平均地权与南京国民政府城市土地制度改革

2016-02-17王瑞庆

华南理工大学学报(社会科学版) 2015年6期

摘要：

为了实现“平均地权”，南京国民政府确立了土地全民所有下的公有和私有两种形式并存的土地制度。影响“平均地权”实施的两个关键因素是地政和财政。地政方面，前代地籍遗留问题不能在地籍整理中完全清除；财政方面，地价税的短收无法迅速填补财政亏空，由此也造成维护土地私有权的成本支绌。

关键词：

平均地权；地籍整理；地价税；土地征收

中图分类号： K26文献标志码：A文章编号：1009-055X（2015）06-0116-07

土地制度既是一种法权制度，又是一种经济制度，是因土地权属和利用问题而形成的人与地之间关系的总称，具体包括：土地所有、土地使用、土地规划、土地保护、土地征用、土地税收和土地管理等制度，以土地所有、土地使用和土地国家管理为基础。中国传统农地制度是以土地使用、收益为主的“产权制”和“业权制”。国家对农地的管理是以税收为目的的“业权”管理。与中国不同的是，17世纪以后的欧洲国家在“个人财产神圣不可侵犯”理念基础上，逐渐确立了土地个人私有制度、土地征收制度、土地税制度，孙中山结合他对欧洲的观察和对中国城市地价日涨的认识，提出了改革中国传统土地制度的“平均地权”理论。南京国民政府成立后，以“平均地权”为土地改革的理论基础，在法律中确立了土地全民所有制下的公有和私有两种形式并存的土地制度，并通过地籍整理、地价税、土地征收等一系列新措施进行改革。①目前学界已经开始关注近代城市土地问题，研究成果主要集中在上海、天津、南京等大都市的房地产、地价及地价税、土地管理、土地产权制度等方面②，而本文着重研究“平均地权”与城市土地制度变革的立体关系。本文以杭州为例分析“平均地权”[JP2]的实施情形，进而讨论制约新制度运行的主要因素，从而加深对民国时期土地制度改革的认识。1927年5月，浙江省从杭县析出城区设杭州市。作为政治、经济中心和人文荟萃之地的杭州，“政治比较的上了一些轨道，财政状况也比较好一些。”[1]与南京的政治性、上海的开放性相比，杭州是一个自发现代化改革的城市，因此在中国传统城市土地制度变革中具有一定的典型性和代表性。

一、地籍整理与土地确权

近代以来，随着社会经济结构的复杂化，城市土地利用呈现集约化、多元化，农业、工业、商业、居住用地分类逐渐明显。土地权属、位置、数量、利用类别、地上建筑物及附着物的权属和类别等，都对土地使用、地上具体建设项目和城市空间格局有重要影响。虽然中国地籍图册源远流长，明代编制的鱼鳞图册较其他朝代更为完善，但朝兴代替，多散佚不全，且图册只记载土地所有者或使用者、位置、等级、四至等基本内容，因此只有对城市土地重新进行地籍整理和土地确权才能满足城市建设的需要。孙中山提出“平均地权”意在“使土地非因施以劳力、资本所生之利益完全归公有”。[2]27实现方法是：[DK]“核定地价”“照价征税”“照价收买”“涨价归公”。而第一步“核定地价”的基础就是进行地籍整理和土地确权。浙江省在全国范围内较早进行地籍整理，步骤为土地陈报土地陈报是由业主将土地所在地、名、坐落、四至、面积、土地原价现值及每年收获量等，填写到政府发放的陈报单上，政府以此作为地籍整理和土地确权的准备。土地陈报是一种假定土地登记。、土地测量、发放土地图照1930年12月18日公布《浙江省土地整理规程》第十三条规定，测量土地，每一区域图册完成后，由土地局凭各业主所执证明文件，比对图册，发给执照及实测地图，盖发给图照之手续，为地籍测量必经之步骤，使逐坵土地，有图有照，于土地登记未曾办理完成以前，所发图照足以代替土地所有权状之用，买卖典质，悉以为凭，官厅亦有完备图册，随时登记，足备稽考。《浙江省土地整理规程》，《浙江民政月刊》，1931年第38期。。杭州市的土地陈报从1929年6月1日开始，至1930年11月完成，“总计陈报户数共88 945户，所有经陈报之公、私土地，共291 519亩。”[3]76825为了准确掌握土地情况，杭州市自1929年10月至1932年6月底对全市土地进行了测量，测得全市土地面积为34 1809亩。[4]48133为了对土地私有权的法律效力进行公示，在土地测量完成后，杭州市政府便开始发放土地图照，“到1937年2月底，共发放112 219张，总计已发图照约在八成以上”1932年7月开始发放图照，至1934年3月发放85532张；至1936年6月发放22042张，至1937年2月发放4645张，总计112219张。杭州市档案馆：《民国时期杭州市政府档案史料汇编》，杭州武林印刷厂1990年版，第207-208页。，至此，基本完成了地籍整理。

杭州市进行地籍整理最重要的目的是土地确权。“所有权之观念，因一时一地环境思

潮之不同而异，其制度常应时代经济之要求而变更其形态。”[5]古代土地权属分为农民所有的私田、宗族所共有的族田、书院和州县官办学校使用的学田、政府和官宦所有的官田（也称公田）等。南京国民政府主政后，秉承孙中山遗教，实施土地制度改革，在1930年公布的《土地法》中规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体。”[6]130“其经人民依法取得所有权者，为私有土地。”“凡未经人民依法取得所有权之土地，为公有土地。私有土地之所有权消灭者，为公有土地。”[6]131这种全民所有制下公、私并行的地权制度决定了国民政府土地政策的发展趋向和政府主导的城市发展模式。

公有土地：包括“可通运之水道、天然形成之湖泽而为公共需用者、公共交通道路、矿泉地、瀑布地、公共需用之天然水源地、名胜古迹、其他法令禁止私有之土地”，且“不得转为私有”。[6]131除此之外，还有大量的无主土地、没收的官产、逆产等土地也属于公有。这已经不同于古代官府或官宦所有的公田。从公有土地内涵的转变也可以看出近代政府职能正在转变。政府拥有的公有土地可以供行政或公益事业直接使用，例如修建国有铁路、公路、学校、水利等公共设施时，可以无偿使用。市政府也可以将公有土地出租给个人使用，将收取的租金用于公用建设。公有土地完全是为了顾全社会公益，其理由极为明显，无需赘述。

私有土地：“自所有权认为神圣不可侵犯之私有权而后，其权利效用，遂漫无限制，尤以土地所有权之分配，若归属少数私人主体所独占，更足以隐藏社会之破灭种子于将来。”[7]4因此，《土地法》对私有土地的权属进行了限制，地方政府可根据“地方需要、土地种类、土地性质”等因素，“分别限制个人或团体所有土地面积之最高额。”[6]131同时规定，私有土地必须兼顾公共利益，“国家因公共事业之需要，可依法征收私有土地。”[8]170

杭州市在进行地籍整理时也将市区内的土地划分为私有和公有两类。根据土地陈报和测量结果统计，私有土地为303 047亩，占全市土地面积的8866%，公有土地为38 762亩，占1134%。私有土地中农地面积最大，为153 965亩，杂地81 896亩，田地35 927亩，宅地24 413亩，池塘12 468亩，林地3 483亩；公有土地中河川、西湖面积为最大18 319亩，其次是关系民生的道路和铁路8 533亩，堤堰、城堞、沟渠、沙滩、杂地、林地、池塘等共计4 541亩。公有土地中还包括宅地3 958亩、田194亩、农地2 631亩。以上私有、公有土地的数据全部系根据1933年杭州土地测丈结果整理而来。具体参见吴复虞：《杭州市土地使用分配之研究》，台北：成文出版社1977年版，第48133页。据《公有土地处理规则》规定，“公有土地管理机关对于所管公有土地有使用管理及收益之权。”[6]193公有土地的收益归杭州市政府所有，用于行政或公益事业。[HJ1.7mm]

杭州进行地籍整理的另一个重要目的是核定地价，为征收地价税做准备。根据土地陈报结果，杭州市区内地价情况为：每亩10元者计2 898亩；10元至20元者55 168亩；20元至30元者51 088亩；30元至40元者44 646亩；40元至50元者45 498亩；50元至60元者24 964亩；60元至70元者12 745亩；70元至80元者59 74亩；80元至90元者4 507亩；90元至100元者3 291亩；100元至200元者4 910亩；200元至300元者4 654亩；300元至400元者2 956亩；400元至500元者1 375亩；500元至600元者1 534亩；700元至800元者1 182亩；800元至900元者1 072亩；900元至1 000元者1 047亩；1 000元至2 000元者8 817亩；2 000元至3 000元者1 905亩；3 000元至4 000元者1 116亩；4 000元至5 000元者669亩；5 000元至6 000元者200亩；6 000元至7 000元者258亩；7 000元至8 000元者65亩；8 000元至9 000元者40亩；9 000元至10 000元者15亩；万元以上者87亩，总计288 626亩。[9]39907-39908从上面数据来看，杭州市区“真正繁盛的市地面积，所占极微”，“农地和田两项已占去全面积的半数以上，再加上林地、杂地、堤堰、沙滩等，则真正的市地面积所余无几。”[4]48239且绝大多数还未进行开发和建设，还没有达到孙中山所预测的“工商发达，土地腾贵，势所必至”[10]321的形势。这是当时全国城市普遍存在的特点。

地籍整理，“无论人民方面，或政府方面，统有许多的利益。”[11]76152对杭州市政府而言，“全市土地之面积分配情形、收获量、各地段价值等差与夫粮赋之多寡，均能明悉无遗，以便统筹整理土地，开辟荒田，调剂粮食，征收土地税等计划。”[3]76825对业主而言，“土地位置状况、面积、界址，均能辨别清楚，并对于土地所有权更多一种保障，且可免除有地无粮，产权不定，有粮无地，额外负担之痛苦。”[3]76826但地籍整理关系到业主的切身利益，由于政府方面的宣传不到位，业主对新政府不信任，地权纠纷、虚报、谎报等问题非常普遍。传统的土地丈量采取精准度不高的“步丈法”，而土地清丈时采取工程学上精密的三角测丈法，面积出入非常大，常引发争执。陈报地价时，业主因担心赋税负担加重，故意低报地价。另外，民间土地买卖需向官府缴纳一定比例的契税，投税者为了漏税，往往以民间约定俗成的“白契”代替官府的“红契”。在地籍整理时，持有“白契”的业主害怕补交漏税，故意逃避土地测量和拖延领取土地图照。杭州的地籍整理仅用了三、四年时间，各种遗留问题也成为制约土地制度改革的重要因素。

二、地价税与土地财政

土地税向来为政府财政收入之大宗，通过土地税赋改革，达到财政充裕、经济繁盛、社会公平，也是“平均地权”的终极目标。地价税是土地税的一种，开始于19世纪中后期的欧洲和澳大利亚、加拿大等国家，产生的主要原因是各种资本和经济要素的聚集导致城市土地价格暴涨，政府为免除垄断、投机之弊和补充财政支绌，对土地课以地价税。孙中山早年接受欧洲的单一税制思想，提出将不劳而获之土地收益收归国家所有，如此“照地价收税，政府每年便有一宗很大的收入”[12]390，正好可以解决财政问题。广州国民政府借鉴1866年上海公共租界和1908年青岛征收地价税的施行办法，于1926年公布《广州市土地登记及征税条例》，并于1928年正式开征地价税。

“凡有田者皆必有赋。”而中国近世以前城市土地实行宅基地免税制，只对地上改良物征收捐税，直到20世纪30年代初，城市土地仍然没有任何赋税负担。而随着工业化和城市化进程的展开，各种资本向城市集聚，并附着在土地上，地价迅速升值。自民国元年起至1930年止，全国城厢城厢，民国时期统称大都市以外的城市。宅基地价格平均上涨70%以上，商业地价平均上涨106%以上，园囿地价格平均上涨84%以上，农地价格平均上涨56%以上。[13]102-103而大都市的地价增长更快：上海（公共租界）1930年平均地价较民国元年地价增长325%，天津1933年平均地价较民国元年增长969%，广州1928年平均地价较民国元年增长145%，南京1927—1928年两年就增长196%。大都市地价的数据，根据内政部编印《内政年鉴土地篇》（商务印书馆，1936年版）（D）第817-828页和事业部编印《中国经济年鉴（二十五年辑）》（商务印书馆，1936年版）第六章土地（下）第42-44页材料数据汇总而成。杭州虽然没有上海、天津、南京等大都市地价增长幅度大，但新开辟的街区地价也几十倍地上涨，整个杭州市区内地价高达9 000元以上的土地有100多亩。[9]39908面对地价的快速上涨，秉政者最关心的不是社会贫富不均问题，而是希望通过征收地价税解决城市建设的财政问题。

“以发展地方公益为目的，促进民治、促进地方上之发展”[7]271，国民党在《第一次全国代表大会宣言》中就提出土地税应为地方政府所有。南京国民政府为了实现孙中山的地方自治建国方案，于1928年公布《划分国家收入地方收入标准案》与《划分国家支出标准案》，从法律层面确定田赋由国家税转为地方税，从此土地税便成为地方财政的主要挹注源泉，“地方事业之兴废，全视田赋收入之消长而定。”[14]19416杭县城区改市以来，积极“谋地价税之改良，以增加岁收，改进农村，以欲民生，整理西湖，以实现美的杭州市。”[3]769451930年，为筹备建设自来水厂发行公债，指定地价税为保息基金，拟定税率为1%，“住宅地29 000亩，每亩地价平均以1 000元计，总价29 700 000元，收入为29 700元；耕地250 560亩，每亩80元，总价20 044 800元，收入200 448元；山地125 600亩，每亩30元，总价3 888 000元，收入38 880元。总共收入为536 328元，以之拨还本息，自可应付裕如。”[15]32可见，杭州市政府对地价税在财政收入中的地位寄予厚望。

依据1930年《土地法》规定，征收地价税的参考地价为申报地价和估定地价。申报地价为土地确权登记时业主所申报之地价，此时杭州的土地登记尚未开始，市政府只能先行采取估定地价的办法。1933年《杭州市地价估计办法》公布，“地价之估计应以分段分类为原则。凡认为同一地价段内之土地应参照人民自报之价值及现时至市价估定标准地价。”[15]62具体步骤为：先派地价调查员赴各区实地调查土地现有价值，然后参照1929年办理土地陈报时业主自报地价，根据估价办法，分段、分类，拟定标准地价，再交估计委员会估计，经省政府核定后，由杭州市政府公布，以为征收地价税的标准。[3]76898当时上海、北平、南京等城市也都采用这种比较评定法。

杭州筹备开征地价税并不顺利，问题来自三个方面：第一，业主方面，“除少数业主观望不前外，一以业主产权发生纠纷，一以市区发照未齐，致影响税收。”[16]这是地籍整理不彻底的遗留问题。第二，执政者方面，考虑到“地价税既属初办，故于估价之初，力谋低减，且按比例征税”。[3]76943-76944地价税税率定为8‰，[17]155且采取均一税率制，不论土地肥脊及区位优劣，均课以地值8‰的税率。这个比率不仅低于孙中山提出的“值百抽一”，也低于1930年《土地法》所规定的：城市改良地10‰20‰，未改良地15‰30‰，荒地30‰100‰。[18]另外，杭州市政府在“估计地价时，往往迁就人民意见，从轻估计”。[19]75813地价估定之结果“均属减低，比较时值买卖相差甚多，即在繁盛区城，每亩至多亦不过八千元”。[20]“几仅及（地价时值）十分之三四而已，例如，清河坊等处，每亩时值均在二三百万以上。”[3]76899第三，尽管有些地方地价飙升，但杭州真正能产生地价税的土地仍然不多。杭州市区除了中心区域地价较高外，其余以农地、荒地为主，而且农地以小农所有制为主。根据浙江大学农学院的调查，杭州市私有土地占有情况为：自耕农占36%（原有自耕农20%，加半自耕农11%，加兼业农民全部合计为36%），佃农45%，雇农9%。自耕农平均每户占耕地面积为655亩，最多40亩，最少4亩。自兼佃农（半自耕农和兼业佃农）每户平均占有耕地127亩，最高30亩，最低6亩。佃农每户平均耕种土地9.0亩，最高34亩，最低15亩。总体土地占有或耕种状况以每户5亩至20亩的为最多，平均在10亩左右。[4]48326-48331杭州最大的地主是横河桥许氏家族，拥有土地达六千余亩，多数是最有价值的水田和农地。经营方式是划分成小块土地进行出租务农，而不是投资收效快的工业和房地产业。城市土地的价值体现在聚集性和非农业性上，而杭州小农土地所有制模式只适合谋生、养家，无法产生更多价值，地价涨幅有一定限度。

受上述三个方面的影响，地价税的开征并未达到杭州市政府所期待的财政目的。1933年度财政总决算为1 343 49385元，地价税从1933年6月1日开征至年底实征127 7046元；1934年度财政总决算为1 578 94014元，地价税实征244 11347元；1935年度财政实际总支出为1 698 34370元，地价税实征251 26179元；1936年度财政总预算为2 333 30000元，地价税从1936年至1937年2月底止，征收132 77306元。以上杭州市的财政数据及地价税数据来自：杭州市档案馆：《民国时期杭州市政府档案史料汇编》，杭州武林印刷厂1990年版，第209页，第78页。地价税对杭州市的财政支持力度并不大，“市库亏短数额之加增，亦宜履霜之渐，急谋补救。”[3]76944

三、土地征收与照价收买

对土地确权和公、私属性的划分，一方面保护了土地私有者的权利，一方面限制了强权渗入或政府权力介入引发的土地集中。在公共建设时，政府必须经过征地法律程序将私有土地转为公有土地。孙中山在“平均地权”中提出“修道路、辟市场”等公益事业需用土地时，可依法给价收买。1928年，南京国民政府制定了《土地征收法》，扩大了公共事业范围：公共建筑、交通事业、商港和商埠、公共卫生、水利、教育、慈善、国有经济、国防安全等用地都可依法征收，还将“调剂土地之分配，以发展农业，改良农民生活状况”[6]122-123的经济政策征地列入其中，突出私有土地的社会属性。杭州于1927年11月22日就公布了《杭州市收用土地暂行条例》，《土地征收法》公布后，又进行了修正，公共事业范围仅界定为：“开辟或改宽街道或建设市有公共场所。”[21]较之南京、上海等市将城市规划、土地重划、区段征收、耕者有其田等列入征地范围之内，杭州仅是一种内敛式的土地需求，由此也可以看出杭州“平均地权”政策贯彻得并不彻底。

征地法对私有土地进行保护，要求使用私有土地必须进行赔偿。根据孙中山对“涨价归公”的阐释和《土地征收法》《土地法》的规定，征地补偿的标准是土地登记时业主的申报地价，“被征收土地，其所有权已经登记而未转卖者，照申报地价额补偿之。其已经转卖者，照已登记之最后卖价补偿之”“未经依法申报地价之土地，其应补偿地价额，应有主管地政机关估定之”。[6]176以申报价格、土地时值、估定价格为补偿标准，进行一次性买断，以后土地涨价都不再与业主有任何关系，这就是“照价收买”和“涨价归公”的具体实践。

杭州市政府此时还未按照《土地法》的规定完成土地登记，在土地管治方面可供参考的地价只有估定地价。依照国家上位法的规定，征地补偿的价格应该是估定地价或土地时值。而《杭州市收用土地暂行条例》却规定，“改宽街道所收用之土地概不给价。”“凡开辟或建设市有公共场所应用之土地，每平方公尺给价至多不得过五角。”“凡收用土地，如系官地概不给价，如系公共团体所有地得依照本条例之规定给与半价。”[21]每平方尺5角，相当于每亩地约307元。这个补偿标准与当时杭州土地的市场价差距甚大，从1929年的陈报地价统计数据来看，300元以上的土地有22 338亩。此数据是根据1929年杭州市各区陈报地价数据统计表整理出来的，详见周源久：《杭州市办理地价税之研究》，台北：成文出版社1977年版，第39907-39908页。1933年，杭州市政府估定全市土地最高价格每亩为8000元[22]45，而且新市场等商业中心，每亩地价实际都达百万以上。这种现象不独在杭州出现，南京和上海等商业较发达的城市也同样存在。南京市征地补偿以土地时值为标准，“根据地段的繁华程度、交通条件、并结合调查最近两年的地产交易价格或收益价格而定。”[23]126而在补偿时却经常选取非正常交易或时间久远的案例为标准，甚至人为压低补偿价钱。[24]上海市征地补偿标准也不高：1929年规划市中心区域，征地5422亩，补偿地价每亩最高800元，最低每亩200元；修筑中山路征地500多亩，平均每亩给价336元；扩充龙华机场，征地705亩，每亩给价280700元；建造蒲淞区华漕镇西集中军训营房，征地342亩，每亩给价150元。[25]而1930年的上海华界每亩平均地价为1428元，公共租界的为37 743元，法租界为27 015元。[26]32即便是华界的地价最低每亩也有304元。[23]8对财政来源有限的新生政府来讲，保护土地所有权的成本不足，政治地位的突出常常使土地所有权位卑势微。

除了《杭州市收用土地暂行条例》外，浙江省的其他单项法规也适用于杭州市。1929年《浙江省公路局收用土地条例》规定“收买土地之价由县政府组织评价委员会分级拟定呈请省政府核准，最高每亩不得过五十元。”[27]57-58修筑公路占用的土地有城区的，也有乡间的，土地价格相差悬殊，而以每亩最高50元的价格进行补偿，有违公平。浙江省政府在修筑铁路时，地价补偿亦如此廉价：“所用地亩，均由民间收用，并不给以相当地价，仅就地上物件分为苗草、树木、坟墓、房屋四项估偿所值，故当地各小地主，遂不免有失业之感，损失殊非浅鲜”。[28]18事实上，即便是低廉的补偿金也不能按时发放。1935年9月，浙江省执行委员会第149次会议上，有委员就指出：“查本省年来政府收用民地建筑铁路、公路，迄未依照土地征收法发给地价。”[29]

土地私有增加了政府实施公用建设和开发土地的投入成本。《土地征收法》《土地法》及各个城市的单项法规的本质就是使低价征收土地进行基础设施建设合法化。低成本的扩张是杭州市政府“黄金十年”城市基础设施快速发展的重要原因之一。

结语

在杭州实施土地改革的同时，南京、上海等市也按照“平均地权”理论进行了改革。南京是全国首善之区，市政建设频多，在确立“平均地权”的城市土地制度中更重视征地制度的完善和实施。上海的目标是建设国际化大都市，政府更加重视土地利用和土地规划。杭州是省会城市，各项建设需要丰裕的财政进行支持，所以把开征地价税放在第一位。城市的发展情况不同，决定了在土地制度改革中的侧重点和改革路径不同。虽然各地情形迥异，但实施效果却相似，既没有解决地权问题，也未解决财政问题。原因有三：首先，地籍整理不能完全清除前代遗留下来的复杂问题。这种情况在“田制不立”的近代城市中都普遍存在。其次，财政匮乏影响地政实施。“地价税与他种地税之区别，以赋税归宿之原理为枢纽，即以经济地租为归宿，不能转嫁他人。”[30]9在经济不发达的杭州，完全依靠地价税解决财政问题，几乎是不可能的；南京亦因财政紧张，在征地补偿过程，视征地法规为“虚设”。上海地价之高也放大了整理土地和城市规划的成本。再次，政局动荡，国家法律保障滞后。1930年《土地法》公布后，时隔6年才公布《土地法施行法》。随后，抗日战争爆发，农村改为田赋征实，原在市区内实施地价税的农地也一并征实，市地又恢复只征房捐的旧例。抗战胜利后，修改历时十余载的《土地法》终于完成。正当国民政府准备全面推行“平均地权”的土地制度时，内战又爆发，各项改革无果而终。“平均地权”的实施是“强制性制度变迁”的产物，但在实践中却表现出定位模糊和转换时机选择条件不成熟的特点，这也是国民政府统治时期的最大缺憾。

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