公共参与者：第三部门在政府过程中的角色勘察

方俊++李炳楠

摘要：

政府过程以对公共问题的认知和界定作为逻辑起点，继而作出基于公共需求的决策并付诸实施。在现代社会，这一过程是开放的多要素协同参与的过程。第三部门作为公共行政体制之外的社会力量成为政府过程的重要参与者。在现代政府过程中第三部门的公共参与者角色主要体现为：作为公共意见表达和合成的公共参与者，作为政府决策过程的公共参与者以及作为政府过程监督的公共参与者。打造责任政府、透明政府、服务型政府，须臾离不开第三部门作为治理伙伴的参与和支持。

关键词：

第三部门；政府过程；公共需求；公共问题；公共参与者

中图分类号： D035-3文献标志码：A文章编号：1009-055X（2015）06-0064-05

现代政府过程是一个以实现对公共事务的善治为导向的多要素协同参与的过程。越来越多的公共事务治理，如赈济救灾、恤孤助贫、社会养老、公共福利、生态保护等，更多地要依赖公共行政体制之外的社会力量的加盟。日渐被政界和学界所熟知的第三部门就是一支冉冉升起的社会力量。在问道公共治理主体“去一元化”的今天，第三部门的渐进式参与备受关注与推崇。第三部门（The third sector）是一类非政府的、非营利的、自主管理的、以解决各种公共性问题为己任的社会组织的统称。从世界范围来看，很早就出现了基于公民意识觉醒而自发形成的第三部门组织，如中国历史上的哥老会，成立于1865年的英国公共用地及乡间小路保护协会等。但直到20世纪七八十年代随着西方国家福利制度改革进程的加快和社会经济的快速演进，参与社会公共事务和政府治理过程的第三部门才再次成为引起学界关注和围议的一个热门话题。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，人类社会中大量的公共事务并不是依赖国家，也不是通过市场来解决的，人类社会的自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[1]171 管理学大师彼得·德鲁克在总结西方多年来推行福利国家的经验和教训后指出，现在人们终于明白了，“政府履行社会职责的能力是极为有限的，而第三部门可以发挥巨大的作用”，第三部门的效能是政府的两倍，并利于削减政府赤字。美国前总统乔治·布什也曾热情地谈到，第三部门的重要性宛如“点亮了千盏灯光”。[2]170 目光转回国内，笔者注意到，在我国，一方面，在构建服务型政府创新社会管理已成共识的大背景下，政府对第三部门的态度由过去的排挤和压制演变为今日的包容与合作；另一方面，在具体的公共事务治理过程或曰在政府公共管理过程中，第三部门到底该扮演怎样的角色，做到既不越位也不缺位，其作为空间何在？对此，政府和第三部门从业人员均没有找到恰当定位，结果导致政府与第三部门的关系若即若离，合力善治的愿景“好梦难圆”。为此，本文意在回应在政府过程中第三部门究竟该扮演何种角色的问题，以期为第三部门在现代政府过程中找到合适的身份定位。

一、公共意见表达和合成的公共参与者

政府过程是以对公共问题的认知作为逻辑起点、以公共问题的有效解决作为一个周期的终点的。公共问题（public problem）因其“公共性”而有别于私人问题。一般来说，从问题涉及的地域范围来看，公共问题可以分为全球性公共问题、国别性公共问题和地方性公共问题；从呈现状态来看，可分为现实性公共问题和潜在性公共问题。什么样的问题才是公共问题，才具备进入公共政策议程的可能？对于公共问题的解决又该采取何种应对之策？对此，不同的利益攸关者自然有各自不同的回答。这些不同的声音能否被合成直至最终被决策者采纳，亟需一个有效的公共话语平台。在这方面，在公共意见表达和合成中，第三部门起着重要的参与作用。

语言是意见的传播载体，利益是意见的实质内核。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。人们从事物质生产活动，是为了获取物质利益；人们的社会结合，是为了取得共同的利益。”[3] 82作为单个人的个体，圉于现实境况和视野所限，他追求的往往偏好于私人利益。个体结成群体后，除了私人利益外，还会追求基于群体需要的公共利益。政府和第三部门是人类社会组织化的载体。这种组织性的一个重要体现就是善于将各种不同的声音分门别类归纳成有代表性的公共意见，成为影响公共决策的组织性话语。我国改革开放以来，普通公民在经济关系中的地位逐步提高，他们所获利益的数量与机会日益增多。这无疑是激发他们参与政治表达和抒发利益诉求的内在动因。当前，政治表达作为重要的政治申述功能，以一种公共意见的方式表现为对传统政社关系、政企关系、国家、集体与个人关系的反思、批判和强烈的重构诉求。基于这一背景下的公共意见的表达和合成，第三部门在其中发挥着重要作用。具体体现为：第一，传统的国有企事业“单位”体制将一个个公民塑造成“单位人”，个体的“单位人”通过“单位”这一组织化的形式表达利益诉求。今天，国有企事业单位不再“一统天下”，新经济组织、新社会组织（简称“两新组织”）如雨后春笋纷纷涌现。“两新组织”是随着新一轮社会阶层分化出现的新生事物，他们也期望能通过组织化的渠道及时表达利益诉求，期待更多的政策支持的“阳光雨露”的播撒。这种组织化的渠道就是组建自身的第三部门组织，如“个体劳动者协会”“私营企业主协会”等，他们把这些协会视为自己的“娘家人”，要求这些组织以“单位”的名义维护其利益，积极参与政府过程，切实解决各种实际问题。第二，对国有大中型企业进行政企分开的改革摸索了很多年，一直难以步出“一统就死、一放就乱”的怪圈，其中的一个根本原因就是未能打破“政府—企业”的二元定向思维格局，介于“政府—企业”之间的行业自我管理机制长期缺位。可喜的是，这一缺位现象近年来得到了有效改观，作为第三部门的行业协会扮演着越来越重要的角色。行业协会是部门管理变为行业管理的直接产物。它由同一行业的不同企业自愿组成，代表本行业的利益与国有资产所有者的总代表——政府相呼应。同时，它又是政府倡导组建的旨在加强行业自身宏观和微观管理的社会中介层。在意见表达过程中，行业协会这类典型的第三部门组织一般通过行业年度报告、专题报告、召开座谈会等形式等向政府表达建议或意见。如2008年糖业协会向中央反映有关部门不合理抛售国家储备糖，致使糖价下跌，影响国家食糖储备等问题，收到了政府有关部门的高度重视，不合理抛售储备糖的行为得到有效遏制。又如，在加入世界贸易组织的问题上，具有较强国际竞争力的行业如纺织业为扩大出口，要求早日加盟WTO；而民族工业中的“幼稚工业”如汽车制造业则希望政府从长远着眼，加入WTO后及早制定有效政策，保护民族工业发展。这些诉求都受到国家部委顶层高度重视并最终影响到政府决策。第三，由于政策制度等方面的刚性限制，第三部门目前尚不具备国家政治制度赋予的正式的参政议政的法律身份，难以整体名义进入政治系统，但这并不妨碍其成员作为合法的人大代表或者政协委员参与政治过程。具有这些身份的第三部门成员在本组织的利益表达中充当十分重要的公共意见表达和合成者的角色。

“所有从事利益表达的集团和组织都可能从事利益综合”[4]236，即意见表达的主体都可能成为意见综合的主体。第三部门属于“辅助性的意见综合体”，他们可以在国家现行的法制的框架下，通过自己的工作，深入基层了解实情、倾听呼声，或努力打捞沉没的声音，承担一定的公共意见表达工作，然后将结果通过不同的政治渠道输入政府过程的最基本的意见综合体——中国共产党的宏观意见综合过程。也就是说，实际上，在将各种意见输入政府过程后，第三部门会在公共意见合成的时候，进行再次的筛选，最终的结果是既能够代表本组织的基本利益，又控制在政治框架所允许的范围之内。

二、政府公共决策过程的公共参与者

公共问题是客观存在的，并会随着客观环境和要素的变化而改变。政府决策过程是直接面向公共问题的。在现代社会，政府决策并不意味着是政府系统内部“闭门”拍板。换而言之，面对公共问题，政府不可能也不应该“独裁”。公民、企业法人、第三部门均有资格和合适渠道参与政府决策过程。

随着行政民主化、信息化的加快发展，第三部门参与政府决策过程的可供选择的渠道不断拓宽。第三部门可以通过各种渠道参与并跟进政府的决策过程，尤其是关注与自身组织目标旨趣相关的政策制定过程，从而维护自身和公众的利益。就我国来看，第三部门参与政府决策的渠道主要有：第一，公共管理领域的建议权。在某些公共管理领域或面向公益事业范畴向政府提出管理议案。如，2002年10月31日上海市人大常委会通过《上海市促进行业协会发展规定》（以下简称《规定》）后，中国工业经济联合会会长在第一时间向各省市主管工业领导送达该文件，希望各省市借鉴上海市的做法，积极推进行业协会立法进程，加快行业协会发展。会长的倡议得到积极的快速回应。北京市委书记、四川省委书记和省长看到《规定》后非常重视，随即作出重要批示。[ZW（DYB]中国工业经济联合会.工业经济联合会通讯，2003（22）：26-29.[ZW）]客观上对于北京、四川两地加快行业协会立法工作起到了推动作用，其影响迅速波及全国。第二，监督政府的立法行为。 2000年颁行的《立法法》规定，社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会法制工作委员会进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。这是第三部门组织监督政府立法行为的法理依据。第三部门是社会公共事务的组织者和参与者，在公共活动场域多有参与，对于法律法规与现实状况的契合性有深切的体会，易于发现法律法规本身存在的漏洞、薄弱环节和与现实需要不相适应的地方。依据《立法法》和其他相关法律的规定，第三部门有权对政府的立法行为进行监督，并提出纠错意见，进而督促政府谨慎决策、科学决策、依法决策。第三，协助政府草拟有关法律制度。一些专业性较强的第三部门对于政府管理的某些领域较为熟悉，他们可以自己的专业特长向政府提供法律议案和制度文本。如《上海市促进行业协会发展规定》第10条规定：行业协会可以向政府有关工作部门提出制定有关技术标准的建议或者参与有关技术标准的制定；第13条规定：行业协会可以代表本行业向有关国家机关反映涉及行业利益的事项，提出经济政策和立法方面的意见和建议，等。第三部门协助政府出台行业性、技术性管理规章有了明确的制度支持。第四，广泛参与公共政策的酝酿与制定。第三部门这方面的参与资格是由法律赋权的。《立法法》第58条规定，行政法规在起草的过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式进行。《价格法》第23条规定：公用事业价格、公益性服务价格、垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立听证会制度。法律明确赋予了第三部门行政法规和公共政策制定过程的参与权，特别是与本行业相关的行政立法活动。这些行政立法活动，一方面是对第三部门市场和社会行为的制度规范和约束，另一方面也是对第三部门合理获利的法律保护。所以，近些年来我们越来越多地听到第三部门建言献策的声音。

三、政府过程监督的公共参与者

政府决策是面向公共问题的，对公共问题的解决关键还是要靠具体的政府执行来落实。从政府执行的现实层面来看，对既定决策的选择性执行导致决策意图打折甚至适得其反的情况并非罕见，对决策执行过程的监督的重要性凸现出来。大量事实证明，仅仅依靠政府体制内部的自我监督是远远不够的。政府的自我监督（自律）必须与体制外的监督（他律）结合起来，才能产生监督效用。第三部门的监督就是一种源自政府体制外的监督。

第三部门对政府过程监督的合法性来自《行政诉讼法》。第三部门通过参与行政诉讼的方式对政府过程进行监督。参与行政诉讼的方式主要有：第一，作为行政诉讼主体直接提起行政诉讼。《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。“其他组织”在法理上包括第三部门组织在内。社会上各种类型的第三部门组织如果发现行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了该组织的合法权益，就可以行政诉讼主体身份直接提起行政诉讼。第二，充当行政诉讼委托代理人参与诉讼。《行政诉讼法》第29条规定：律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。因此，作为第三部门的社会团体可以接受公民和法人的委托，作为诉讼代理人参与行政诉讼，充分发挥如律师协会一类社团的专业和人才优势，监督政府过程，对政府不法行为提起中止侵害并可申请国家赔偿的行政诉讼。第三，声援和支持行政诉讼。这类诉讼是指启发、鼓励、帮助受行政侵害的公民、法人提起行政诉讼、主张自身权利，第三部门为其提供物质上、技术上和法律上的援助，但不能代为行使诉讼权。审视现行的行政诉讼法，虽然规定了第三部门可以作为行政诉讼主体直接参与行政诉讼，但那是在第三部门本身的权益受到不法行政侵害的情况下发生的。现在面临两个问题，一是行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为如果侵犯了该组织所代表的公共事业部门或者公共群体的利益，相关第三部门组织可否直接提起行政诉讼？二是在现实的行政法律关系中，行政相对人与行政机关事实上处于不对等地位，处于弱势地位的相对人因畏惧行政权威、担心行政报复，往往不敢或不愿提起行政诉讼。这两个方面的问题导致的结果是，尽管有了一部具有“民告官”进步意义指向的《行政诉讼法》，但实际的行政诉讼案件少，胜诉的案件更是少之又少。因此，有学者不断呼吁，一方面，应确立支持行政诉讼制度，第三部门组织可以作为支持者支持社会成员提起行政诉讼。[5] 239-240另一方面，应尽快建立行政公益诉讼制度，在公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的前提下，第三部门以自身名义直接提起的现状诉讼，这是把“人民群众参与执法的监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合在一起的一项重要制度。”[6]1

第三部门参与监督政府管理活动对于社会稳定具有重要的现实意义。有了第三部门对政府管理的监督参与，就有了社会的“透气”机制。一个有作为的政府，一定要懂得打通“透气”管道，构建“透气”机制。有了“透气”的地方，才能避免社会动乱和内战。第三部门就是一种供社会“透气”的组织化机制，是不可替代的。“如果一个民主国家的政府到处都代替社团，那么，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。”[7]638美国政府是懂得这一点的，在构建“透气”机制方面日臻完善。通过各种各样的第三部门组织，人们自发组织起来，在一定范围内推举话语代表，有意见、有牢骚、有建议、有监督的诉求，通过话语代表经由第三部门组织平台向政府反映，把“气”给透了出来，即使一时半会解决不了，也不至于郁结在心中。“透气”是防止社会产生混乱、促进社会和谐稳定的一剂良药。当然，如果组织不当，也会成为社会动乱的一大诱因。事实上，绝对的社会稳定是不存在的，只能在不稳定中寻找相对稳定。最危险的做法，是不给任何人“透气”的地方。[8]

四、结论和讨论

政府过程以对公共问题的认知和界定为逻辑起点，继而作出基于公共需求的决策并付诸实施。在这样一个线条化的政府过程中，第三部门全程参与其中，成为政府过程重要的参与者。我们正在着力打造责任政府、透明政府、服务型政府，离不开第三部门作为治理伙伴的参与和支持。但是，应该看到，在我国，总体上第三部门对政府管理过程的参与度还十分有限。一项面向885家第三部门组织的调查显示，向国家和地方政府部门提出过相关建议的，占总数的587%，有369%的第三部门组织从未提出过建议。在提出过政策建议的第三部门组织中，所提建议在6项及6项以上的不到20%，提出15项政策建议的在40%左右，另有40%的第三部门组织没有作答。在第三部门组织所提出的政策建议中，被采纳的建议在6项以上的不到5%，从未被采纳的有56%，86%的第三部门组织不清楚建议是否被采纳，439%的第三部门组织未作答。 [9]65-66在政府过程中，第三部门怎么参与、参与质量、参与效用等方面还存在诸多不容回避的问题。

传统体制下，主要的社会资源都被冠以“公有”之名置于国家的统一支配之下，社会公共事务活动完全由政府统一安排，政府及其附属机构既是唯一合法拥有社会公共资源的配置主体，又是社会公共事务管理的垄断性供给主体。为数不多的第三部门被完全纳入政府的体系框架，成为一种行政化的组织单位。社会自身要想成立独立于体制外的第三部门的几率为零。然而，随着改革开放特别是经济体制从一元化的计划经济向多元化的市场经济的转型，政府对社会公共资源垄断性地位的逐步丧失以及由此带来的政府从一部分社会公共事务领域的逐步退出，为第三部门的产生和发展提供了重要的体制基础。社会问题的多元化、复杂化以及某些问题的尖锐化，加上政府在解决这些问题上的局限性，使得政府面临着巨大的社会压力，这些成为推动政府允许或促进第三部门发展的巨大“逆袭”力量。而潜存于社会中的公益精神、互动活力和草根情怀则成为第三部门发展并致力于解决各种社会问题的“正能量”。第三部门的崛起和公共事务的广泛参与也得到了越来越多的政府回应。多年来，法制层面上我国政府已制定了一系列有关第三部门的法律法规，如国家层面的《社会团体登记管理条例》《基金会管理办法》，地方政府层面的《广东省行业协会条例》《广州市行业协会管理办法》等，这些法律法规对于保障和规范第三部门的有序发展起到了较大的促进作用。但是，应当看到，现有的法律法规存在诸多不足，其中一个十分突出的问题是，政府制定法律法规更多地考量如何方便自己，从有利于自身对第三部门的管理和控制的角度出发设计并制定规章制度，政府本位立场明显，这种立场不是从社会本位也就是从有利于第三部门发展的角度去权衡公共制度的制定，进而使得政府对[LL]第三部门的管理带有浓重的计划体制色彩。迄今，我国还没有建立一个综合的、主要致力于促进第三部门发展并有效规范其行为的积极开放的法律制度体系。现行的各种法律法规，不管其内容如何严整规范，它们从设计开始就定下的管控、限制的基调和刚性的制度约束措施，在相当长的时期内不可避免地会成为制约第三部门发展的“道杠”。同时，各种不同的法规政策之间以及实施主体之间存在着的相互掣肘和不协调，也是制约第三部门发展并影响其参与政府过程的不容忽视的一个重要问题。改革是我国发展的最大“红利”。这些问题有赖于借助改革红利逐步摒除。

参考文献：

[1][ZK（#]毛寿龙.有限政府的经济分析[M].上海：三联书店，2000.

[2]成思危.中国事业改革——模式选择与分类引导[M].北京：民主与建设出版社，2000.

[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.

[4]（美）阿尔蒙德，鲍威尔.比较政治学[M].曹沛霖，郑世平，公婷，等，译.上海：上海人民出版社，1987.

[5]罗豪才.行政法论丛（第4卷）[M].北京：法律出版社，2001.

[6]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002.

[7]（美）托克维尔.论美国的民主（下册）[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1991.

[8]朱传榘.论市场经济体制下的NPO——“一只看不见的手”[J].中国残疾人，2004（1）：24-25.

[9]邓国胜.第三部门评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

（责任编辑：邓泽辉）