统的雇员优先权模式弊端已很明显，难以对破产企业的雇员提供充分而有效的保护。在《第80/987/EEC号指令》建议稿中，欧共体对企业破产时加强雇员权利保护的必要性，归纳为四点：第一，在绝大部分破产案件中，破产财产的分配不足以偿付劳动债务，优先权价值不大；第二，破产程序旷日持久，对以劳动报酬维生的雇员极其不利；第三，雇员缺乏专业法律知识，难以理解并利用破产程序维护利益；第四，如果雇主无产可破，雇员的权利往往得不到任何保障。基于这些原因，欧共体得出结论：改进的唯一途径，便是设置独立于雇主且自身不会破产的破产欠薪保障机构，确保雇员在雇主破产时，未受清偿的劳工债权能得到一定程度的偿还。事实上，欧共体立法机构提出这项建议时，已有部分欧共体成员国设置了破产欠薪保障机构。欧共体的立法建议，只不过是将成员国层面千差万别的破产欠薪保障机构，在欧共体层面实现最低限度的统一。《第80/987/EEC号指令》明确了欧共体各成员国的破产欠薪保障机构，并规定相关保障机构应确保向破产企业的雇员提供最低限度的付款。随着欧盟的扩张及时代的发展，《第80/987/EEC号指令》已先后被欧共体(欧盟)立法机构通过《第87/164/EEC号指令》《第2002/74/EC号指令》及《第2008/94/EC号指令》三度修订，后者为其最新版本。

(二)《第2008/94/EC号指令》与破产欠薪保障机构

《第2008/94/EC号指令》序言有11条内容，主体部分包括5章共18条及2个附件。其核心内容如下：

1.破产中对雇员最低程度的保护。该指令序言第3条确认：“为确保尚未支付的雇员债权清偿，同时考虑到欧共体内平衡经济和社会发展的需要，在雇主破产时，对雇员适度保护并确保最低程度的保护是有必要的。为此目的，成员国应设立为破产企业雇员尚未支付的债权提供付款保障的机构。”在正文第3条，该指令进一步规定：“成员国应当采取必要的措施……为由于雇佣合同或者雇佣关系引起的雇员的未清偿债权(包括国内法规定的雇佣关系终止时的离职补偿金)，提供付款保障。”另外，该指令序言第6条还要求，成员国应通过立法，明确承担破产欠薪保障义务的具体机构，同时明确成员国行政机构的保障义务，确保相关破产欠薪能够尽早支付。对于保障机构的组织、融资和经营，第5条明确要求，破产欠薪保障机构必须独立于雇主的运营资本，与破产程序隔离；除非该破产欠薪保障基金的经费由公共机构承担，雇主应缴纳其相应份额；无论雇主是否履行其出资义务，都不影响该机构的义务。

2.灵活性和限制。为使成员国在转化《第2008/94/EC号指令》为国内法时，具有足够的灵活性，该指令序言第7条规定，成员国可在确保与指令社会目标一致且考虑不同债权顺位的前提下，为保障机构的责任设置一定的限制。正文第4条进一步明确了成员国的自主权：

1.成员国可以对第3条中提及的保障机构的责任设限。

2.如果成员国行使第1段中提及的选择权，则它们应明确保障机构履行未清偿债权的时间期限。但该期限必须至少涵盖第3条第2段中提及的日期之前和/或之后的前3个月报酬。成员国可以将该3个月的最短期限作为参考期限，并为其规定不少于6个月的期间。参考期限不少于18个月的成员国，可以将保障机构履行未清偿债权的时间期限限制在8周内。在这种情形下，在计算最短期限时，应使用对雇员最有利的期限。

3.成员国可以设定保障机构的上限。该上限不得低于与该指令的社会目标相一致的社会可接受的水平。如成员国行使该选择权，应将其设置该上限的方法，通知欧洲委员会。

为减少各成员国转化阻力，该指令亦将绝大部分事项的决定权都留给成员国立法机构，其中包括例外条款；雇员、雇主、报酬、授予即时请求权的权利和授予预期请求权的权利的定义权；成员国制订更有利于雇员法律的立法权以及采取必要方法防止保障机构滥用、拒绝或减损其义务的权力。另外，按照该指令第6条，成员国有权排除该指令第3-5条对“全国性法定社会保险计划，或者全国性法定社会保险计划之外的补充性职业退休金计划项下缴费”的适用。当然，作为补充，该指令亦强调，各成员国应确保有关兼职及固定期限工作指令的转化，不得将之排除在破产欠薪保障基金的覆盖之外；各成员国不得将兼职雇员、固定期限雇员和临时雇员排除在转化该指令的国内法之外；不得对雇佣合同或者雇佣关系设定最低期限要求。

(三)《第2008/94/EC号指令》的转化与执行

根据欧洲委员会2011年发布的《第2008/94/EC号指令》实施报告及附件，从2006到2009年，欧盟共有420 619起破产案件要求保障机构介入，其中德国最多(146 673起)，马耳他最少(只有2起)。从涉及雇员数量以及付款数额的角度看，欧盟共有3 398 198名雇员因为雇主破产，而从保障机构获得共计177.2亿欧元的破产欠薪补偿，其中法国的雇员和补偿最多(953 887人、64.3亿欧元)；马耳他最少(49人、57 878欧元)。平均而言，每起破产案涉及雇员人数为8人，人均获补偿金额5 187欧元。2007年之后，由于全球金融危机的影响，在2008与2009年间案件数量(+19%)、工人人数(+61%)及支付的款项(+72%)，都有较大增长。整体而言，欧盟《第2008/94/EC号指令》在为破产企业的雇员提供最低限度的保护方面发挥着关键作用。

三、欧盟跨境破产中的雇员保护

(一)雇佣合同的准据法规则

在欧盟境内，涉及跨境破产案件的双边(或多边)承认及执行，主要由2000年通过的《欧盟跨境破产规章(1346/2000号)》及2015年新修订的《欧盟跨境破产规章(2015/848号)》来调整。在既有跨境破产机制的基础上，《欧盟跨境破产规章(2015/848号)》在主辅破产程序的协调、集团公司成员跨境破产的协调以及欧盟层面成员国破产登记机构的互联方面，多有突破和进步。[8]51-71新、旧两部跨境破产规章，都对破产企业的雇员权利做了特殊规定。

1.《欧盟跨境破产规章(1346/2000号)》

《欧盟跨境破产规章(1346/2000号)》的颁布，开辟了人类历史上跨境破产法的新纪元。该规章序言第11条交代，鉴于欧盟各成员国在破产实体法方面的巨大差异，制订欧盟统一的破产法几无可能；在这种情况下，跨境破产案件涉及雇佣合同等特殊权利和法律关系时，应规定特殊的准据法规则。该规章序言第28条进一步明确，破产程序对于雇员关系及其相关权利义务的效果，应由适用相关雇佣合同的法律决定；其他与破产相关的问题，尤其是诸如雇员债权的优先保护，由破产程序启动的成员国法决定。在正文第10条中，该规章再次重申了雇佣合同的属地管辖原则。

2.《欧盟跨境破产规章(2015/848号)》

在《欧盟跨境破产规章(2015/848号)》中，规章“萧规曹随”，在序言和正文中多次强调，相应成员国法对破产企业雇佣合同及其权利义务的主导权：首先，序言第22条规定，鉴于欧盟各成员国在实体法方面的巨大差异，在欧盟层面制订统一的破产法不现实，包括雇员权利在内优先权，应适用雇员所在的成员国法，而不是破产程序启动成员国的法律。其次，序言第63条载明，包括税务机关和社会保险机构在内，任何在欧盟范围内有其惯常居所、居住地或注册办事处的债权人，都有权通过破产执业人，在欧盟范围内每个与债务人财产有关的未决破产程序中，申报其债权；这一点当然适用于雇员。再次，序言第72条中特别明确该规章涉及雇员权利保护时的准据法原则，对《欧盟跨境破产规章(1346/2000号)》第22条序言进一步细化(黑体部分为新增内容)：

为了保护雇员及其工作，破产程序对于雇佣继续或终止以及对所有各方对这些雇佣的权利和义务的效果，根据冲突法的基本规则，应由适用于相关雇佣合同的法律决定。另外，如果雇佣合同的终止要求法院或行政机构批准，债务人产业所在地的成员国，对赋予这类批准享有管辖权，即便在相关成员国并无破产程序启动。其他与破产法相关的任何问题，比如雇员的债权是否由优先权保护，或者这类优先权的状态，除非一家企业有意根据本规章规避辅破产程序，一般都应由破产程序(主、辅破产程序)启动的成员国法来决定。

在正文第13条中，《欧盟跨境破产规章(2015/848号)》基本继承《欧盟跨境破产规章(1346/2000号)》第10条，但又进一步的细化(黑体部分为新增)：

第13条 雇佣合同

1.破产程序对雇佣合同和雇佣关系的效力，仅由适用于该雇佣合同的成员国法律管辖。

2.可能启动辅破产程序的成员国法院，即便在该成员国无任何破产程序启动，亦保留批准终止或修订本条所指合同的管辖权。

上一段不适用于成员国法规定批准终止或修正本条所指合同的适格行政机构。

另外，《欧盟跨境破产规章(2015/848号)》有关规避辅破产程序的第36条，在列出十多种企业可以规避辅破产程序启动权利时，亦特别针对雇用合同或者雇佣关系规定：“基于本条规定的目的，有义务遵照《第2008/94/EC号指令》保障雇员因雇佣合同或雇佣关系而产生的未付薪酬支付，且可启动辅破产程序的成员国行政机构，如果国内法允许，即可被视为当地债权人。”

(二)跨境破产中的雇员欠薪支付机制

那么，现在的问题是：如果欧盟境内有企业的跨境破产时，哪个成员国的保障机构该承担雇员欠薪支付责任？前文提及，按照欧盟现行法律框架，雇主破产时雇员权利保护主要是通过《第2008/94/EC号指令》。该指令序言第6条、第8条要求，成员国行政当局之间加强合作，同时赋予各成员国将由于保障机构介入引起的破产程序类型通知欧盟委员会和其他成员国的义务。在正文第9条中，该指令明确规定跨境破产中雇员权利保障的制度安排：原则上，雇员工作地或者惯常工作地的成员国法律，或者对适格保障机构适用的法律，享有管辖权：

1.如果在至少两个国家的领土上从事经营活动的企业，处于第2(1)条中规定的破产状态，则负责清偿雇员的未清偿债权的机构，应为雇员工作或者惯常工作地成员国的机构。

2.雇员权利的范围，应当由对适格保障机构有管辖权的法律确定。

3.成员国应当采取必要的措施，确保在第1段提及的案件中，在确定本指令规定的雇主的破产状态时已经考虑到第2(1)条提及的已经在另一个成员国要求启动的破产程序中做出的决定。

为进一步实施上述条款，该指令第10条还要求成员国行政当局和保障机构之间应积极分享有关信息，尤其是行政当局，应向负责履行雇员未受清偿债权的保障机构提供信息；欧洲委员会亦将对外公开相关行政机构和保障机构的联系方式。按照前述《第2008/94/EC号指令》转化及实施报告，2006至2008年间，全欧盟范围共有239起跨境破产案涉及破产企业雇员权利保护，共有1 158名雇员从另一个成员国的保障机构获益，支付款项总额为10 828 924欧元。在所有国家中，奥地利案件最多(59起)；瑞典的工人人数(总计259人)最多，因此付款总金额也排在第一(3 415 180欧元)。

四、欧盟企业因破产而转让或因破产而集体裁员时的雇员权利保护

欧盟涉及企业转让时雇员权利保护的指令为《第2001/23/EC号指令》，而涉及集体裁员雇员保护的指令为《第98/59/EC号指令》。这两部指令最早并不牵涉破产情形。但在历次修订中，由于破产可能引发企业转让或集体裁员，这两部指令逐渐加强了对因破产而转让或集体裁员时雇员权利的保护。

(一)企业因破产而转让时雇员权利保护

1.从《第77/187/EEC号指令》到《第2001/23/EC号指令》

1977年2月14日，欧共体理事会通过旨在保障企业整体或部分转让时雇员权利保护的《第77/187/EEC号指令》。该指令共4节、10条，一方面明显加强企业整体或部分转让时对雇员权利的保障，另一方面也限制了雇员对于企业整体或部分转让时的阻挠，诚如马克·杰弗里(Mark Jeffery)所言，该指令将确保雇员的反对不会对企业重组造成不良影响。[7]670-671该指令最初的文本，并未涉及破产。

1998年6月，欧盟理事会修订该条例并通过《第98/50/EC号指令》。[9]365-373其中部分实质性修订，对于破产情形尤为重要，比如某些复杂商业交易中涉及破产转让人做出的转让时，如何保障雇员按照该指令享有的权益。[9]365该指令序言第1条特别强调了企业破产引发转让时雇员的权利保护问题：鉴于前述《工人基本社会权利共同体宪章》的通过和欧共体内部市场的构建，欧共体内工人生活和工作条件大幅度改善，因此有关集体裁员或者破产程序中，雇员的知情权、参与权亦应有充分保障。另外，该指令还强调，为保障破产企业存续，成员国可以在不受破产影响的转让中，将相关工人纳入破产欠薪保障基金的保护；序言第7条强调，在破产程序影响的转让中，成员国可以适当减损适用《第77/187/EEC号指令》的部分条款。在正文中，《第98/50/EC号指令》依据前述序言的精神，加入直接与破产企业转让相关的第4a条。另外，第5(1)条(关于转让、资不抵债和破产中的雇员代表)特别强调了企业因破产而转让时雇员的代表权问题。

2.《第2001/23/EC号指令》与破产企业转让时雇员权利保护

2001年3月，经过长达四年努力，欧盟立法机构终于通过《第2001/23/EC号指令》。较之《第98/50/EC号指令》9个月的修订期限，这次修订可谓旷日持久。[7]674该指令对破产转让人的转让做了新的规定，其中第5条(亦即《第98/50/EC号指令》第4a条)规定如下：

1.如果转让人涉及破产程序，或者任何类似的旨在清算转让人的资产，并受有权的公共机构(可能是公共机构授权的破产执业人员)的监督的破产程序，除非成员国另有规定，第3条和第4条不适用于企业、营业或者企业或者营业的一部分的任何转让。

2.如果第3条和第4条适用于已经启动的与转让人有关的破产程序中发生的转让，(无论启动该程序是否旨在清算转让人的资产)，并且该程序受有权的公共机构(可能是公共机构授权的破产执业人员)的监督，则成员国可以规定：

(a)如果按照该成员国的法律，该程序将会引发至少与《第80/987/EEC号指令》涵盖的情形中所规定的同等程度的保护，那么，尽管有第3(1)条中的规定，转让人由于任何雇佣合同或者雇佣关系而发生的且在转让之前，或者启动破产程序之前，应当支付的债务，不得转让给受让人。

(b)只要当前的法律或者惯例允许，受让人、转让人或者执行转让人职能的人作为一方，雇员的代表作为另一方，可以对雇佣条款和条件做出变更的约定，从而保障雇员的雇佣机会，保证该企业、营业或者企业或者营业的一部分继续生存。

3. 如果该情形由适格的公共机构宣告并接受司法监督，且该条款已存在于1998年7月17日的国内法中，成员国可以将第20(b)段，适用于转让人在国内法所定义的严重经济危机情形下发生的任何转让。

委员会应当在2003年7月17日前，提交关于该条款的效力的报告，并且应当向理事会提交任何适当的建议。

4.成员国应采取适当的措施，防止破产程序的滥用，以致雇员被剥夺本指令规定的权利。

这条规定明显加大了对企业因破产而转让时雇员权利的保护力度，这在一定程度上当然会对其他利益相关方如转让人的利益造成影响。学者保罗·戴维斯(Paul Davies)就指出，该规定吸收了欧洲法院在破产公司的清算和其他处理方式之间做出区分的判例，值得肯定；但不管是通过清算还是其他方式，如果营业的关键部分被出售，这个规定本身首先关注的是转让人的最终命运，而非雇员和受让人的地位。[9]367-368

前述《第2001/23/EC号指令》第5(2)条，向成员国提供了两个选项：

选项一允许成员国选择免除破产转让人的受让人一项义务，即受让人要在转让或者破产程序启动之前，支付转让人由于雇佣合同或关系而发生的债务。戴维斯认为，转让人破产时拖欠雇员薪酬比较常见，如果没有这一豁免，受让人在转让完成前就要承担相应债务的支付义务；而这一豁免，将激励受让人更为积极地参与到涉及破产程序的转让中来。[9]368职是之故，为确保雇员权利不受损，《第2001/23/EC号指令》要求成员国应当引入与《第80/987/EEC号指令》“至少等价”措施，即使《第80/987/EEC号指令》的保护水平之低众所周知。[9]368

选项二允许雇主和雇员对雇佣条款和条件做出变更，从而保障雇员的雇佣机会，同时保证该企业或其部分能够继续生存。在戴维斯看来，这个选项原则上没大问题，但因为涉及转让之前能否达成包括转让人、受让人和雇员代表在内的“三方协议”，在实践中也会面临很大障碍。[9]369整体来说，上述两个方案在理论上都可增加企业转让对转让人的价值，甚至激励转让人进入破产程序，使得破产程序存在被滥用的风险；为了防止破产程序的滥用，该指令第5(4)条特别强调，成员国应当采取适当的措施，防止滥用破产程序剥夺该指令赋予雇员的权利。[9]370

(二)企业因破产而集体裁员时雇员权利保障机制

1.从《第75/129/EEC号指令》到《第98/59/EC号指令》

1975年2月，欧共体经过三年努力，通过规范集体裁员时雇员权利保障的《第75/129/EEC号指令》。该指令第1(2)(d)条明确将“由于司法判决导致营业机构终止活动而受到影响的工人”排除在适用之外。《工人基本社会权利共同体宪章》通过后，1992年6月24日欧盟立法机构在上述指令的基础上，通过《第92/56/EEC号指令》。通过引用《工人基本社会权利共同体宪章》第7条，该指令序言第3条改变《第75/129/EEC号指令》的立场，使得该指令亦适用于由于司法裁定导致营业结构终止进而引发企业集体裁员的雇员。

2.《第98/59/EC号指令》与破产

1998年7月，欧洲理事会通过《第98/59/EC号指令》，进一步对集体裁员中的雇员权利做出规定。这次修订基本上延续《第92/56/EC号指令》的立场，明确其对改善因破产引发集体裁员时对雇员相关权利保护。

五、欧洲经验对我国解决雇员权利保障问题的启示

与欧洲类似，在我国破产企业职工权利保护也是个极为敏感的问题。在过去三十年来，职工问题始终是左右或困扰中国破产法制订和实施的核心问题之一。[10]92-117而在方兴未艾的供给侧结构性改革中，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”政策实施的效果，也与《企业破产法》的实施尤其是企业破产程序中职工权益的保护密切相关。尽管2016年2月人力资源与社会保障部曾宣布筹资1 000亿元，专门用于化解过剩产能过程中的职工安置，但作为临时性措施，对破产程序中职工问题的制度化解决，依然是杯水车薪。我国目前并未设立全国性破产欠薪保障基金，对破产企业职工权益保护，基本还是通过2006年《企业破产法》中规定优先权模式来实现。部分地方尝试设立的破产欠薪保障基金中，其运作也不尽一致。这当然是一种办法。但这种传统模式的缺陷显而易见，很多企业进入破产企业时基本处于无产可破的境地；即便略有财产，满足担保债权之后，也不会剩下太多给职工。另外，受制于我国以《企业破产法》第5条为代表的简陋的跨境破产法体系，我国在跨境破产方面作为有限；在这种情形下，跨境破产企业的雇员权利保障问题，又成为另外一个待解难题。

鉴于上述问题，欧盟对破产中雇员权益的保护机制对我国相关制度的建构至少具有如下启示：

首先，通过破产欠薪保障机构来保障雇员权利，比传统的优先权模式更为高效。传统的优先权模式缺陷明显，在保障破产企业雇员权利方面杯水车薪，对于破产企业职工往往远水解不了近渴。欧盟相关指令实施经验证明，破产欠薪保障机构能够为破产企业的雇员权利提供更为完善的保护。

其次，指令模式能够既确保中央层面的统一，亦能够保障地方层面的灵活性。我们知道欧盟法律除条约外，既有规章(直接在成员国生效)又有指令(需要成员国转化成国内法)，在破产企业的雇员权利保障方面，指令方式对于保障成员国的自主性、积极性，具有重要意义。如果我们把欧盟类比成中央，而各成员国类比成地方，通过“指令”的模式规范破产欠薪保障基金问题，既能够确保“中央”层面最低限度的统一，又能够尽最大限度考虑“地方”的实际和主动性，实现破产程序的良性运转与雇员权利有效保护的和谐。基于此，在破产欠薪机制设计方面，中央层面的国家立法应在设定最低限度保障的同时，尽可能赋予地方一定的自主权。

最后，破产中的雇员权利保护问题，归根结底属于社会问题，通过劳动法机制、社会保障机制去规制比破产制度规制更有效率。破产制度的核心价值甚至唯一价值，是在企业陷入财务困境后，通过法定程序，在债权人间有序分配债务人财产。职工当然属于债权人，但显然不是破产法程序中最核心的债权人。在破产法中过分强调对劳动者的保护，固然能够在道义上赢得大众舆论的赞同，但这显然超出了破产法的范畴；在破产法中给予破产企业职工一定的优先权保障固然没错，但这不是破产法的主要价值所在。我国《企业破产法》未来的改革中，在确保相应破产欠薪保障机制设立的前提下，可能还需要适度地远离职工、亲近债权人。

类似的经验当然还可以归纳出很多。但不管是欧盟经验，还是其他经验，都明显地揭示出破产欠薪机制的建设没有捷径可以走，这势必将是一个长期的过程，同时也与地方经济发展水平、法治化程度紧密相关。我们对这一任务的艰巨性应有清晰的认识，同时我们需要在欧盟经验乃至其他国家和地区经验的基础上，结合中国甚至各省的具体情形，制订出符合实际需求的破产中雇员权利保障体系。

综上所述，欧盟在长达三十多年时间中积累破产企业雇员权利保障经验，以欧盟层面最低限度的统一为底线，鼓励各成员国能够根据本国的经济实力、福利政策和破产法，在最低限度的基础上，对本国境内破产企业雇员权利保护做出个性化的安排。这种最低标准原则，封底不封顶，极大地保护了各成员国对于加强破产企业雇员权利保障的积极性和创造性，在纷繁复杂的欧盟成员国政治经济差异中，找到了最大公约数。破产中的雇员权利保护问题，既是一个世界性问题，也是一个开放性问题。在中国完善破产企业雇员权利保护的过程中，笔者深信并期待欧盟经验能够提供有益的参照。

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〔责任编辑：冯胜利〕

2016-08-09

陈夏红(1981-)，男，甘肃岷县人，编辑，博士，从事破产法研究。

D922.291.92

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1000-8284(2016)11-0105-07