中国非公立医疗机构发展评价

李 菲

(山西医科大学，山西 太原 030001)

中国非公立医疗机构发展评价

李 菲

(山西医科大学，山西 太原 030001)

梳理我国非公立医疗机构的支撑政策，依据2010-2015年中国卫生与计划生育统计年鉴对非公立医疗机构的发展现状进行定量分析和SWOT分析评价。结果表明，非公立医疗机构的数量和卫生资源占有量快速增加，增速超过公立医疗机构。至2014年底，非公立基层医疗机构具有数量优势，且门诊服务量超过公立基层医疗；非公立护理院、专科医院具有数量优势，但非公立医院整体服务量明显低于公立医院。基于SWOT分析，未来非公立医疗机构的发展方向重点应放在提供基本医疗卫生服务、专科服务和护理、康复等多元医疗服务，形成对公立医疗机构服务的有效补充。

非公立医疗机构；卫生资源；服务能力；SWOT

医疗卫生体制改革的国际经验显示，当面临医疗服务成本上升、患者对医疗服务日益不满等各种不断增长的压力时，全球各国政府都在重新思量其在卫生服务提供中的角色[1]。而新公共管理理论亦指出，在公共物品(服务)提供方面，需改变政府单一主体状态，由多种多样的社会主体来提供，即建立萨瓦斯所提出的“公私伙伴关系”[2]。对此，联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织近年来都在全球范围内推广公私合作供给公共物品(服务)的理念和经验[3]，这体现在卫生服务领域，即政府改变直接提供公共卫生服务的做法，转由有资质的非公立机构来提供。我国也在新一轮医改中提出，“坚持公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展，加快形成多元化办医格局，是医药卫生体制改革的基本原则和方向”[4]。这就要求，我国政府在注重对公立医疗机构投入的同时亦应重视对非公立医疗机构的扶持。本文以期通过梳理新一轮医改以来我国非公立医疗机构的发展现状，提出非公立医疗机构未来发展目标和政策取向，为政府进一步支撑非公立医疗机构发展提供政策依据。

对“非公立医疗机构”界定的依据有：建国以来，在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度下，我国出台系列政策支持公立医疗机构之外其他医疗机构的发展。学界和业界开始普遍使用“非公立医疗机构”强调在医疗服务体系不断充盈过程中其他医疗机构与“公立医疗机构”的区别。究其本质，其实是将医疗机构举办主体作为划分公立和非公立医疗机构的依据。这与已有文献的观点相一致。如：黄存瑞等指出，私立医院、股份制医院、中外合资医院等为非国有医院[5]；王虎峰指出，按照发起人属性划分医疗机构是国际通用的分类方法，私立医疗机构是包括自然人、法人、社会团体在内的非政府组织出资举办[6]。因此，本文认为，非公立医疗机构是对公立医疗机构以外其他医疗机构的总称，非公立是对“非政府出资兴办”的总括。基于我国医疗机构举办特点，国有和集体之外，自然人、法人、社会团体出资兴办的股份合作、联营、独资性质的医疗机构都在其范畴之内。

1 对象与方法

1.1 研究对象

本文以“非公立医疗机构”为研究对象。

1.2 研究方法

分类汇总2009年以来我国出台的非公立医疗机构发展政策。依据2010-2015年中国卫生与计划生育统计年鉴对非公立医疗机构的发展现状进行定量分析。

2 结果

2.1 相关政策体系

2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)[7]中明确提出坚持公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则。之后，国家出台系列政策文件(《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》(国办发〔2010〕58号)[8]、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕40号)[9]、《关于加快发展社会办医的若干意见》(国卫体改发〔2013〕54号)[10]、《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》(国办发〔2015〕45号)[11])鼓励和支持社会办医，从准入、执业层面就非公立医疗机构发展提出政策措施。在准入层面，提出“非禁即入”原则，支持社会资本举办非营利性医疗机构，鼓励社会资本直接投向满足多元需求服务领域，以及通过多种方式参与公立医院改制。在执业层面，第一，加大对非公立医疗机构的财政投入力度，如税收优惠，纳入医保定点范围，提供基本医疗卫生服务的社会办非营利机构享受与公立医疗机构同等补助政策，拓宽融资渠道等；第二，在房屋建设、设备购置和人员培养方面给予支持，如为非公立医疗机构预留床位和大型设备配置空间，将非公立医疗机构用地纳入城镇土地利用规划，推进医师多点执业，鼓励公立医疗机构与非公立医疗机构的合作等。

2.2 非公立医疗机构的数量及结构

由表1可见，2009-2014年，我国非公立医疗机构数量变化特点是：第一，非公立医院数量增加明显，由2009年的6240家增加至2014年的12,546家，平均增速为115.0%，与公立医院数量差距逐步缩小。公立医院与非公立医院的数量之比由2009年的2.25缩小至2014年的1.06。第二，非公立基层医疗机构数量有所减少，而同期公立基层医疗机构的数量有所增加，公立基层医疗机构的数量略多于非公立基层医疗机构(至2014年底，公立基层医疗机构的数量是非公立基层医疗机构的1.16倍)。

表1 2009-2014年非公立医疗机构与公立医疗机构的数量及数量变化趋势

注：机构数量来源于《中国卫生统计年鉴2010-2015》；机构数量的环比发展速度、机构数量之比是依据机构数量计算得出。

图1、图2显示，截至2014年底，我国各类医疗机构中公立与非公立机构的构成情况。其中，中西医结合医院、专科医院、护理院、门诊部、诊所、卫生所、医务室和护理站以非公立性居多。

注：数据来源为《2015中国卫生和计划生育统计年鉴》

2.3 非公立医疗机构卫生资源占有情况

卫生技术人员数和床位数是反映机构卫生资源配置的主要指标。由表2可知，2009-2014年非公立医疗机构卫生技术人员数和床位数增速明显，普遍高于同期公立医疗机构卫生资源增速，平均发展速度分别为109.82%和118.64%。尽管如此，两者之间卫生资源拥有量仍存在相当大的差距，至2014年底，公立医疗机构的数量是非公立医疗机构1.15倍，而公立医疗机构卫技人员总量和床位数分别是非公立医疗机构的5.11倍和6.53倍。

2.4 非公立医疗机构服务提供情况

机构数量和卫生资源拥有量的劣势地位决定了非公立医疗机构服务提供能力本就弱于公立医疗机构，相应地服务提供量也低于公立医疗机构。如表3所示，2009-2014年非公立医院年承担诊疗人次数和入院人数不断增加，且增速高于同期公立医院承担的服务量，平均发展速度分别为116.23%和123.64%。但非公立医院承担的总服务量仍远低于公立医院，以2014年为例，公立医院门诊诊疗人次数和入院人数分别是非公立医院的8.15倍和6.84倍。

表2 2009-2014年非公立医疗机构与公立医疗机构卫生技术人员及床位数量

注：卫生技术人员和床位数来源于《中国卫生和计划生育统计年鉴2010-2015》；环比发展速度、数量比依据相关数据计算得出。

表3 2009-2014年非公立与公立医院服务提供情况

注：门诊诊疗人次、入院人数来源于《中国卫生和计划生育统计年鉴2010-2015》；环比发展速度、数量比依据相关数据计算得出。

表4显示了非公立基层医疗机构与公立基层医疗机构的服务提供情况。非公立基层医疗机构承担的服务量也在稳步增加，承担的门诊诊疗人次数略高于公立基层医疗机构(2014年，非公立基层医疗机构门诊诊疗人次数是公立基层医疗机构的1.51倍)，但入院人数明显低于公立基层医疗机构(2014年，公立基层医疗机构入院人数是非公立基层医疗机构的30.98倍)。究其原因，在于非公立基层医疗机构多是门诊部、诊所、卫生所、医务室和护理站，该类型机构并不具有提供住院服务的功能。

3 结论与建议

非公立医疗机构的发展与政府政策支持直接相关。本文所呈现的近年来我国非公立医疗机构数量、卫生资源占有量快速增加，且各指标的平均发展速度均高于公立医疗机构，正是源于已有政策的积极效应。这提示，我国非公立医疗机构的长远发展必须继续依托于相关支撑政策。对此，本文试图通过SWOT分析评价当前我国非公立医疗机构发展现状，并有针对性提出对策建议，以期为政府进一步支撑非公立医疗机构发展提供政策依据。

表4 2009-2014年非公立与公立基层医疗机构服务提供情况

3.1 基于SWOT分析的非公立医疗机构发展评价

3.1.1 优势S(Strengths)

①我国基层医疗服务体系中，门诊部、诊所、卫生所、医务室和护理站以非公立机构为主体；②与公立基层医疗机构相比，非公立基层医疗机构总体的门诊诊疗人次数更高，说明居民在更多地利用非公立基层医疗机构；③在各类医院中，护理院、专科医院、中西医结合医院以非公立机构为主体。

3.1.2 劣势W(Weaknesses)

①我国医疗服务体系的主体，即综合医院、中医院、社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室，仍主要为公立性机构，非公立医疗机构很难与之抗衡；②非公立医疗机构占有的卫生技术人员数和床位数仍远低于公立医疗机构，非公立医疗机构的服务资质是制约其发展的关键瓶颈，尤以人力资源匮乏更为突出；③非公立医疗机构的住院服务提供量明显低于公立医疗机构，说明居民对住院服务的利用仍倾向于选择公立医疗机构。

3.1.3 机会O(Opportunities)

①新公共管理运行兴起，使得公私合作提供公共物品和服务的理念在全球范围内广泛推广；②我国大力发展非公立医疗机构的政策导向。

3.1.4 威胁T(Treats)

①公立医疗机构占据大量优质卫生资源，是我国医疗服务体系的“核心领域”，对非公立医疗机构形成强有力竞争；②由于质量偏好，居民更倾向利用资质水平高的公立医疗机构。

3.2 对策建议

结合SWOT分析，笔者认为，未来非公立医疗机构发展方向应重点放在提供基本医疗卫生服务、专科服务以及护理、康复等多元医疗服务，形成对公立医疗机构的有效补充。相关政策建议有：

第一，充分肯定非公立医疗机构在基层医疗服务体系中已有地位和作用，政府(医保)可通过服务购买等方式与非公立基层医疗机构合作提供基本医疗卫生服务。

第二，在基层医疗资源薄弱地区，尝试通过提供贷款和贷款保证、分类资助等方式鼓励和引导社会资本举办非公立基层医疗机构。

第三，基于专科医院中非公立机构的数量优势，通过完善医师多点执业机制，引导公立综合医院医务人员向非公立专科医院有序流动，发展一批有专科特色、高水平的非公立专科医院。

第四，随着人口老龄化趋势不断发展，人群长期照护需求将不断增加，在公立护理康复机构严重匮乏的局面下，应着手制定政策引导社会资本形成一批综合护理、康复、保健一体化的非公立医疗机构，满足社会人群多元化医疗服务需求。

[1] 刘丽杭.卫生服务购买:国际经验与中国实践[J].中南大学学报(社会科学版),2012,(2):41-46.

[2] 贾康,孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究,2009,(10):2-10.

[3] 王浦劬,莱斯特.M·萨拉蒙等[J].政府向社会组织购买公共服务研究-中国与全球经验分析,2010.

[4] 危凤卿,袁素维,刘雯薇,等.我国民营医院发展现状集聚度评价[J].中国医院管理,2015,(2):9-12.

[5] 黄存瑞,梁浩材,陈金华.中国民营医疗机构的现状与发展前景[J].中国卫生经济,2004,23(1): 57-59.

[6] 王虎峰.国际非营利医疗机构发展概述[J].国外社会科学, 2009,(2):92-99.

[7] 中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见(中发〔2009〕6号)[EB/OL].http://www.gov.cn/test/2009-04/08/content_1280069.htm,[2009-04-08].

[8] 国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知(国办发〔2010〕58号)[EB/OL].[2010-12-03].http://www.gov.cn/zwgk/2010-12/03/content_1759091.htm.

[9] 国务院关于促进健康服务业发展的若干意见(国发〔2013〕40号)[EB/OL].[2013-10-04].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201310/t20131018_66502.html.

[10] 关于加快发展社会办医的若干意见(国卫体改发〔2013〕54号)[EB/OL].[2014-01-09].http://www.nhfpc. gov. cn/tigs/s7846/201401/239ae12d249c4e38a5e2de457ee20253. shtml.

[11] 国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知(国办发〔2015〕45号)[EB/OL].[2015-06-15]. http: // www.gov.cn / zhengce / content / 2015-06 / 15 / content_9845.htm.

(本文编辑：邹 钰)

Evaluation of non-public medical institutions development in China

LI Fei

(ShanxiMedicalUniversity，TaiyuanShanxi030001，China)

To tease support policy of non-public medical institutions in China.Qualitative analysis of development situation of non-public medical institutions based on “2010 to 2015 China Health and Family Planning statistical yearbook” and evaluated it by SWOT analysis.To the end of 2014，non-public medical institution had quantitative superiority，amount of outpatient service was over public medical institution.Non-public nursing institutions，special hospitals had quantitative superiority too，but their whole service quality was obviously lower than public hospitals’.Based on SWOT analysis，future non-public medical institutions’ development direction is that provide primary health care services，disease-specific care，nursing care and rehabilitation care multielement health care service.Become valid complement for public medical institutions.

non-public medical institutions，quantity，health resources，service ability，SWOT

2016-03-14

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.08.004

李 菲(1982-)，女，山西长治人，在读博士，讲师，主要从事卫生政策与管理方面的研究。

R197

A

1003-2800(2016)08-0012-05