从共同农业政策看欧共体的运行机制

姜南

摘 要：欧共体共同农业政策涉及各成员国，尤其是法国、德国、英国三个欧洲大国的农产品生产、出口、进口，农产品关税、补贴等问题，因涉及各成员国的重大利益，故各成员国进行了尖锐复杂的利益博弈和协调妥协。该政策的孕育、诞生、调整，典型地展示了欧共体的运行机制：以各成员国在共同的大利益上的一致性克服它们在小利益上的矛盾性;通过成员国之间、成员国与欧共体之间的艰苦谈判，求得彼此的利益协调。这种运行机制维系了比较松散的欧共体的内部团结，促进了欧共体的发展。当然，它并不能解决欧共体内部重大和深刻的利益矛盾，也不能解决成员国内部对待欧共体的态度分歧。

关键词：欧共体;共同农业政策;运行机制

中图分类号：F319.9 文献标识码：A

文章编号：1673-8268（2021）06-0113-08

第二次世界大战结束后，欧洲一体化运动在西欧兴起，创立了诸如“欧洲煤钢共同体”“欧洲原子能共同体”和“欧洲经济共同体”今天的欧洲联盟，其前身是欧洲共同体。1952年7月，法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡六国在巴黎签署的《建立欧洲煤钢共同体条约》正式生效，欧洲煤钢共同体成立。1957年3月，六国在罗马签署《建立欧洲经济共同体条约》和《建立欧洲原子能共同体条约》，统称《罗马条约》。1958年1月，欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体同时宣告成立。1967年7月，六国合并前述三个共同体的执行机构，将三个共同体统称为欧洲共同体。1993年11月，《欧洲联盟条约》（亦称《马斯特里赫特条约》，简称《马约》）获得欧洲共同体所有成员国批准并生效，欧洲联盟正式成立。《马约》确定了欧洲联盟的柱形结构，并把欧洲经濟共同体更名为欧洲共同体，成为欧洲联盟的主要组成部分。本文涉及的内容多发生在欧洲联盟成立之前，因此使用欧洲共同体（简称欧共体）这一名称。等“超国家机构”。虽然经历了诸多波折，但欧洲一体化仍以其在世界上一体化程度最高、成就最显著而著称于世。今天，欧盟已经有27个成员国，人口4.4亿，成员国已扩展到南欧、北欧和中东欧。欧共体是怎样运行的？它怎样解决成员国之间及成员国与欧共体之间的矛盾？本文试图以共同农业政策为例对此进行分析探讨，以期深化对欧盟运行机制的认识。

在欧洲一体化的早期阶段，共同农业政策与关税同盟被列为欧共体经济一体化的两大支柱。共同农业政策问题是欧盟内部利益冲突与协调的典型表现，也是欧共体运行机制的典型反映。迄今，国内学术界在讨论共同农业政策时，多以法德两国为主要研究对象，较少关注英国与共同农业政策的关系。本文拟比较全面地探讨包括英国在内的诸多国家与该政策的关系，从而比较完整地回溯这一案例，进而展示欧共体的运行机制。

一、共同农业政策的孕育与诞生

1951年4月18日，法国、西德、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六国接受法国外长舒曼的建议，正式签订《欧洲煤钢共同体条约》，建立了六国煤钢共同市场。1957年，组建亚欧联合进一步向前推进，同年3月25日，六国在罗马签订了《欧洲原子能共同体条约》和《欧洲经济共同体条约》，统称为《罗马条约》。《罗马条约》规定六国建立工业品关税同盟和制订共同农业政策。

《罗马条约》明确规定实施一项共同农业政策，即“共同市场应扩展至农业与农产品贸易”[1]。该条约阐明了共同农业政策的目标：通过促进技术进步和保证农业生产的合理发展及对生产要素特别是劳动力的最佳利用，提高农业生产率，稳定市场，保障供应，保证消费者以合理的价格得到供应[1]。

与关税同盟不同的是，《罗马条约》并没有规定共同农业政策的实施步骤和具体方案，这些工作留待条约生效两年后再草拟。这是因为与工业相比，欧共体各国的农业发展状况以及农业在国民经济中的地位很不相同，所以导致各国对制订共同农业政策的态度大相径庭。

比利时和卢森堡工业发达，农产品需要大量进口，两国的态度是勉强同意。西德是六国中最大的农产品进口国，实施共同农业政策意味着西德将花高价购买欧共体国家的农产品，这会导致工业品价格随之提高，因此西德对共同农业政策态度十分冷淡[2]193，后来干脆采取拖延态度。

荷兰的畜牧业一向发达，是畜产品的传统出口国，对共同农业政策表示支持。意大利农业人口较多，农业在国民经济中所占的比重为六国最高，需要为农产品寻求国外市场，因此意大利的态度也比较积极。

六国中对共同农业政策最为热情的莫过于法国。法国自然条件优越，农业在整个国民经济中占有重要的地位，土地、就业人口和产值的比重都较高。战后法国农业恢复很快，欧共体成立时，法国的谷物和肉类生产已经自给有余，寻求农产品外销市场成为当务之急。法国对共同农业政策的积极态度在其制订过程中体现得非常明显。

1960年，西欧各国经济蓬勃发展，欧共体委员会急于利用这一有利的经济气候加速建成共同市场，同时不愿意在降低关税方面落在欧洲自由贸易联盟之后。美国也对西欧施加压力，要求降低关税。种种因素促使理事会在1960年5月12日提出了加速关税同盟进程的正式决议，提议从1960年7月1日到1961年12月31日期间将关税降低20%。这一建议遭到荷兰和法国的强烈反对，他们认为把农业贸易排除在共同市场之外违背了《罗马条约》关于欧共体任务的规定，即“保持经济行为的和谐发展”，坚决要求共同农业政策与关税同盟要“绝对”同步进行[2]207，并以使用否决权相威胁。

西德是一个传统的农产品进口大国，历来以进口配额和高关税来保护本国农业。按照法、荷支持的由前荷兰农业部长曼斯霍尔特提出的计划，欧共体内部将实行农产品自由流通，各国间关税将被取消，各种贸易限制包括西德政府实行的进口配额也将不复存在。计划还建议实行农产品共同价格，协调各国农业结构措施。虽然西德表示反对，但在法、荷态度强硬，意、比保持中立的情况下，西德不得不做出让步，表示同意曼斯霍尔特计划所提出的原则，使共同农业政策的制订得以继续进行。

1960年12月，理事会正式确定了共同农业政策的三项基本原则，即共同价格、共同财政和欧共体优惠。1961年5月起，欧共体委员会提出了一系列具体方案，包括门槛和目标价格、进口税额、出口补贴、干预收购等。委员会还提议建立相应的管理机构和欧洲农业保证基金，以确保以上任务的顺利完成，但西德人对此不感兴趣，他们希望在12年过渡时期结束时即1970年才确定农产品的共同价格。共同农业政策的制订因此陷于停顿。

1961年7月，法国对西德的拖延态度已忍无可忍，于是重施故伎，威胁说，如果到年底仍不能在欧共体组织机构和财政保证问题上达成一致，法国就不过渡到关税同盟第二阶段。因此，各国农业部长不得不在布鲁塞尔召开部长理事会进行紧急磋商。这次会期长达一个月的会议是欧共体历史上第一次马拉松会议，主要讨论了两个问题。

第一，安全保护条款。法国热情欢迎曼斯霍尔特计划，希望在欧共体内实行农产品自由贸易，取消关税和进口配额;鼓励从欧共体内部进口农产品，以征收进口税来限制从第三国进口农产品，实行保护内部贸易的税率制。西德的态度恰恰相反。经过五天的激烈讨论，法德两国才达成妥协，决定在过渡时期实行配额制和税率制双重保护措施，但配额制最终要被取消[2]217。这项协议法国占了上风。

第二，关于共同农业政策的财政保证问题。共同政策当然需要共同出钱，因此委员会建议，在欧共体拥有自己的财源之前由各国捐款，到准备阶段结束时，把征收的进口差额税纳入共同财政基金，支付共同农业政策的各项开支。因为农业基金的建立对西德财政不利，所以西德照例表示反对。至于准备阶段，委员会建议定为6年，西德则希望是7年半。

法德两国就此问题进行了私下协商，并形成了最后决议。决议規定，在1962年到1965年的三年中，头一年的农业开支由成员国负担100%，第二年负担80%，第三年60%，各国分摊的数额与其净进口量相称。为了回报做出重大让步的西德，其他各国同意将进口税纳入共同基金而非农业基金，西德的总捐款不超过农业总预算的31%，准备阶段后几年的捐款数在1965年进行重新审定，并将准备阶段定为7年半[2]219-220。

1962年1月14日，欧共体历史上第一次马拉松会议宣告结束，法国以不过渡到关税同盟第二阶段为要挟，争取到共同农业政策的重大进展并从中受益。1962年7月到1965年7月，法国从农业基金中得到的份额分别为88%、84%和67%，而其分摊的基金份额仅为28%、25%和22%[3]144。

1964年2月，关贸总协定肯尼迪回合的谈判开始。欧共体国家要想以一个独立实体的身份与美国等粮食出口国谈判，就必须确定农产品的共同价格水平，至少应确定谷物的共同价格。但是，西德政府为了保护本国农民的既得利益，对共同价格的制订毫不热心。西德政府拖延态度激怒了法国，1964年10月，法国发出最后通牒，声称如到12月中旬还未能在共同谷物价格和共同农业政策的执行上达成一致，法国就退出欧共体。

委员会面临着一个比三年前还要严重的危机，为此召开了欧共体历史上又一次马拉松会议。法、德两国政府在政治上都受益于重要农业区的选民，都不愿损害本国农民的利益，因此两国的政策似乎很难调和，西德政府甚至暗示它提出的较高的共同价格是它让步的极限。然而，西德政府“言胜于行”，经济部长施穆赫尔在会议的第一天就做出了让步。委员会也投桃报李，同意了对西德农民的补贴数额：在19671968、19681969、19691970年度分别为5.6亿、3.74亿和1.87亿西德马克，对每吨黑麦给予10西德马克的额外补贴[2]229-230。这次会议使共同农业政策再一次化险为夷。

谷物的共同价格确定后，建立共同农业政策过程中最棘手的问题得到解决。1968年7月1日，欧共体六国取消了成员国间在大部分农产品上的贸易限制，制订了统一价格，建立了共同的对外农产品关税壁垒，提前18个月实现了建成共同农业市场的目标。其具体内容包括建立农业共同市场组织，实行统一的农产品价格管理;建立农产品进出口控制机制，贯彻欧共体优惠原则;协调各国的农业结构改革政策，提高农业劳动生产率;建立“欧洲农业指导和保证基金”，为共同农业政策的实施提供资金。

在共同农业政策漫长而艰难的制订过程中，法国很少见地先后以“使用否决权”“不过渡到关税同盟第二阶段”和“退出欧共体”这样近乎戏剧化的强硬态度，逼迫态度消极的西德政府做出让步，使陷入僵局的共同农业政策一次次化险为夷，得以复活。共同农业政策对法国的重要性显而易见、毋庸置疑。1968年，共同农业政策完成制订工作，共同农业市场建成。

二、英国与共同农业政策的纠缠

制订共同农业政策的十余年时间内，虽然英国游离于欧共体之外，但并不意味着与共同农业政策毫无关系，两者之间的关联体现在：共同农业政策影响了英国加入欧共体的进程。

众所周知，英国加入欧共体的过程一波三折，法国两次否决英国的加入申请，不仅对英国，而且对欧共体的发展和扩大影响很大;而这一切，都与共同农业政策有关。

由上文可知，法国农业自给率高、出口率高，因此对有利于农产品出口国的共同农业政策态度非常积极，在政策制订过程中三次推动其前进。而英国加入欧共体，将会影响该政策的制订和执行，因此法国阻碍英国加入。

（一）与法国的矛盾

英国是个老牌帝国主义国家，19世纪80年代以来，英国利用其最大食品净进口国的地位，从其殖民地免税进口农产品。据统计，1953年英国由其殖民地和自治领进口的农产品占其进口的比重为：小麦81%、奶油56%、肉类和肉制品54%、糖48%[3]144。而其传统的农业政策是对某些门类的生产者采取差额支付和直接补贴的办法，这与共同农业政策的价格支持政策大相径庭。按照前面的分析，由于英国每年进口大量的农产品而很少出口，因此它在欧共体预算中就会出现交纳多而收益少的情况。实施共同农业政策必然使食品进口国英国成为一个净支出国，对英国非常不利。另外，还涉及农产品的价格提高。

坚决支持共同农业政策的法国对此十分清楚。1961年8月9日，英国正式申请加入欧共体，1961年10月10日起，谈判先后在巴黎和布鲁塞尔举行，此时共同农业政策正在制订之中。

英国特别关心本国在农业上的特殊利益以及与英联邦和自由贸易区各国的关系能否得到保护。首先，英联邦问题，尽管20世纪60年代英国的殖民地纷纷独立，但英国与其殖民地的经济联系仍十分紧密，并明确要求为英联邦国家的农产品进入共同市场获得特别条件。其次，在农业问题上，英国传统的农业政策与正在制订中的共同农业政策迥然不同，英国希望加入欧共体后，在共同农业政策还未成型时对其施加影响，让六国考虑英国农业的特点，并要求英国有一个较长的过渡期。最后，英国提出自由贸易联盟国家应该和英国同时加入共同市场。

法国对自己老邻居的农业政策和偏好了然于心。戴高乐指出：“英国人民取得食物的方法，实际上是从南北美洲或从旧自治领廉价购买粮食的方法，同时还要给予英国农民以大量的补贴，这种方法显然是与六国为它们自己自然而然地所建立起来的制度不相容的。”[4]410戴高乐对英国能否放弃自己的传统和英联邦的特惠制、真正从经济上融入共同市场表示怀疑。法国认为，英国在此时加入欧共体，会给共同农业政策增加一个大反对派。1962年1月，欧共体六国虽然在共同农业政策的财政保证和安全保护等方面达成了协议，但该政策的许多实质性问题，如谷物的统一价格等，还需要做进一步的艰苦工作。而英国国内农业部门早在1961年就明确表示，希望在共同农业政策还在制订的时候加入欧共体，以便对共同农业政策施加影响。因此，在共同农业政策问题没有妥善解决之前，法国不愿意让英国加入欧共体。这是戴高乐拒绝英国加入的一个重要原因。

麦克米伦为争取戴高乐的支持，于1962年6月和12月两度与之会晤。戴高乐直截了当地从经济方面对英国加入共同市场提出了质疑：“从经济上看，你们英国人主要是依靠和美国的大规模贸易以及和英联邦的优惠贸易，你们真的能够同意和欧洲大陆国家一起实行统一的关税，不怕严重地损害你们和美国的贸易，并且排斥你们的自治领和从前的殖民地吗？你们一直吃的是廉价的加拿大小麦、新西兰绵羊、爱尔兰的牛肉和马铃薯，澳大利亚的牛油、水果、蔬菜，牙买加的糖等等，现在你们愿意购买欧洲大陆——特别是法国的——价格必然比较高的农产品吗？”[5]

戴高乐十分清楚农业和农业共同市场对于法国的重要性，“显然，农业在我们国家的整个活动中，是一个重要因素。我们不能设想有这样一个共同市场，法国农业在其中找不到适应它的生产的市场。而且我们认为在六国中，我们在这方面是具有最迫切需要的一个国家”[4]409。在共同农业政策未制订完成时让英国加入欧共体，对法国所希望的共同农业政策是个很大的威胁，可能会影响到共同农业政策的形成。因此，法国并不希望英国在此时加入欧共体。

1963年1月14日，戴高乐在记者招待会上声明，否决英国加入共同市场的申请。英国加入共同市场的第一次申请就这样夭折了。

（二）加入欧共体的谈判与重新谈判

1957年签订的《罗马条约》规定的共同农业政策，对欧共体各国农产品的生产、销售、进出口等方面进行了直接干预，并协调各国的农业政策，直至以共同政策去取代各国不同的农业政策。其主要特征是：第一，实行建立在价格支持政策与干预机制基础上的共同价格。欧共体对农产品进行价格支持，当农产品降到干预价格（又叫支持价格）以下时，欧共体的干预机构按照干预价格进行收购，因此农产品的价格不会降到干预价格以下，这是欧共体为保证农民收入水平而采取的主要办法。第二，欧共体实行以进口征税和出口补贴为特征的农业贸易政策。对欧共体外的农产品征收进口税，把外来产品排除在市场之外，而对欧共体的出口产品给予补贴则把大量农产品倾销到世界市场。主要目的是以征收进口税来限制从第三国进口农产品，鼓励从欧共体内部进口农产品;同时鼓励和支持欧共体向外出口农产品。第三，共同农业政策實施共同财政，把征收的进口差额税纳入共同财政，干预收购和出口补贴等的支出由共同财政支付。

1961年，英国保守党政府申请加入欧共体时，英国工党内大部分人是持反对意见的。在1962年工党代表大会上，工党领袖盖茨克尔宣称，加入共同市场，就意味着“英国1000年历史的终结”[6]。大会对英国加入欧共体提出了五项条件：一是对英联邦朋友与伙伴的贸易和其他利益做出明确而有约束性的保护;二是能像现在一样自由地执行英国的外交政策;三是英国政府能实现对欧洲自由贸易区伙伴所做的承诺;四是保持英国政府的经济计划权;五是保证捍卫英国农业立场[7]。这些条件显然不可能被欧共体六国所接受，因此这些条件不妨看作是对英国加入欧共体的反对意见。

1964年10月15日，威尔逊领导的工党在大选中获胜，结束了保守党政府长达13年的统治。工党赢得1966年大选后，威尔逊政府对英国加入欧共体的态度更加积极。同年10月22日，英国政府召开内阁会议讨论外交大臣乔治·布朗主持的一个委员会提交的报告。该报告分析了加入欧共体对英国社会和经济的影响，还特别指出，希望英国在1969年前加入欧共体，以便能够影响共同农业政策的安排。同时，内阁同意威尔逊和布朗于1967年初出访欧共体各国的首都。威尔逊如期访问了六国首都，其中1967年1月2425日对法国的访问至关重要。

戴高乐与来访的威尔逊主要讨论了英国加入欧共体的条件和英美间的特殊关系，他特别强调要保护法国农民在共同农业政策上的利益。戴高乐还问：“现在的英国有可能或者愿意实行一项与美国大相径庭的政策吗？”威尔逊没有回答，但是他态度乐观，认为自己可以说服戴高乐[8]。1967年5月810日，英国下院就英国加入欧共体进行表决，大多数议员赞同政府的决议[9]。5月11日，英国第二次提出加入欧共体的请求。

1970年6月，当英国等四个申请国与欧共体恢复谈判时，欧共体六国已于1968年7月1日取消了成员国在大部分农产品上的贸易限制，制订了统一的价格，建立了共同的对外农产品关税壁垒，提前18个月实现了建成共同农业市场的目标。

共同农业政策的以上特征导致的后果之一是食品净进口国向出口国转移收入。这种转移是经由欧共体财政和贸易行为实现的。根据欧共体的预算原则和对外贸易政策，农产品进口国从欧共体外进口农产品，需向欧共体预算缴纳进口税;而农产品出口国向世界市场出口产品，则可以得到欧共体预算提供的出口补贴。换句话说，欧共体实际上是把预算从进口国转移到出口国。另一种情形是，如果欧共体进口国直接从欧共体出口国进口农产品，不需付进口税，但它支付的价格相当于世界价格加上进口税，而出口国得到的价格也相当于世界价格加上出口补贴，那么收入就直接从一国的消费者转移到另一国的生产者。两种情况本质上都是进口国转移收入给出口国。显然，共同农业政策对食品出口国和农业大国、强国有利，对农产品自给率低，需要大量进口的国家不利。

此时，共同农业政策已经成型，英国首相希思说：“英国现在对于欧共体的根本基础结构的创立，已不能施加多少影响了。”“对英国来说，任何未来的谈判都将比上一次谈判更为艰苦，因为它将不得不接受更加多得多的最后已经定下来的欧共体结构的部分。”[10]

经过艰苦的谈判，英国接受了创建欧共体的三个条约，以及根据这些条约制订的欧共体法规和欧共体协定，同时确定了五年的过渡期，即1973年1月1日到1977年12月31日，届时英国将与欧共体实现农产品关税同盟。但是，对于过渡期英国在欧共体预算中的摊款也作了特别规定。1970年4月21日，欧共体各国通过了《理事会关于欧共体自有财源取代成员国财产分摊的决定》，

决定逐步建立“自有财源”作为欧共体预算收入。条约规定，从1971年起，将进口农产品征收的差额税的90%纳入欧共体“自有财源”，对进口商品征收的关税在19711975年以逐年增加的比例缴付欧共体预算;同时，欧共体预算收入中，原由各成员国按规定比例分摊的部分将从1975年起由各国按国内征收的增值税的一部分来支付，最高不超过1%。由于英国在欧共体预算中交纳多而收益少，为了照顾英国的利益，欧共体决定在五年过渡期内，英国分摊预算的比例逐年增加，但要打一定的折扣。如1973年英国分摊预算的比重为19.19%，实际承担预算摊款比重为8.64%，实际支付为原分摊比例的45.0%;到1977年，英国分摊预算的比重为20.56%，实际承担预算摊款比重为18.93%，实际支付为原分摊比例的92.0%[3]52。

1970年，英国保守党政府上台，由于石油价格猛涨和经济危机的影响，英国经济陷入一蹶不振的境地。工党趁机指责保守党加入欧共体的条件不合理，提出重新进行谈判，以此争取选民的支持。1974年4月，工党上台两个月后就在部长理事会上提出重新谈判的问题。

经过反复的讨价还价，1975年3月1011日，欧共体九国在都柏林首脑会议上，就英国重新谈判加入条件达成协议。关于共同农业政策问题，英国要求改变价格干预的办法，对农民进行直接补贴;改变统一固定的农产品价格，允许价格适当摆动;削减农产品进口差额税，以维护英国从传统的农产品出口国低税进口农产品，并稳定英国国内价格。

欧共体委员会在强调维护共同价格、进口差额税和干预制的前提下，对英国做出了一些让步：一年两次修改、确定农产品价格，以限制生产过剩，减少干预制的作用，在某种情况下，各国可以直接给农场主补贴;成员国可以向非成员国购买粮食和乳制品，适当照顾了英联邦国家向英国出口的传统农产品的价格。关于同英联邦的关系问题，英国要求发展欧共体与英联邦国家的关系，使它们的工业品能自由进入欧共体，而农产品实行优惠或免税。其他成员国对此也作了让步。1975年2月，欧共体与46个国家签订了为期五年的经济贸易协定（即《洛美协定》），使这些国家的工业品和一些原料可以免税进入欧共体，农产品也可以优惠进口。

英国政府在获得一些让步后，建议英国人民在即将举行的公民投票中赞成英国继续留在欧共体内。1975年6月5日，英国民眾以67.2%的赞成票，支持英国继续保留欧共体的成员国资格。

三、共同农业政策的改革

共同农业政策将对本国农业和经济产生不利影响，英国政府对此非常清楚。关于农产品的价格提升，曾经有一个法国历史学家估计，在共同农业政策实行的头十年，即1962年到1971年，欧共体农产品的价格将比世界价格高50%～100%。而一个英国经济学家则估计，1968到1979年之间，欧共体许多产品的价格与世界价格的平均比率将是139%～229%[11]。在共同农业政策之下，不仅英国农产品价格会大大提高，而且英政府将对共同农业政策的农业基金缴纳相当数量的进口税;同时，作为一个农产品的非出口国，英国从干预收购和出口补贴中所得甚微。在农业问题上，英国已经处于不利地位。

1975年的《洛美协定》只是暂时改善了英国在欧共体内的支出状况。从1976年起，其开支又急剧上升。据估计，1979年英国对共同农业政策的净支出为11.06亿英镑，而另一个大的净支出国德国仅为0.59亿英镑;英国因为农业支出而导致GNP下降0.59%，而德国仅为0.17%[12]。英国将解决预算摊款问题同1980年农产品定价问题联系起来，与其他成员国进行了半年之久的艰苦谈判，1980年5月30日，部长理事会达成了一揽子协议，同意在1980和1981年英国可以拿到其净摊款额大约66%的回扣;作为交换条件，英国同意欧共体农产品提价5%。

1984年1月，法国担任欧共体轮值主席后，希望推动一体化进程的密特朗总统与英国首相撒切尔夫人一样，有意愿解决长期困扰英国的预算问题。1984年1月和3月，英国首相撒切尔夫人和法国总统密特朗举行了两次会谈。同年3月1920日，欧洲理事会会议在布鲁塞尔召开。英国要求适当的预算回扣额度和永久的解决方案，欧共体却要求提高按增值税缴纳预算的上限，双方未能达成一致意见。大多数成员国的领导人都把布鲁塞尔会议的失败归咎于英国政府，英欧之间的相互指责致使矛盾愈加尖锐化。英国宣称，在问题得到解决前将中止支付欧共体的全部预算摊款，法国则以“双速欧洲”相威胁。

1984年6月2526日，欧共体各國首脑在巴黎郊外的枫丹白露召开欧洲理事会，意在解决布鲁塞尔峰会未能解决的问题。早在1983年6月举行的欧洲理事会上，英国就曾提出把解决英国摊款回扣问题与欧共体财政问题（即提高增值税提成1%的限额）联系起来。在枫丹白露会议上，英国与法德等国讨价还价，既斗争又合作，终于达成了协议：从1985年起，按固定的比例每年从英国的净摊款额中提取66%的款项作为回扣返还英国;同时，通过了将欧共体自有财源增值税提成部分的限额从1%提高到1.4%的决定。枫丹白露峰会基本解决了英国的预算问题，虽然不能改变英国对于欧共体预算净贡献国的地位，也没有结束英国与欧共体就预算问题的争论，但是这个阶段性成果让英法德等国都表示满意。

因为英国的净支出问题是由共同农业政策所导致的，所以英国一直强烈要求彻底改革共同农业政策，成为共同农业政策改革的坚定支持者。然而，它只是大国中唯一的支持者。西德虽然是一个大的净支出国，但价格支持政策刺激了生产的发展，农民尤其是大农场主从价格支持政策中获益，而且农民组织在国家的政治生活中地位举足轻重，甚至可以左右选举结果，因此西德政府不愿冒险减少农民收入，触动农民利益，从而丧失农民的选票。在德、法等国都反对改革的情况下，英国显得孤掌难鸣，不能形成足够的压力推动改革的进程。

1983年底，在希腊首都雅典召开的首脑会议未能在农业预算问题上达成一致。法国西部尤其是布列塔尼地区不接受配额制，法国总统密特朗对配额制投了反对票。在1984年3月1920日的布鲁塞尔首脑会议上，农业预算问题仍没有进展，这一次是在英国要求的预算回扣和爱尔兰要求的牛奶配额特殊待遇方面没有达成一致。最后，与欧共体历史上的许多谈判一样，在经过26小时不间断的争论之后，各国部长们于3月31日终于达成了协议。最后的改革方案包括了牛奶配额、保证门槛、货币补偿额、价格和农业开支几个方面。

从最后的协议中，似乎每个国家都获益。西德赞成的牛奶配额得到了实行，而且被削减9.8%的正货币补偿额的损失以削减增值税的形式得到了补偿。法国争取到了对牛奶场实行配额而不是对单个农民实行配额。英国和荷兰控制农业预算和限制价格政策的要求也得到了满足。

英国是共同农业政策的一贯批评者和改革的支持者，但英国政府对改革计划中关于对大农场的补偿调节表示反对。因为委员会提倡大农场多少将土地退出生产，但只给大农场部分补偿，这个计划一旦实施，英国效率高的大农场就要吃亏，所以英国主要的农业集团——全国农业联盟强烈反对这一点。

1992年上半年，经过异常艰苦的谈判，部长理事会终于在1992年5月21日达成了一揽子协议，与委员会的改革建议相比，这个一揽子协议最主要的不同是在英国的强烈要求下，删去了对大农场的补偿支付调节。

在关贸总协定乌拉圭回合的压力下，1992年达成的麦克萨里改革方案中，欧共体终于同意对农产品进行降价，并引入补偿援助或补偿金制度等直接援助制度以抵消低价对农民收入的影响。

四、结 语

综上所述，共同农业政策的酝酿、形成、调整过程，展示了欧共体的运行机制：各成员国地位独立，成员国与成员国之间关系平等。欧共体为各成员国的共同利益寻找、确立某项政策，通过各成员国之间、成员国与欧共体之间的协商、谈判、妥协，尽量缩小各成员国之间的利益差距，求得每个成员国利益的最大化。这种运行机制能够保护每个成员国的利益，协调它们之间的矛盾，调动其积极性，形成欧共体的合力。当然，如今的欧洲联盟像茫茫大海中的一艘航船，它的运行机制如何进展，它是否会有美好的前景，我们将拭目以待。

参考文献：

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On the Operating Mechanism of the European Community

from the Perspective of the Common Agricultural Policy

JIANG Nan

（Institute of World History， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100101， China）

Abstract：The common agricultural policy of the European Community involves the production， export and import of agricultural products， tariffs and subsidies of agricultural products of member countries， especially France， Germany and the United Kingdom. It involves the major interests of member countries. Therefore， around it， in the last century， countries had carried out sharp and complex interest games and frequently coordinated compromises. The birth and adjustment of the policy typically shew the operating mechanism of the European Community： overcoming the contradiction of small interests with the consistency of the common big interests of member countries; coordinating their interests through arduous negotiations among member countries and between member countries and the community. This operating mechanism maintains the internal unity of the relatively loose community and promotes the development of the community. Of course， it cannot solve the major and profound interest contradictions within the community， nor can it solve the differences in the attitude towards the community within member countries’ people.

Keywords：European Community; common agricultural policy; operational mechanism

（編辑：段明琰）

收稿日期：2021-10-25

作者简介：姜 南（1970-），女，四川成都人，研究员，博士，主要从事欧洲一体化史和欧洲思想史研究。

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