论信赖保护原则的发展及其作用

李　继　刚

(曲阜师范大学法学院，山东日照276826)



论信赖保护原则的发展及其作用

李继刚

(曲阜师范大学法学院，山东日照276826)

[摘要]源于德国的信赖保护原则与德国独特的法制环境有着不可分割的关系，这一原则对欧盟法院及诸多大陆法系国家的行政立法均产生了深刻影响。信赖保护原则的适用范围非常广泛，其中，信赖保护原则对授益行政行为撤销与废止的限制系信赖保护原则最早形成且影响最大的领域。

[关键词]信赖保护; 授益行政行为；撤销

19世纪以来，随着众多西方国家对“法治”认识的深入，法律在人们的眼中已不再被看做统治者管理人民的工具，而成为保障人民的权利、自由为价值取向和发展目标的重要手段。特别是各国在宪法、行政法等传统公法领域里日益强调“法治国”理念，使得各国执政者在维护国家有效管理的同时，更加注重对人民各方面权利的保障，在此背景下，信赖保护原则首先在德国产生并迅速被日、法等国及我国台湾地区接受。当前，信赖保护原则作为行政法中的一项基本原则，已被诸多大陆法系国家所公认，其在限制授益行政行为的撤销、维护行政相对人的合法权益方面发挥了重要作用。相比之下，当前我国行政法尚处在发展初期，由于法治改良的内在驱动力相对强劲，使得国家法律、法规和政府行为的稳定性必然会明显弱于欧美那些长期处于稳定法治状态下的发达国家，行政行为频繁被撤销或归为无效的情形在实践中颇为常见，造成人们预期的权利和利益无安定性，导致人们对国家法律秩序不信任，这显然不利于国家长治久安。本文以德国行政行为基础理论为切入点，介绍其撤销授益行政行为的相关操作方式及其理论依据——信赖保护原则，以供我国学界和实务界参考。

一、信赖保护原则的发展及内涵

(一)信赖保护原则发展

信赖保护原则最早起源于德国，其产生与德国特殊的历史背景有直接关系。该原则尽管基于德国法律的影响力而外销至欧盟法院，但欧盟法院在使用这一原则时十分谨慎。而像法国这样的国家在其立法和司法实践中更是很少使用“信赖保护”的字眼。

德国法律上的信赖保护原则，是在基本法第二十条第三项及第二十八条所揭示的法治国原则的基础上衍生而来的一个行政法原则。如果将时间往前推移，我们发现信赖保护的想法在德国有其历史渊源，早在德国魏玛法时期，法安定性原则已经被德国学界提出并被广泛认可，该原则以两个子原则为基础：其一是明确原则，它要求应当让人民能够事先了解其行为的法律后果，为此，要求法规范本身应当明确、具体，不能过于模糊从而留下太大的操控空间，同时要求维持已经建立的法律关系，不能任意废弃；其二是安定原则，要求所有法规都必须持续地被遵守，时至今日，这种法安定性的传统一直在欧洲大陆法系国家得以延续。从18世纪开始，德国部分学者开始提出建立法治国家的想法，这种想法最终在1848年5月的革命后，融入德国1849年的宪法中。然而，德国此后长期的专制政体使得学者鼓吹的法治国理想一直未能建立，更可悲的是纳粹时期的德国更是经历了一段与法治国理念完全相反的黑暗时期。

二战后，德国学界和政界开始对纳粹德国时期的专制且恣意的权力运作进行深刻反思，他们深刻认识到法的不安定会给国家带来的严重灾难，正是基于这样的反思，法治国理念及信赖保护原则在战后德国才得到充分重视和真正认可。20世纪50年代后，德国从学界到政界开始逐步提升信赖保护原则的地位，并将其看作是与依法行政原则、法的安定性原则、比例性原则等同等重要的行政法的基本原则。1961年12月德国联邦宪法法院在其做出的裁判中对信赖保护原则进行了阐释:“法安定性原则乃法治国家原则之基本要素。对于国家可能对其做出的干涉行为，公民应能有所预期并采取相应措施；公民应当能够信赖的是，对于其基于现行法作出的行为，法律秩序应以其原本所应获得的所有法律后果予以回应……对于公民而言，法安定性原则首先意味着信赖保护。”[1]学界普遍认为这一阐释奠定了信赖保护原则的基础。1973年10月，在德国法学者大会上，“行政法之信赖保护原则”成为会议的第二议题。1976年，《德国行政程序法》(下称《程序法》)正式颁布实施并首次在立法中明确规定了行政信赖保护原则作为行政法的基本原则。此后，德国《租税通则》《联邦建设计划法》等均明文规定了信赖保护原则。

德国通过立法确立信赖保护原则的做法对欧洲人权法院以及筑基于欧盟条约的欧盟法院都产生了影响，并开始在其判决中使用信赖保护这一用语。欧盟法院在1973年的一个判决中把信赖保护视为一个法律原则，[2]并在此后的不同判决中称其为“欧盟基本原则”或“欧盟法秩序所固有的法律原则”。不过，值得注意的是，尽管欧盟法院自20世纪70年代后大量使用信赖保护原则，但其却很少单独使用这一原则，而是把这一原则与诸如法安定性原则等并存，其目的似乎是为了平衡德国法与法国法在欧盟法院中的影响力。而在欧洲人权法院的裁判中，以欧洲人权公约第六条规定为主要参考，常常会使用法安定性原则的概念，并透过此概念落实信赖保护的精神，例如在1979年的一个裁判中，欧洲人权法院的判决中写到：虽然比利时国内民事法被本裁判宣告为违反欧洲人权公约，但基于欧盟法及本公约的法秩序所必然固有的法安定性原则，比利时无须因此裁判而废弃所有基于此违反人权公约之民事法规所构建的法律行为或法律关系。[3]

德国通过立法规范信赖保护原则的做法被包括我国台湾地区在内的部分大陆法系国家仿效，这些国家和地区先后在《程序法》或其他立法中对信赖保护原则作了明确规定。在我国，多数学者认为我国行政立法中最早注意信赖保护原则基本精神的是1999年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，该司法解释第59条规定：根据《行政诉讼法》第54条第2项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。诸多学者认为最高人民法院的这一司法解释实际上认可了行政信赖保护的理念并意识到应当用这一原则指导行政审判实践。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》(下称《行政许可法》)进一步对行政许可中的信赖利益保护问题做了规定，许可法第8条规定：行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。但是，我们应看到，就信赖保护原则来看，由于我国的立法对这一原则规定过于模糊，具体操作时有较大不确定因素，导致行政机关工作人员及行政诉讼中的法官在面对具体案件时适用信赖保护原则往往会非常慎重，制约了这一原则在实践中的作用。因此，从理论上进一步对这一原则的本质及运行进行深入探讨具有重要的理论与实践意义。

(二)信赖保护原则的内涵

分析当前我国学者对这一原则的定义，我们可以看出学界对这一原则进行界定时重点关注了如下方面。

1.信赖保护原则设置的目的在于通过这一原则使法的安定性得以维护并进而保护行政相对人的正当权益。“保护人民权利，首重法律秩序之安定。”[4]65在行政活动中，行政法律规范、事实等都存在着变动可能性，为了使行政相对人不因法律规范、事实等的变动而使其利益受损，有必要通过设置一道保护屏障对其正当权益予以保护，信赖保护原则恰恰适应了这一制度需要。尽管信赖保护原则的适用看似会在一定程度上伤害到依法行政原则，但信赖保护原则却最大限度地维护了社会成员的正当权益，使法律秩序的安定性得以实现，最终依法行政原则在实质上得以遵循。

2.信赖客体是行政主体已经作出的并使行政相对人产生信赖的某一行为，这些行为既可能是行政主体作出的某一具体行政行为，如行政计划、行政许可，也可能是行政主体作出的抽象行政行为，如行政主体制定行政法规、行政规章以及其他规范性文件的行为。这些行政行为之所以能够成为相对人信赖的客体，是因为行政主体的这些行为成立后，行政相对人将会基于对行政主体行为的信赖及对此行为结果的判断，对自己下一步的行为方式及时做出选择、调整，这将使其利益受到行政主体作出的行政行为的影响，此即为“无预期则无信赖”。

3.信赖保护所保护的客体是相对人基于对行政行为的信赖所形成的信赖利益。这种利益是相对人基于对行政主体的信赖做出行为或选择后所获得或可预期获得的一种利益。不管这种利益是否已为行政相对人所实际获得，只要这种利益具有正当性，其都应受到法律保护。

4.相对人的信赖利益应当是正当的、值得保护的。所谓信赖利益的正当性是指获得信赖利益的行政相对人基于对行政主体的信赖，相信行政机关作出的行政行为或其制定的法规、规章将具有安定性，而且其在获得信赖利益时自己本身应当是善意且无过失的，若行政相对人是由于自己的过错最终使其获得了信赖利益，则信赖利益即非正当。

综上所述，我们把信赖保护原则界定为：在现代法治国家中，基于维护法律秩序的安定性和保护人民正当利益，当人民对行政主体作出的行政行为形成合理信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体必须遵守信用，不能对其行为进行变更，如果基于重大公共利益不得已进行变更时，行政主体应当对相对人的信赖利益进行合理补偿。

二、信赖保护原则的作用——以信赖保护原则对授益行政行为撤销的限制为考察对象

信赖保护原则的适用范围非常广泛。首先，对于立法活动而言，信赖保护原则要求法律的变更或废止一般不应具有溯及力。其次，对于行政机关作出的授益行政行为而言，该原则要求行政机关对其作出的授益行政行为即便违法一般也应给予存续保护。再次，对于行政机关作出的行政计划、签订的行政合同等，该原则要求行政机关基于公共利益在需要对此行政行为进行变更或撤销时应当对行政相对人先前已经获得或预期获得的信赖利益予以充分考虑并保护。信赖保护原则适用的上述三种情形在具体保护内容、适用的具体标准以及涉及的规范基础等方面都存在一定差异。对此，我国台湾地区学者李建良教授甚至明确指出信赖保护原则在不同领域中将会衍生出三个子原则，即法不溯及既往、行政处分之撤销与废止的限制、行政机关承诺或保证之效力。[5]87其中，信赖保护原则对授益行政行为撤销与废止的限制系信赖保护原则最早形成且影响最大的领域，这一问题近年来引起国内诸多学者的关注和探讨，甚至有学者称之为“信赖保护原则的典型问题”。为避免泛泛而谈，本文重点围绕这一问题展开讨论。

(一)授益行政行为及其分类

“授益行政行为”的用语，无疑是由德国法而来的。德国联邦行政程序法第48条第一项规定：所谓授益处分，即指对相对人设定或确认权利或具法律上重要性之利益者谓之。[6]这里所说的权利，是指行政相对人向国家特定行政机关提出其请求权的权利，这一权利对行政相对人来讲是一项主观公法权利。具体来说，只要在一国的法律规范中明确规定行政机关的某项行为义务，并且该项义务对公民权利保护又能发挥作用，这就能构成主观公法权利。所谓“法律上重要性之利益”是指公民“应受法律所保护的某种利益”。[7]德国学者认为联邦行政程序法中作此附加说明，主要是为了防止对“权利”一词作出过于狭义的解释。[8]我国大部分学者认为“授益行政行为是指行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务的行政行为”，[9]146这种定义方式是从行政行为在结果上是否有益于行政相对人来定义授益行政行为，如果从行为构成上分析，授益行政行为包含四项构成要件：授益行政权的存在、授益行政权的实际运用、授益的意思表示和授益法律效果的存在。[10]

以授益行政行为是否合法为标准，可将其分为合法的授益行政行为和违法的授益行政行为。对于合法的授益行政行为，根据依法行政原则，其行为效力应当予以维护，如果基于情势变化的需要，行政机关可以废止其部分或全部效力，但应当给予相对人适当补偿。《程序法》第49条第2款规定了授益行政行为废止的四种情形：第一，法规容许或行政行为保留该废止；第二，行政行为负担，受益人没有或未在为他定出的期限内履行该负担；第三，行政行为所依据的法规或基础事实发生变更，致使该行政行为继续存在将危害公共利益；第四，为避免公益遭受重大损害。针对上述四种情形，德国行政程序法分别规定了不同的处理方式。在前两种情形中，由于相对人先前就已经知道或应当预见到该授益行政行为存在废止的可能性，因而在这两种情形下行政相对人的信赖利益不符合信赖保护的构成要件；在后两种情形中，基于信赖保护原则，行政机关对相对人的信赖利益应区别不同情况或是给予相对人提供存续保护或是给予相对人以财产保护。

以授益的内容性质为标准，德国联邦行政《程序法》第48条又进一步将违法的授益行政行为分为直接产生金钱或财务利益的处分和非直接产生金钱或财务利益的处分。

(二)信赖保护原则对能直接产生金钱或财务利益的处分的作用

所谓直接产生金钱或财务利益的处分，是指行政主体实施的一次或连续给予相对人金钱或可分物的行政行为，如行政机关向相对人发放补助金或抚恤金的行为。这种行为将直接明定一笔特定金额，可能是一次或多次给予。对于此类违法的授益行政行为，《程序法》第48条第2款规定了符合法定条件下应当对行政相对人采取存续保护的方式，从该条的规定来看，提供存续保护方式需要符合以下三个条件。

1.受益人已对行政行为产生信赖心理，确信行政行为会继续存续，并基于信赖心理作出了相应的处置或安排。例如政府违法为不符合条件的相对人(相对人无过错)已经连续发放近一年的救济金，受益人使用发放的救济金用于按揭购买住房即属于此种情形。如果行政相对人对行政机关的授益行为根本不知道，则不能认定其对授益行为存在信赖。

2.受益人的信赖依法值得保护。对此，《程序法》做了严谨的制度设计来审慎地考量坚持先前违法的授益行政行为将继续给予相对人的信赖利益和撤销该行政行为所能达到的公共利益的价值，在此基础上进行严格的价值判断和选择。首先，《程序法》第48条第2款规定通过公益衡量的方式作为判断相对人的信赖利益是否值得保护的一般原则。其次，在法律中从正面专门列举了受益人的信赖利益原则上值得保护的两种法定情形，即如果行政机关提供的利益已经被受益的行政相对人实际使用，或受益人基于对行政行为的信赖已作出一定的财产安排且这种安排是不能回复或只能在遭受不合理的不利时才能回复原状的财产处分。在以上两种情形下，原则上行政机关应当保护受益人的信赖利益，但这并不意味着行政机关在受益人的信赖利益与撤销行政行为所维护的公益之间进行权衡的义务就被绝对排除。[11]再次，在法律中从反面列举了三种无须通过存续保护的方式对受益人进行保护的法定情形，即：

(1)受益人以欺诈、胁迫或贿赂等手段使行政机关做出的授益行政行为，这种情形下由于受益人的利益是通过欺诈、胁迫或贿赂等手段获得的，因此法律当然无需对其进行存续保护；

(2)受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为，判断此种情形关键是要考察客观上受益人是否提供了错误的陈述，并且行政主体作出违法的授益行为主要是由该错误陈述造成的，至于受益人在主观上是故意还是过失则并不重要；

(3)受益人明知或因重大过失而不知行政行为违法。

3.经过对受益人信赖利益与撤销该行政行为所维护的公益进行衡量，前者应当大于后者。行政主体在衡量两种利益时，原则上应当对公益和私益一视同仁，此时，公共利益并不必然具有优越性。同时如果该行政行为的撤销将会对第三人的利益产生影响，行政主体在进行利益衡量时也应将第三人的利益视为其中一部分进行考量。

在综合考量各种所涉利益之后，如果行政主体认为撤销行政行为给行政相对人的信赖利益造成的减损会明显大于撤销该行政行为所能产生的公共利益，则此时即使该授益行政行为违法，行政主体也应当对此行为提供存续保护；反之，行政主体则可以基于公共利益的考虑对该违法的授益行政行为予以撤销，但此时行政主体根据撤销该行政行为对行政相对人的信赖利益造成的实际损失进行合理补偿，平衡公共和私人利益关系。

《程序法》之所以为此类违法的授益行政行为提供存续保护，根本原因在于早期德国政府作出的授益行政行为主要是为行政相对人发放补助金或救济金等行为，而获得补助金或救济金的基本都是弱势群体，采取存续保护的方式可以避免因撤销这一授益行政行为使其生活陷入困境，这显然不利于私人利益的保护和社会稳定。对此，施瓦茨教授认为:“信赖保护原则在行政法上是服务于社会弱势群体保护的，因此尽管其在宪法上的地位被提升得过高，但也是值得尊重的。”[12]

(三)信赖保护原则对非直接产生金钱或财务利益的处分作用

这是指行政相对人尽管不能从行政主体的行政行为中直接获得金钱或财务利益，但该行政行为能够使行政相对人间接从中受益。如公务员的任命处分尽管必然会使公务员受领薪金而使这一行为间接地具有金钱或财务效应，但这种效应并非是直接的，因为受领薪金并不是行政行为所要规制的主要内容。根据《程序法》第 48 条第3款的规定，对于此类授益行政行为，信赖保护原则对其仅提供财产保护，即如果受益人的信赖利益值得保护，根据依法行政原则，行政机关对此类行政行为原则上可予以撤销，但受益人因撤销该行为所遭受的金钱或财务损失行政机关应予以补偿；反之，如果行政机关通过利益衡量，认为受益人的信赖利益是不值得保护的，则行政机关不仅可以撤销该行政行为，而且因此使受益人受到的损失还应由受益人本人承担。可见，《程序法》对于非给付金钱或可分物的授益行政行为的撤销，基于价值的衡量仅仅对受益人采取了财产保护的方式。通过这种灵活的保护方式，德国在立法上解决了传统行政法对授益行政行为撤销时只能片面地采取“全部存续或者全部撤销”的解决方案，从而赋予行政机关在处理个案时更加灵活的弹性空间。

基于以上分析，我们可以看出信赖保护原则在授益行政行为撤销时其运行模式(如图1所示)。

图1　授益行政行为撤销时运行模式

三、结语

行政机关在撤销或废止行政行为特别是授益行政行为时，信赖保护原则是其必须进行利益衡量的重要因素。2003年的《行政许可法》使信赖保护原则首次出现在我国立法中，此后，随着建设法治国家进程的深入和人们权利意识的提高，我国越来越多的学者开始将信赖保护原则看做是行政法基本原则之一。学术界的研究成果对于进一步规范我国当前信赖保护原则立法及其功能发挥会产生积极推动作用。但由于这些研究未能对这一原则进行正本溯源，导致对信赖保护原则的研究仅停留在表面，因此，学术界有必要首先对德、法等国的相关研究和立法进行深入研究，唯此，才能真正把握其精神，避免进入新误区。

[参考文献]

[1]BVerfGE 12,261,271.Ferner Ossenbuehl,Die Ruecknahme fehlerhafter beguenstigender Verwaltungsakte, Neue Koelner Rechtswissenschaftliche Abhandlungen, Heft 29, Berlin 1964,S.76f;Weber-Duerler, Vertrauensschutz im oeffentlichen Reeht,5.49f.

[2]C.J.C.E.5juin 1973,Commission c./Conseil,aff.81/72,Rec,p.575.

[3]CEDH,13 juin 1979,Marckx c./Belgique,Notice A31,A.F.D.I.,1980,p.317.

[4]罗传贤.行政程序法基础理论[M].台北：台湾五南图书出版公司，1993.

[5]李建良,等.行政法入门[M].台北：台湾元照出版公司，2006.

[6]Vgl.Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar,Verlag C.H.Beck,8.Afulage,824ff.

[7]刘飞.信赖保护原则的行政法意义[J].法学研究，2010，(6).

[8]Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz,7.Aufl.2000, §48Rn.63.

[9]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999.

[10]孙丽岩.授益行政行为及其法治化研究[D].长春：吉林大学，2006.

[11]李垒.论授益行政行为的撤销[J].政治与法律，2012，(4).

[12]Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip. Eine Analyse des nationalen Rechts, des Gemeinschaftsrechts und der Beziehungen zwischen beiden Rechtskreisen.1.Aufl.2002,5.556 ff.

(责任编辑鲁守博)

[中图分类号]D912.1

[文献标识码]A

[文章编号]1672-0040(2016)01-0024-05

[作者简介]李继刚，男，山东济南人，曲阜师范大学法学院副教授，山东大学(威海)法学院博士生。

[基金项目]国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设研究”(14ZDA018)；山东省社科规划一般项目“城镇化进程中农村涉地群体性事件法律防范机制研究”(15CFXJ09)；山东省高等学校优秀青年教师国内访问学者项目资助。

[收稿日期]2015-10-17