从公众参与视角谈村庄规划问题之解决

洪玉婷

(西安建筑科技大学 文学院，陕西 西安 710055)

从公众参与视角谈村庄规划问题之解决

洪玉婷

(西安建筑科技大学 文学院，陕西 西安 710055)

摘要：深入探究村庄规划中存在的问题，细致剖析问题产生的原因，并从公众参与的角度，提出解决村庄规划中诸多问题的方法。针对村庄规划中存在的问题，最直接有效、成本最低廉的解决方式就是在规划和建设的全程，让村民广泛参与，充分表达村民自身的需求，同时发挥他们的聪明才智，让村民为构建自己美丽家园，发挥应有的作用。

关键词：村庄规划； 新农村建设； 村民； 公共参与

0引言

一直以来，我国的农村地区由于缺乏规划或者规划不当，村庄建设混乱无序，基础设施匮乏，生活、生产环境恶劣，长期被冠以“脏、乱、差”的评价。要转变农村地区的混乱局面，对村庄进行合理的规划是重中之重。合理的村庄规划，可以帮助村庄建成环境整洁、布局合理、功能齐全的社会主义新农村；可以完善村庄的基础设施建设，强化村庄特色，为发展第三产业，提高村民收入创造条件[1]106；可以集约利用土地，提高给排水、电力电信等基础设施的建设，节约建设成本，同时也可以减少对农村土地的占用，节约土地以进行农业生产，从而促进农业生产的发展。

科学合理的村庄规划，对于新农村建设有着不可替代的重要意义。如何进行科学规划，怎样解决农村规划中出现的突出问题，是近几年学者们经常探讨的问题，也是本文重点研究的问题。

1村庄规划的研究现状

从1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》，到自2008年1月1日正式施行的《中华人民共和国城乡规划法》，近二十年的时间过去了，城市规划因其涉及范围广、影响力度大，一直是备受关注的焦点。有大量的论文专著发表、出版，也有无数的学者、专家、建筑行业从业人员参与讨论，研究成果颇丰。相对而言，乡镇、村庄规划因其面向的对象群体人数少且分散，话语权弱，涉及的利益冲突较为平缓，而一直未能得到充分的重视。虽有1993年11月1日起正式施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》，但是村庄规划真正进入人们的视线，引起学者们的关注，还要从党的从十六届五中全会所提建设“社会主义新农村”这个契机说起。

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

要实现“生产发展、生活富裕、村容整洁”，对村庄进行合理规划是一个重要途径。这是建筑学界学者们的一个共识。基于此，在党和政府十六届五中全会提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”后，借着国家政策导向的东风，越来越多的人参与到村庄规划的研究中来，关于村庄规划方面的论文数量大幅增加，其研究的深度、广度明显提高。

虽然关于村庄规划研究论文的数量和质量有了明显提高，可我们也注意到，这些研究多停留在理论层面，对实践指导力度不够。如多集中于对村庄规划的重要性和必要性的阐述[2]8，对村庄规划发展历史演变的研究[3]21，关于我国村庄规划法治化建设问题的思考[4]127等等。这些研究原则性强，笼统模糊，实际操作难度大，有些甚至不具有操作性。这些研究存在的问题，也正是本文要努力避免和解决的方向。

2村庄规划存在的问题

1993年11月1日起《村庄和集镇规划建设管理条例》正式施行，二十多年过去了，我国广大农村地区村容村貌变化不大。甚至2008年1月1日正式施行的《中华人民共和国城乡规划法》，对全国绝大多数村庄的村容村貌的改善作用也是微乎其微，很多村庄基础设施依然匮乏且规划布局及其不合理。村庄规划中存在一系列问题[5]203。

2.1农村地区村庄规划缺位

我国很多农村地区，至今没有制定或者没有公布村庄规划，或者只有仓促制定的规划。因为没有充分考虑本村的实际情况，以至这些规划根本不具有可操作性，规划实施不久就要修编。

农村建设，规划先行。村庄规划可以说是新农村建设的蓝图，起着先导和龙头作用。好的规划可以引导农村合理布局，发展农村经济，提高村民收入，改善村民居住环境，提高村民生活质量。随意规划，不但不能助力农村发展，甚至扰乱已有的格局，必然造成村庄建设的混乱，造成资金人力的浪费。所以村庄规划不但必须有，还必须是经过深思熟虑，能够给村民再来实惠的良好规划。

2.2村庄规划存在重建设蓝图，轻动态跟踪的现象

很多村庄的规划制定完成后，在实施阶段既没有规划单位的跟踪服务，也没有相关部门的有效监督和管理，完全处于听之任之的状态，对于规划的执行和落实情况，全凭执行人的“业界良心”，且出现违规行为根本无法及时纠正和制止。一旦出现问题，必然是浪费大量的人力物力。

规划重要，但是规划的执行和落实更加重要。再好的规划，落不到实处，也只能是一张废纸。村庄规划应该在重视建设蓝图的同时，及时的全程跟踪反馈。跟踪服务和信息反馈伴随村庄规划和建设的全过程。这样既能够及时更正规划中出现的漏洞，又能监督建设的落实情况，防止规划在实施阶段“走了样”。

2.3村庄规划过程中基础设施和公共服务设施严重缺乏

在很多农村地区，尤其是区位偏僻、经济落后的村庄，村庄规划中对基础设施的设置着墨不多，更是少有提及公共服务设施[6]76。但是这两者对于提高农村经济发展、缩小城乡经济差异，改善农村居民生活水平必不可少。

在城市规划中，我们很容易找到对于基础设施和公共服务设施的布置。因为在城市规划中，对于基础设施和公共服务设施的规划是个极其重要的部分，处在着重强调的位置，不仅要有数量保障，还要求位置合理，功能齐全，实用美观。其实，这是典型的“马太效应”在规划领域的再现。“好的愈好，坏的愈坏；多的愈多，少的愈少”。城市地区经过多年的规划和建设，基础设施和公共服务设施覆盖的广度和深度，已经十分到位。相较偏远的农村地区，城市对于这些设施的需求并不急迫。但基础设施和公共服务设施极度缺乏的农村地区，这些设施的建设意义重大。比如在闭塞的山村里新建一条通往外界的道路、改善医疗卫生条件和教育环境，这些直接意味着村民收入的提高和生活水平实质性的改变。村庄渴求这些设施，很多时候是为了更好的生存，而非像城市居民是为了更舒适的生活。基础设施和公共服务设施，这些在村庄规划中本该被重视的部分，却在实践中被忽视了。这种轻重倒置现象，在以后的村庄规划中必须避免。

2.4村庄规划中的短视现象突出

很多村庄在规划初期，未能对本村的发展进行全面长远的考虑，制定的村庄规划只考虑到了短期内的利益，使得建成的村庄经过几年、十几年的发展之后，种种问题层出不穷，极大地限制了村庄的进一步发展。实际上对于己经投入大量人力物力建成的新村，即便发现了问题，再想修改，已很困难。如果整改，前期的投入必然付诸东流，而新一轮的村庄规划及建设实施又要再次耗费大量人力物力。致使很多村庄重建不是，不建也不是，进退两难。

举例来说，一些村庄在建设初期，未能准确估计村庄的发展形势，将一些养殖场、工业区建在村庄周围。尽管当时选址时考虑了村庄的扩展需要，预留了空地，将居住区和养殖场、工业区分开，但是经过近些年的快速发展，农村人口增长，住宅区不断扩大，远超过了当年的预计。一些村庄由于地形等因素限制，使得住宅区不断逼近养殖场和工业区，甚至不得不越过养殖场和工业区，向外寻求发展。这就是一些村庄住宅区夹杂养殖场和工业区，形成类似“三明治”式及其不合理布局的原因[7]75。这是村庄规划短视造成的直接后果。

2.5村庄规划“贪大求洋”，忽视了村民的真实需求

部分村庄在规划时好高骛远，贪大求洋，照搬城市规划的做法，脱离了农村的实际，结果必然是资金投入的不少，但效果不尽人意[8]40-42。比如农村住宅的设计和规划，各个村庄，地域、气候、环境的不同，住宅也是不尽相同，对于村庄的整体设计要求也不同。再与城市住宅相比，差异更大。平原村庄楼层低，以瓦房为主，住宅聚集程度高；山岭地区山多平地少，在难得的平整地块上多建楼房，住宅聚居程度低。房屋的具体结构同样也存在较大差异。此时若是只追求城市规划中住宅的整齐美观，是不可取的。以粮食生产为主的村庄，房屋设计为方便农业生产应以低层为主，留出晾晒和储存粮食、搁放农耕器械甚至牲畜的空间。而着力发展二、三产业的农村，房屋设计和村庄整体规划也必然要符合他们的实际需求。比如发展观光农业的农村，村庄规划可以借鉴城市规划的做法，要求干净整洁，美观实用，服务设施到位。总之一定要避免一些拆迁农户反映的在新环境中的生产、生活方便程度低于原住所的情况。

3公众参与是村庄规划问题解决的重要途径

村庄规划中存在上述这些问题，原因有很多。如城乡规划法规定不到位，过于原则性；政府的引导和扶持不够、监督和管理乏力，规划机构能力有限，或者相对城市规划村庄规划收益不高，承接村庄规划工程的单位少，对于村庄规划不热心不尽职[9]等等。笔者认为，导致村庄规划问题产生的最主要的原因，是在规划的全程缺少了公众广泛有效的参与。具体到村庄规划中，就是没有充分动员和利用村民的智慧与能力，没有赋予他们应有的权利，也没有切实保护他们的权益。

多年来形成的由政府主导、由规划机构承接、村庄服从配合的“自上而下”的规划模式，使得规划沦为领导意志的表达，缺乏公众的有效参与，不可能满足村民的普遍性需要，也无法协调与平衡公共利益,其指导性、可操作性不强,无法系统科学地指导村庄建设发展。在村庄规划中即使存在公众参与,也只是被动的、初级阶段的参与,仅停留在有限知情权和监督实施的较低层次上，使参与变成了“走过场”，流于形式，存在较多问题。

因此要解决村庄规划中出现的诸多问题，在村庄规划的全程公众参与至关重要。可以说公众参与村庄规划是解决上述问题最为切中要害、成本最低廉、社会效果最能让人满意的方案。所以本文拟重点从公众参与角度，详细分析解决村庄规划问题的具体方法。

为了便于分析，结合城乡规划法的相关规定，本文将村庄规划公众参与程序总结为四个阶段：调研阶段——规划编制阶段——审批阶段——规划执行阶段。在每一个阶段深入开展公众参与，让村民无障碍参与其中，调动他们的积极性，发挥他们的聪明才智，必然能够极大地规避前文提到的村庄规划中存在的五个问题。

3.1调研阶段

调研阶段是村庄规划进行的初始阶段，其主要任务是收集各利益相关方的意见，要做到全面和广泛。这些意见包括来自上级主管部门的管理意图，例如镇(街道)人民政府各个职能部门的管理意图；“村两委”对村庄发展的意见；村民(村民代表)需要解决的问题和希望发展的方向。其中村民的意见是公众参与最关键的部分，必须要针对各个村庄不同特点采取合适的途径，将这一工作做到位。比如针对外出务工人员较多、老年人留守的村庄，应采取互动性大的问卷调查方式及规划师入户讲解等途径，收集村民意见。针对村民文化水平较高，参与热情高的村庄，则可通过召开村民代表大会、研讨会等方法搜集民意。

这一阶段的公众参与可以很好地解决村庄规划缺位这一问题。村庄规划的调研阶段在村民中其实起到了告知、宣传的作用。通过深入广泛的调研活动，隐含地告诉村民:村庄马上要进行规划建设了，不久将要公布村庄规划，这一规划是广泛征集了大家意见和需求的，请大家持续关注。在这种隐形的监督作用下，为了给村民一个交代，规划参与者、制定者会认真制定切实可行的村庄规划，而不敢半途而费，也不会草率行事，因为村民还在等待规划方案的公布，而且规划与村民的切身利益有关，一旦存在纰漏，村民的监督作用就会马上发挥。这也是在调研阶段开展公众参与的作用之一。

这一阶段广泛地搜集村民意见，了解民情，也可以有效地避免基础设施和公共设施在规划中的缺失现象，同时对规划的短视和贪大求洋等问题可以进行有效的控制。

3.2规划的编制阶段

规划编制阶段的公众参与主要侧重于规划成果的意见征询。《 城乡规划法》第二十二条规定，村庄规划方案报审之前，应当经村民会议或者村民代表大会讨论同意。公众参与的形式并非只有单个自然人，村民会议和村民代表大会是代表村民表达意愿的重要途径，它们也是公众参与的常见方式。

通过村民会议或者村民代表大会，尤其是村民代表大会：首先，规划师可以系统讲解村庄规划中的上层次规划和上级相关部门发展的要求，将这些原本抽象的专业术语转译为村民代表可以接受的通俗语言，初步解决公众参与信息平台的问题。其次，针对村民代表提出的问题，可以当面解答。一旦发现规划师考虑不周详，但又确实存在的问题，应进行及时补充和更正。比如前面提到的基础设施和公共服务设施缺乏、设计的住宅和道路规划不便于村民的生活和生产等问题，村民代表在会议中可以当场提出，要求规划师对规划进行完善。因为是针对已经制定好的规划进行讨论，所以在这个阶段公众参与的特点是直接反映问题，同时也能够直接解决问题，避免规划实施过程中一旦发现有漏洞，进行修改，其代价巨大的局面。

3.3规划审批阶段

这一阶段公众参与主要体现在规划方案的公示上，包括批前公示、成果修改和批后公示。依照《城乡规划法》第二十六条的规定，村庄规划在报送城乡规划主管部门审批之前在村庄中公示不少于30天。在规划实践中，根据村民代表大会会议纪要的修改意见修改之后，将主要图纸、指标和村庄发展定位等规划方案的主体内容制作成公示版，在村委会公布栏公示，并设置意见箱收集村民对规划方案的意见。

这一阶段是对规划方案进行修改和补正的最后机会，是村民参与本村规划制定、表达其真实需求的最后一环。一旦公示期间发现规划中存在问题，村民代表、村民个人必须本着对村庄、对自己负责的态度，积极为自己争取利益，及时提出规划中的问题，要求相关人员给出满意答复，最大限度地避免规划中可能出现的一切问题。

3.4规划执行阶段

经过前几个阶段政府、规划服务机构和公众的共同努力，规划方案已经相对完善，现在到了最为关键的执行阶段。再完美的规划，如果没有贯彻执行也只能是一张废纸，是没有丝毫价值的。为了避免规划图纸“纸上画画，墙上挂挂”的命运，执行阶段必须严格依照规划进行。要保证规划的完整执行，必须有全程的监督和反馈，而公众参与无疑是监督和反馈的最好途径。

村民是村庄规划的参与制定者，也是村庄规划成果的承受者。对于自己的家园，村庄规划执行的好，他们是直接的受益者；规划执行中偷工减料出现问题，他们是最直接的受害人。所以村民比任何人都更加关心规划的落实情况。对村庄情况了解透彻，再加之人数众多、全天候身处其中，所以村民是规划执行全程监督和反馈的最佳人选。发动公众的力量对工程建设进行跟踪和反馈，其成本小，效果好。再辅以政府部门的权力控制以及规划机构的专业服务，“重建设蓝图、轻动态跟踪”、规划实施过程中走样等的问题，可以迎刃而解。

4结语

公众参与视角下的村庄规划和执行不是由政府部门主导的“自上而下”的线性决策过程，而是由村民参与的“自下而上”地有针对性设计村庄规划并进行建设的过程。在村庄规划的全过程开展公众参与，不仅有利于了解参与村庄规划和建设的各个阶层的利益诉求,在规划的目标选择和决策中更加客观公正；同时还可以较低成本，高效地解决村庄规划中存在的突出问题，真正实现规划为民众服务，真正提高村民的收入，切实改善村民的生活环境，为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设尽一份力。

[参考文献]

[1]王富更.村庄规划若干问题探讨[J].城市规划学刊，2006(3).

[2]邓毛颖.基于城乡统筹的村庄规划建设管理实践与探讨[J].小城镇建设，2010(7).

[3]黄艳丽，苏辉.新农村建设中村庄规划的作用及重点研究[J].山西建筑，2007(8).

[4]张萍.城市规划法的价值取向[M].北京：中国建筑工业出版社，2006.

[5]胡峰.社会主义新农村建设中的村庄规划问题[J].现代农业科技，2008(10).

[6]张林秀，罗仁福，刘承芳，等.中国农村社区公共物品投资的决定因素分析[J].经济研究，2005(1).

[7]刘宇红,梅耀林,陈翀.新农村建设背景下的村庄规划方法研究：以江苏省城市规划设计研究院规划实践为例[J].城市规划,2008(10).

[8]黄爱朋,牟胜举，黄凯.精明增长理论对村庄规划编制的启示：以广州市萝岗区九龙镇麦村村庄规划为例[J].规划师，2008(11).

[9]许世光.村庄规划中公众参与的困境与出路[C]//中国城市规划学会.2009年城市规划年会论文集，天津：天津电子出版社，2009.

(责任编辑张亘稼)

Discussion on How to Resolve the Problem of Village Planning from the Perspective of Public Participation

HONGYuting

(FaccultyofArtsXi'anUniversityofArchitecture.&Technology,Xi'an,Shaanxi,710055,china)

Abstract:This essay intends to find the problem existing in the village planning,and then to explore the reason of these problems,finally to find out the methods to solve these problems.The most effective and inexpensive solution to these problems is to allow the villagers to participate in the village planning,fully express their requirement,give play to their intelligence and wisdom,and thus play an important part in building a beautiful homeland,

Key words:village planning;construction of new socialism countryside;villagers;public participation

收稿日期：2015-09-17、

作者简介：洪玉婷，女，山东临沭人，西安建筑科技大学文学院环境法专业硕士研究生，研究方向：环境法规。

中图分类号：D922.181

文献标识码：A

文章编号：1008-5645(2016)01-0076-05