我国食品安全领域的定位、使命与职责

王洪婧，吕 军，张建华，蔡维生

(1.潍坊医学院，山东 潍坊 261053；2.复旦大学，上海 200032)

我国食品安全领域的定位、使命与职责

王洪婧1，吕 军2，张建华1，蔡维生1

(1.潍坊医学院，山东 潍坊 261053；2.复旦大学，上海 200032)

采用文献归纳、专家咨询和小组座谈等方法，归纳分析2003-2015年食品安全文献资料，站在国家治理视角下，探讨食品安全领域在政策规划、监管体系建设、食品供应链建设与管理、信息监测与管理、服务过程和国际交流与合作6个方面的定位与职责。

食品安全；定位；使命；职责

近些年，食品安全领域问题众多、事件频发，“三聚氰胺”、“苏丹红”、“镉大米”、“瘦肉精”等事件一次次敲响国家和人民的食品安全警钟，倘若“吃得不安全”，一切皆为空谈。一般而言，食品安全具有三层含义：一是指数量安全，即一个国家或地区的食物数量能够满足国民的基本生存所需[1]；二是指质量安全，即食品中不含有可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质或因素[2]；三是指生态安全，即从发展角度要求食品的获取注重生态保护和资源的可持续利用[3]。这里食品安全主要取质量安全之义。

依据《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《新资源食品管理办法》等法律法规对食品及相关产品的界定如图1。

图1 食品及其相关产品的界定图

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

一般文献：以CNKI为主要数据源系统收集文献，形成2003-2015年分析文献集790篇。

特种文献：构建以食品及其相关产品的法律法规、其他规范性文件(包括国家发文、政策、通知、决定)和学位论文等`在内的特种文献集。

1.2 研究方法

通过文献归纳法、专家咨询法、小组座谈法(包括预测研究组核心成员的“头脑风暴法”)等多种方法，探讨政策制定者和研究者对食品安全领域的各自认识和界定，进而形成二者所共识的“领域”范畴。

2 结果

2.1 食品安全领域的定位

在“卫生系统宏观模型”和“供应链模型”的理论指导下，依据2015年《食品安全法》和2013年大部制改革关于国家卫生和计划生育委员会(简称卫计委)、国家食品药品监督管理总局(CFDA)、农业部等食品安全监管部门的职能设置，对我国食品安全领域的界定与定位如图2。

图2 食品安全领域的界定与定位

2.2 食品安全领域的使命

食品安全关乎国计民生，但近些年，我国食品安全事件频发，严重威胁公民健康和财产安全，因此，“如何让老百姓吃得放心，让重大食品安全事件消失”就成了当前食品安全领域的重大使命。

2.3 食品安全领域的六大职责

我国食品安全领域主要由行政监管和供应链两大体系构成(如图2)。其中，行政监管体系涉及卫生、食药监、农业、工商、质检等多个部门[4]；食品供应链系统涉及生产源头、生产加工(包括食品包装)和流通经营(包括餐饮和消费)等环节。该领域承担了政策规划、监管体系建设、食品供应链建设与管理、信息监测与管理、服务过程、国际交流与合作6个方面的职责。在领域职责的实际运行中，监管体系与供应链建设与管理的职责之间会有交叉与空白[5-6]。因此，既要协调好监管体系内部间的职责，也要协调好供应链体系上下间的职责与功能合作，还要处理好监管体系与供应链体系中各环节的职责对接与合作。

食品安全领域涉及面广且杂，只有在政府领导下，通过全社会的共同努力才能促进其良性发展。因为政府是人民权力的让渡，负有促进健康和社会发展的重大使命，且政府在调动全社会力量解决食品安全问题中具有得天独厚的优势[7]。

因此，监管部门负有促进公众饮食安全和生命健康的光荣职责。对此，其应以食品供应链建设为核心，以建立和提供优良的食品安全服务体系为基础；以加强协调机制建设为重点[8-9]；以保障各级监管机构的执行力为关键；以贯彻执行食品安全政策法规为纽带[10-11]，通过积极履行六大职责来实现重大食品安全问题的解决和公众健康光荣使命的维护。

2.4 食品安全领域的具体任务

基于食品安全领域问题多、影响大的现状，现阶段和今后相当长的一段时间内，领域肩负的任务会较为艰巨，重点包括6个方面。

一是政策规划层面。制定与完善以新《食品安全法》为主的配套法律法规和执法规范等；完善食品安全标准，并积极推行这一强制性标准；建设和完善风险监测和评估、召回和检验管理等配套制度。

二是监管体系层面。有效整合各级监管机构、人员和资源；严抓部门间的协作与职责执行；建设和完善监管追责机制和信息发布机制；有效加强食品安全事故的处置。

三是供应链建设与管理层面。严抓生产源头的环境污染、原材料污染、农药残留等的控制与治理；加强对生产加工环节的资源配置、组织布局、人员准入和添加剂应用的建设和管理；规范和优化流通经营过程；加强对食品包装、标识和市场准入的管理；加强供应链企业间的合作与分工。

四是信息监测与管理层面。加强监管部门间的信息建设与沟通管理；完善食品供应链企业间可追溯系统的建设与管理；促进政府监管体系和食品供应链体系两大系统的信息分析合作与共享利用[12]。

五是服务过程层面。应积极促进消费者维权体系、社会诚信制度建设；推进食品行业协会及多层面第三方社会监督机制的建设。

六是国际交流与合作层面。我国食品安全工作的健康有序发展离不开国际社会的支持与帮助。因此，应积极促进食品安全的科学研究和食品安全标准的国际交流；加强食品安全检验检测技术和其他方面经验技术的国际交流。

3 讨论

3.1 明确领域研究的整体性，形成国家治理视角

食品安全领域虽涉及的点多面广，但其作为一个领域具有整体性。现阶段该领域的众多研究，因不同专业的成熟度各异，研究视角各有不同，如技术研发者主要关注科技的发明和利用；决策者和监管者主要关注政策的制定与实施；生产经营者更多的关注企业利润；消费者则关注吃饱、吃好和吃得安全问题。这些研究要么围绕监管者，要么围绕生产经营者，要么围绕消费者……这种研究态势相对于领域的整体性而言，存在一定的局限性和片面性，正如苏轼的寓理诗《题西林壁》所述：“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。不识庐山真面目，只缘身在此山中。”这说明因所处的位置不同，看问题的出发点就不同，对事物的认识也就难免有一定的局限性，因此，要认识事物的真相与全貌，必须站得高、看得远才行。而食品安全问题的解决恰恰是一项系统工程，所以，本研究是在已有学者的研究基础上，从国家宏观治理视角出发，对我国食品安全领域作出的明确界定。

3.2 明确使命，统一价值观

虽然“让老百姓吃得放心”的使命不言而喻，但现实却是众多价值观的碰撞，如消费者对“黑暗料理”的态度，吃不到时骂城管监管太严，吃坏肚子时又骂城管监管不到位，这种矛盾心理折射出消费者在食品安全问题上的价值观冲突。对此，“手表定律”(Watch Law)可以很好地解释这种冲突，即对一个人而言不能同时选择两种不同的价值观，否则他的行为将陷于混乱。简单讲，更多的选择和标准只会让人无所适从。所以，本研究是站在国家治理高度，以国民健康和社会发展为己任，从根本上建立“保障个人利益和国家利益有效实现”的统一价值观。

3.3 明确职责，探讨具体任务

在食品安全使命的指引下，基于统一的价值观，该领域明确了六大职责，这些职责的有效实现，可以满足老百姓“吃得安全”的基本诉求，而每个职责的实现又依赖于每一项具体任务的有效实施。但现实中，若干任务的实施还存在层层阻碍，如有研究提出我国食品安全政策的协调性和适应性明显不足[13]；有的提出多头管理效果差，监管效果差强人意[14]；有的则提出食品供应链难以建立一个比较完整的供应链数据库，基础信息严重匮乏，食品可追溯的实现无从谈起[15]。以上研究均表明现实困难的存在。因此通过领域界定既明确职责，又结合现实进一步提出保障职责实现的具体任务。

3.4 挖掘问题根源，框定领域治理范围

目前，我国食品安全监管体制和法律体系已基本建立，但供应链涉及的企业多、环节多，且环环相扣，哪一环节或环节间的接缝出现纰漏都会危及食品安全。“多头监管”表面上看似有问题，但实质不是问题，因为供应链多环节的特点决定了不同部门各司其责进行监管的内在必要性，那问题根源在哪呢？其主要体现在三方面：一是高层协调部门的协调职能虚化，缺乏权威性，不能很好地协调中央乃至地方监管部门间的监管职责，一旦发生问题，监管部门无所适从，易出现交叉监管、监管空白和相互推诿等现象[16]；二是中央与地方的联动不足，加之地方利益的驱动，弱化了食品安全政策、法规和标准的执行力；三是对监管中的不当行政行为和对不法食品企业缺乏严厉的追责和惩罚机制，不能有效杜绝类似事件的再次发生。因此，食品安全领域使命、职责和任务的最终确定，框定了领域治理范围，为有针对性的解决食品安全问题提供了依据。

3.5 领域界定过程中存在的待完善之处

领域界定虽经多次理论验证，但万事皆有利弊，在将理论转化为现实的过程中仍存在一定的待完善之处：一方面需要与政策制定者进行进一步的沟通和研究，以减少研究者在领域界定时存在的局限，使得做出的界定更为客观也更易达成共识；另一方面需进一步实现领域界定中使命、职责和任务在理论范围与现实范围内的对接，验证和解决两者间的差异，避免出现“决策盲点”。

[1] 蒲丽娟，王 伟.德法并济：食品安全治理的根本路径[J].理论导刊，2012，(6)：99-92.

[2] 王 锋，鲁德银.食品安全危机下的农业产业化发展研究[J].农业经济，2012，(8)：71-72.

[3] 食品安全检测项目资金申请报告[Z].中国项目咨询网，2013-03-15.

[4] 吴菁菁.论我国的食品监管体制[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2011，(5)：51-53.

[5] 蒋抒博.我国食品安全管制体系存在的问题及对策[J].经济纵横，2008，(11)：30-32.

[6] 辛志强.浅析我国食品监管体制的问题及对策[J].品牌与标准化，2012，(6)：6-7.

[7] 张胜军.政府教育责任的有限性及其边界[J].教育学术月刊，2012，(8)：16-19.

[8] 吕志奎.渐进整合式改革：2013年国务院机构改革述评[J].中国行政理，2013，(5)：11-14.

[9] 刘启强，何 静，祁姗姗.发达国家食品安全溯源与监管机制的经验借鉴[J].广东科技，2014，6(12)：211-213.

[10] 马丽丽.发达国家食品安全法律监管的经验与启示[J].世界农业，2013，(3)：65-67.

[11] 郑 靖.“大部制”改革后食品安全监管困境的法律思考[J].广西职业技术学院学报，2015，8(1)：21-24.

[12] 刘鹏飞，张立涛.我国食品安全监管信息化应用体系研究[J].中国管理信息化，2014，17(6)：30-33.

[13] 曾 蓓，崔焕金. 食品安全规制政策与阶段性特征：1978～2011[J].改革，2012，(4)：23-28.

[14] 刘东涛，杨延姝.食品安全的法律规制[J].特区经济，2010，(1)：233-236.

[15] 刘亚东，赵 玲，张光辉，等.推行饲料可追溯管理过程中存在的问题和对策[J].中国食品卫生杂志，2012，24(5)：453-455.

[16] 王洪婧，张建华，胡 勇.CAS理论下食品安全监管的协调机制研究[J].卫生软科学，2015，29(8)：470-472.

(本文编辑：张永光)

Research on the position，mission and duty of China’s food safety field

WANG Hong-jing1，LV Jun2，ZHANG Jian-hua1，CAI Wei-sheng1

(1.WeifangMedicalUniversity，WeifangShandong261053，China；2.FudanUniversity，Shanghai200032，China)

It uses the Methods of literature review，expert consultation and group discussion. Inductive analyzes food safety literature from 2003 to 2015. Stand on the perspective of national governance，to discusse six aspects’ position and duty such as policy planning，supervision system construction，construction and management of food supply chain，information monitoring and management，service process and international exchanges and cooperation in area of food safety.

food safety，position，mission，duty

2016-04-19

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.09.001

(山东省协同创新中心)“健康山东”重大社会风险预测与治理协同创新中心项目：食品安全领域风险评估与治本策略研究(XT1404001)；潍坊医学院科技创新基金项目：我国食品安全领域监管体制与协调联动机制的辩证研究(K1302025)。

王洪婧(1981-)，女，山东招远人，硕士，讲师，主要从事卫生法学、食品安全方面的研究。

张建华(1970-)，男，教授，硕导，主要从事食品安全、医政法学方面的研究。

R15

A

1003-2800(2016)09-0003-04

•本期关注：食品安全•