关于国土资源执法监察共管机制建设工作的调研

温州市国土资源局瓯海分局

关于国土资源执法监察共管机制建设工作的调研

温州市瓯海区人民政府

温州市国土资源局瓯海分局

国土资源管理工作改革和发展的实践证明，规划、管理、保护和合理利用是一个统一的整体，缺一不可，执法监察工作始终是贯彻这一整体的保障线和生命线。高度重视并切实加强执法监察工作是保障和促进国土资源管理工作科学发展的重要环节。随着经济的快速发展，对资源的需求急剧增长，土地供需矛盾十分突出，执法监察工作任务繁重。在新的形势下，传统的单线执法已不能适应工作需求，必须建立多部门协作的共同监管责任机制，形成综合执法合力。本文主要立足于温州市瓯海区国土资源执法监察工作情况，对共管机制建设相关问题进行探讨。

一、瓯海区国土资源执法监察共管机制建设情况

近年来，瓯海区紧紧围绕加强执法监管、完善执法体系、探索共管机制，努力建立国土资源执法监察长效监管制度，并通过运用共管机制着力做好违法用地的控新理旧工作，进一步规范用地管理秩序，构建良好的经济社会发展环境。

1.抓好建章立制，搭建共管框架

一是建立共同责任机制。2010年以前，瓯海区违法建筑大面积衍生，而从事违法用地管理工作的职能部门仅国土和规划，不仅执行拆违难度大，而且力度也不足，仅凭借着国土、规划两个基层所微薄的管理力量，人少事多矛盾突出，很难有效抑制违法建设的蔓延，再加上违法人员受到各种利益驱动，顶风违建不断、拆后重建现象频繁、暴力抗法时有发生。对此，瓯海区委区政府高度重视国土执法监察工作，在2011年温州市政府出台温委办发〔2011〕89号共管文件之前，于2010年率先制订《关于坚决查处违法用地和违法建设的决定》（瓯委发〔2010〕82号），建立土地执法监察共同监管机制，明确各个职能部门的职责，变“独角戏”为“大合唱”，变“一家管”为“大家管”，形成严查严控合力。在“三改一拆”工作开始后，瓯海区于2013出台《瓯海区整治和查处违法建筑实施意见（温瓯政发〔2013〕6号），进一步巩固“政府主导、部门联动、各负其责、齐抓共管”的土地资源执法监管机制。在启动“无违建区“创建工作后，2014年瓯海区再次出台《无违建区创建工作实施办法》，进一步明确职责分工，推进共管机制的继续施行。

二是建立快速反应机制。为使现行违法用地及时得到处置，自2014年第二季度以来，温州市国土资源局瓯海分局将违法用地报告从每季一报增加为每月一报，使区委、区政府第一时间掌握违法动态。对每一次的违法专项月报，区主要领导都及时会作出批示，逐宗提出处置方案，以督考或者抄告的形式要求区“三改一拆”办牵头落实整改，及时反馈查处结果，并要求区监察局介入调查处理，对新的违法用地保持高压严管态势，使违法用地得到及时有效的处置，极大推动违法用地查处整改和管控。从违法用地发生宗数来看，以2010年为分界线，2008至2010年瓯海违法用地共1985宗，2011至2013年违法用地676宗，违法用地发生率下降了65%，2014年月均违法用地数量下降为10宗左右。

三是建立裁执分离机制。针对历史遗留土地违法案件执行难的问题，自2014年“三改一拆”省高院出台裁执分离制度后，瓯海区以三步走的方式建立裁执分离工作机制。第一步是充分酝酿，与法院沟通，由区法院起拟瓯海区裁执分离方案草稿，并在年初全区的府院联席会议上予以研究讨论。第二步是试点先行，在方案初步成型后，区委、区政府主要领导继续多次召开专题会议研究，结合瓯海区工作实际，确定娄桥街道秀屿山片区为试点先予开展裁执分离，该片区第一批11宗行政处罚案件已移送法院。第三步是全面铺开，在前期试点的基础上，经与区法院对接，由其对裁执分离方案予以完善，并经府院联席会议及区长办公会议研究通过，出台《非诉行政执行案件裁执分离实施意见》，确定根据《土地管理法》作出的限期拆除、恢复原状等行为罚案件由属地镇、街组织实施，通过制度的形式使裁执分离在瓯海区正式扎根并全面铺开，将涉土案件“强制执行”引入快车道，破解多年来土地案件执行难的问题。

2.抓好日常监管，顺畅共管运行

一是强化执法责任。国土部门结合基层工作实际，落实执法责任，制订执法监察网格化制度，在全市率先建立以国土资源所为主体的执法监察网格化管理体系，将辖区划分为若干个网格，每个网格落实监管责任人，构建覆盖全区、责任到人、监管到位的国土资源执法管理体系，自觉将部门融入区、镇街、村、所“四位一体”的共管网络中。

二是强化巡查制止。国土部门实行“一二三”巡查制度，有效开展巡查工作，即各基层管理所所长每周带队巡查至少1次、副所长每周带队巡查至少2次，片长每周巡查至少3次。对巡查发现的违法违规行为，要求做到“两个第一”，即第一时间下达制止文书，第一时间报告所在基层政府，并依照共管机制的要求抄告相关部门，多方联动共同及时处置苗头性问题。从而提高执法效能，实现对国土资源违法行为的“早发现、早制止、早处置”。

三是强化依法查处。由于国土部门没有行政强制权，为提高执法效率，对于根据《浙江省违法建筑处置规定》必须要拆除的双违建筑，区政府在批示时一般交由行政执法部门或者镇、街依法处置，其他的违法占地行为交由国土部门依法立案查处。国土部门根据新出台的《国土资源行政处罚办法》及工作规程，结合瓯海区执法工作实际，制订出台了瓯海区国土资源案件查处工作程序与集体会审办法，提升了案件查处工作的及时性和办理质量，并开发了违法案件管理系统，不仅对历史案件实现查询统计的功能，还对新的案件查处实现程序各环节到期提醒的功能，为共管机制的运行提供有力的技术支持。

3.抓好专项行动，推进共管落实

一是开展卫片整改。提前落实卫片执法图斑整改，对年度变更调查发现的违法用地图斑，区政府领导亲自参加变更图斑的分析研判会，掌握实际情况，逐个研究提出整改意见，落实整改责任。同时根据卫片整改的时间要求，倒排工作计划，督促镇、街配合完成。通过拆除一批、复耕一批、处罚一批，补办一批，确保违法图斑查处整改率达到100%，使违法占用耕地得到有力管控。2011年违法占用耕地面积占总新增建设用地占用耕地面积的比例为5.53%，2012年为1.32%，2013年为3.72%，2014年为1.72%，均控制在较低的数值，连续多年实现零问责。

二是开展近期违法用地回头看工作。对面上巡查发现已制止的违法用地，要求逐个回头看，防止反弹。对已经行政处罚的违法案件，在三改一拆行动中已拆除的违法用地，要求进行全面核对，并对历年来列入复耕整改的地块，以及历年来占用基本农田已拆除未复耕地块进行回头看，对跟踪情况由区政府以督考的形式抄告给属地镇、街，要求限期整改到位。经核查，2008年至2013年占用基本农田需复耕的21宗已全部复耕到位。

三是组织历史用地大清查行动。为进一步清理违法用地历史遗留存量，根据温州市“三改一拆“办的统一部署，瓯海区委、区政府决定在全区范围内开展1987年1月1日至2013年10月1日期间的土地违法行为（除无建（构）筑物和各地违法建筑认定标准不认定为违法建筑外）的清理处置工作。现已拟定工作方案，由属地镇、街牵头组成调查小组，以二调成果为底图开展实地调查，建立全区违法用地、违法建设数据库，进一步摸清家底。同时建立违法用地处置联席会议制度和府院联席会议制度，通过部门联动，多管齐下推进违法用地依法处置工作。

二、共管机制运行存在的问题

尽管瓯海区通过建立国土资源执法监察共管机制，进一步突出属地党委、政府的主体责任，进一步强化对违法用地的查纠整改，并取得了一定的成效，但在实际操作中，仍存在一些问题有待解决。

一是部门执法体制之间不协调。违法用地往往伴随着违反城乡规划，对于此类“双违”行为，由于对应的两部法律层级相同，在相应的处罚内容相矛盾的情况下（如对于建筑物没收或者拆除），容易因法律适用的问题导致执法缺位。此外，因土地利用总体规划与城市规划的规划编制行政主管部门、工作思路与方法目的、内容不同造成在城市建设用地规模、范围的确定上存在较大差异，相关规划在具体操作上不协调，往往造成了条块分割、多头管理、功能冲突，相应导致执法的重复或错位。

二是行政执法与刑事司法之间不协调。最主要体现在证据衔接上。在实际工作中，行政机关一般基于作出行政处罚的要求，依照职权开展取证调查，若在调查中发现涉嫌犯罪的则移交公安司法部门。而刑事证据要求则会比行政处罚的高出许多，行政机关的证据按其要求往往证明力不高，且司法机关在进一步侦查时甚至会发现相反的证据，继而否定行政机关认定的违法事实，要求退回调查。如此反复，容易导致违法行为无法得到及时查处。

三是执法队伍建设与工作要求不协调。因行政编制的限制，国土执法人员数量不足，前期通过“一乡一所”建设，使瓯海辖区内每个镇、街配有相应的国土资源管理所，但基层管理任务繁重，往往还要从事地籍登记、地灾防治等工作，能从事执法的在编人员1个镇、街至多只有1名，与繁重的执法任务不相匹配。此外，因编制限制，此前多年未公开招录执法人员，近年才陆续招聘一小部分，造成执法队伍身份多元、年龄断层，业务素质、执法经验参差不齐，与当前依法行政的要求仍存在差距。

拆迁现场

三、下一步巩固完善共管机制的思路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化行政执法体制改革，要求整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法、衔接不畅问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。基于瓯海当前国土资源执法监察共同监管机制的情况及问题，下一步，建议通过行政综合执法体制改革，将国土资源执法纳入行政综合执法中，进一步完善巩固共同监管机制。

一是实行部门综合执法。可采取两种模式：一种是部门合并的综合模式，即将涉及生态资源环境执法的部门直接合并成一个综合部门，在此基础上，原有的归属于各部门的执法机构和执法队伍也进行合并，整合成为一个统一的执法机构和执法队伍，被合并部门的行政处罚权，集中由新综合部门内设的执法机构统一行使；另一种是联合执法性质的综合模式，在相关部门抽调工作力量，成立一个专门的执法机构，行使相关部门的行政管理职权，但是在做出具体行政处理决定时，名义机关依然是法律规定的各个行政机关，而不是新成立的综合执法机构。如成立环境生态综合执法大队，由水利、国土、环保、林业、安监等8个单位抽调力量组成，实行“集中办公、统一管理、协调执法”，并共同查处违法案件，从而解决部门之间衔接不畅的问题。

二是推进行政司法合作。可以采用两种模式：一种是公安派员纳入综合执法部门或者参与统一联法执法，共同开展日常监管；另一种是设立联络室，在碰到涉刑案件时共同办案。通过行政司法联合增强办案的时效性，克服国土资源执法人员调查取证难等问题，并由公安部门操作强制措施，互为配合，互为监督，互为补充，由国家强制力做保障，提高国土案件办事效率，节约办案成本。

三是加强执法人员管理。实行统一的行政执法人员录用、考核、培训、交流与回避制度。在人员有限的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度，主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等。加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题，通过共享减少工作对接环节，并充分发挥信息科技的作用，进一步提高工作效率。同时加强业务培训，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，为落实依法行政提供有力的人员保障。

四、在践行共管机制中得出的体会

一是地方政府的高度重视是共管机制的核心，国土部门脱离区委、区政府高瞻远瞩的目光、长抓不懈的决心和强势有力的推进，共管机制将是一纸空谈。

二是多方的有效沟通是共管机制的重点，对于各业务线上新出台的文件政策，部门应该第一时间向上级政府汇报，对于地方发展的各类用地需求积极出谋划策。对相关问题，国土部门与司法及其他行政部门、镇街应主动对接，通过平时的沟通建立良好的互动，并将这种互动延伸至违法用地监管方面，从而实现违法用地的快速反应、联合处置。

三是国土执法队伍的积极作为是共管机制的关键。在执法工作方面市级国土部门应给予辖区国土机构最大的指导支持，基层执法人员在任务繁重而人员极其紧缺的困难下，往往顶住压力、负重前进，加班加点完成执法监察任务。只有加大学习，更好地依法履职，才能促使共管机制发挥最大的效用。