民办高校话语权的失衡与复位——兼论政府权力的限度

□宋丽娟

民办高校话语权的失衡与复位
——兼论政府权力的限度

□宋丽娟

“互联网+”时代，随着高等教育大众化的实现与普及化的趋势，话语权成为教育新常态下民办高校存在和发展的基本方式，寻利性与公益性的潜在现实影响力形化为民办高校话语权的特质。尽管民办高校话语环境有一定改善，然而与它的社会贡献度却严重不相适应。民办高校话语权的失衡困境是环境、市场、政府、法律、传统语境文化和“体制内”意识形态等“集体无序”的共同作用力，其中尤以民办高校的“原罪”与有些政府权力的“霸道剩余”为重。同时，民办高校话语权的复位与法律、政策和政府权力的宽松与紧缩密切相关。

民办高校；政府权力；民办高校话语权

一、民办高校话语权的失衡及其背后的逻辑

（一）民办高校话语权失衡现状：“无声”与“无位”

民办高校话语权有时代限度，面临失语失衡，被限缩并表现式微。表现为民办高校（理念）“意识”和（办学）行为的不独立，社会对民办高校的歧视甚至侵权，生源市场困境、师资流变性强、政府监管缺失，政府与民办高校权利义务关系模糊不清，一些地方政府在某种社会偏见裹挟下，管理与服务政策失衡，大一统的“威权”极易将二者关系促成粗放式的单一“管制——服从”模式，民办高校的合理性利益诉求受限。

1.“无声”——被遏制的咽喉，利益表达机制的沉默和渠道的不畅。民办高校话语权从无声到小声，与社会发展和政府权力不无关系。从学生的一张火车票是否优惠而四处奔波，再到助学贷款而苦苦哀求，从教师课题项目需自筹到养老和社保呐喊多年，从举办者信心满满到犹豫和彷徨，加之法律意识和权利意识的薄弱，民办高校的权利和利益诉求渠道狭窄或者几乎没有，这都必须依赖政府绝对垄断的公权力，亦如今天政府将先天不足，后天营养不良的民办高校与高大上的公办高校用统一的管理监督评价标准“量身高”一样。为此，民办高校话语权“无声”具体可表现为：经济层面，逐利性与经济地位的窘迫，政府资助的缺乏或者无力；政治层面，权利的匮乏与政治活动参与的被动，利益诉求渠道缺失或狭窄；文化层面，被教育主流文化排斥，社会活动与办学遭受异样歧视；自身表现上，承受能力脆弱性，意识表达纷乱与社会心理失落、无奈及承受力极低，发展权不同程度的受到限制。

2.“无位”——话语权尴尬之源：法律保护无力与政府权力的“霸道剩余”。现行的《民办教育促进法》的许多条款规范都是原则性的，模糊笼统且缺乏实操性。如在对民办高校的定位和定性上存在一种混淆，民办学校既不是营利性的企业，又不是纯粹的公益性机构，“合理回报”的说法，以示鼓励。但“合理”与“合情”、或“合法”之间是什么关系？“回报”是工资待遇还是资产得利也表述不清。政策法规层面的模糊致使民办高校法律人格不健全，当利益受损时，即保护乏力。另外，“无限政府”、“全能政府”模式使得民办高校主动性、积极性、创新性严重受挫，正当权利受到忽视和压制，风险义务、责任被强行摊在头上，单一的“管制——服从”模式成为计划经济下的延续，严重忽视了市场规律和教育规律，造成了单一化、传统式、低质量、同质化的办学模式，违反了育人的初衷。

（二）失衡的成因及背后逻辑

民办高校的出现是经济体制转轨的产物，以市场作为资源配置的主要方式。然而长期以来在对民办高校的价值评估上一直视其为我国高等教育的一种补充。政府部门通常以统一的评估指标体系衡量所有公办和民办高校，甚至认为民办高校自身携带“原罪”，如起步低，逐步积累的滚动发展模式，生源渠道与质量差，招生不诚信，教育教学与管理的失范，办学低水平重复和资源浪费，办学的营利性和投机性并重，缺乏社会责任感等。另外，权力引导下国有、公办和体制内的思想观念长期占据主流文化优势，民众习惯以精英高等教育的质量观看待已进入大众化阶段的高等教育质量，特色化、多样化的观念并没有被社会广泛认同，现行的一些地方政府没有保障平等的办学权和教育权，忽视民办教育的优势和特色，越位、缺位撕裂了民办高校权益。再者，民办高校先天基础薄弱，法律意识和政治思维不强，夹缝生存状态下，致使其无法参与制定“游戏规则”，多重因素作用下，造成了民办高校权利的被剥夺或义务的不当赋予，即话语权的失衡。

二、域外私立高校的启示及本土化契合

（一）域外私立高校话语权的启示——政府权力的规范化

早深松中耕利于散墒增温，促进根系生长发育，“促下控上，壮根壮苗”。增强抗倒能力，减少根腐与茎腐病的发病率。一般苗期进行两次中耕作业即可，按照“苗旁浅，中间深”原则作业，第一次在玉米3-4叶左右，深度20cm左右；第二次在玉米6-7叶左右，深度30cm左右。在拔节期即玉米7-8叶期将农膜彻底揭除，用机械在苗侧10-12厘米开沟深度6cm以上，追尿素150-180kg/公顷，培土封垄。

在过去的半个多世纪里，私立高校无疑是世界高等教育的主角。印度、新加坡和美国形成了规模比较庞大，层次类型多样，以多样性实现需求多元化，第三方专业评估机构认可且成熟的质量保障体系。美国联邦政府依法尊重私立院校的自主权和依法实施对私立院校的拨款是其对私立院校管理的主要特点。日本政府对私立高等教育的管理则呈现出民主化、法制化的特点，尊重私立高等院校的独立性和自主性，多采用法制、政策扶持和经费资助的办法进行管理[1]。英国从早期的不干预到逐渐加大引导与监督，台湾地区从对私立高校限制家族化，到董事会产生的开放性，强化政府审计监督等。研究发现，国外政府权力是有限度的，并不直接干预办学，多以鼓励、资助、扶持政策为主，并制定较为完善的捐赠政策，注重私权保护与管理上分权，营造公平竞争环境，建立多种形式的经费资助制度，并进一步通过立法确认和保障对私立高等教育的宏观管理职责。

（二）本土化契合——以江西省为例

教育话语权本土化的过程实质上是不同话语的交流过程，其逻辑前提就是要打破西方教育话语霸权，使我国本土的教育话语得以觉醒与重构,使得教育真正得到符合传统与现实的正确表达。平等的交流是本土化正常的状态,只有基于自身的自由意志和独立价值才可能促进话语权本土化的发展，在此，仅以江西省民办高校示例，以有所启示。

1.市场主导下西方话语权的模仿。“十一五”期间，江西有效的高等教育供给不足和急剧膨胀的高等教育需求之间的严重失衡，较低的民办高等教育成本以及长期形成的与周边沿海地区的人力资源关联，江西民办高校如雨后春笋，迅速成长，甚至一些举办者刻意模仿西方私立高校并高喊“创建东方哈佛”，一度与陕西、北京合称为全国民办高等教育的“三重镇”，时至今日，江西省民办高校虽依然处于第一阵营，但整体实力已有下滑。

2.民办高校话语权的觉醒与重构。许多江西民办高校东施效颦，忘却了学校发展所依赖的“风土人情”，造成不良影响。政府和学校积极协商、反思后，派驻省政府督导专员进校，设置专门机构，设立民办高校专项资金，进一步完善学校法人治理机构，进一步探索适合江西省民办高校发展的现代办学模式和话语制度。

3.话语权的发展。江西省民办高校近三十年的蓬勃发展，形成了所谓的“江西现象”[2]。政府依法行政，权力规范、限缩，服务意识显著提升，鼓励与扶持并重。作为经济欠发达省份，而全省教育经费投入占全省GDP的比例为4.84%（2013年），连续多年成为全省第一大公共财政支出。同时，江西省民办高校依托特定的发展阶段、特定的自然生态环境、经济发展水平和私塾书院文化传统、制度背景，进行特色化、国际化、多样化办学，提升内涵水平，话语权得到进一步发展。如个别民办高校依据实际，进行书院模式的办学探索。

三、路在脚下：民办高校话语权的复位保障与建构

思想是行为的先导，只有从思想上增强对民办高等教育的认同感和包容度，才能在行动上从各方面积极支持民办高等教育的发展，从当前我国高等教育改革发展的趋势与形势来看，普及化时代即将来临，“卖方市场”转向“买方市场”，而国外私立高等教育发展早已证明民办高校可以大有作为。

（一）法律保障——法律不保护躺在权利上睡觉的人

加强民办高等教育立法和司法，建立完善的法制环境。目前，我国正在推进依法治国的基本方略和依法治教的活动，国家有责任加大对民办高校的保护。一方面，国家修订、完善现行立法中民办高校维权救济的相关制度。另一方面，国家应针对民办高校话语权救济或保障缺失相应法律根据的实际情况，尽快制定相关法律，完善相关制度。另外，在现代社会，公民或法人权利的实现与保障并非单纯依靠政府或公共舆论，它在很多方面还要依靠既有救济力又有确定力的司法权，如权利的确认、形成与变更。教育活动中，民办高校寻求的司法保护主要是民事诉讼和行政诉讼，通过司法救济，可以弥补自身力量的不足，使双方能够在同一层级上依据事实、证据进行公平合理的对抗。

（二）有限政府——规范权力的霸道

1.公权力是权利的最高保障形式。话语权，民办高校维权的行动方式，利益表达的法律基础。国家有责任在制度设计和法律运行等方面织起安全网，使这些因遭受人为侵害而陷入困境的民办高校能够通过充分的可供选择的途径和方式进行权利主张和救济，使办学行为和教育活动得到尊重，权利得到保护，进而实现社会的公平正义。同时，政府是公权力的掌管者和执行者，它可以运用行政法律手段，“通过创设条件、排除妨害等方式，给予弱者以特别的精神、道义保护；或者双管齐下，两者兼有之”。

2.有限政府的需求与建立。政府是社会生产力发展到一定阶段的社会分工的产物,起源于社会公共管理的需要,并以这种需要为活动的边界。政府的职能应是有限的，建设有限政府需要将政府放到政府与市场、政府与公民、政府与社会的动态关系中去定位，从中确定政府的合理行为边界，“市长的事归市长，市场的事归市场”，塑造政府与市场、政府与民办高校新型的合作关系——合而不同、合而共生、相互协作，促进它们的良性互动[3]。

3.行政保护主要是依法行政。法定性是行政执法的最基本特征，包含职能法定，程序法定。当前情况下，行政保护民办高校的话语权还存在一定距离，因而，要真正发挥行政保护的作用，首先要转变和强化政府的公共服务职能，树立服务型观念，政府机关、公务员都要树立公民意识、民主法治、自由平等的理念，重视民办高校的话语权及从业者们的公民权。其次要规范执法监督行为，强调执法程序的公证，严格限制自由裁量权，督促相关职能部门协调配合，切实可行地实现对民办高校话语权的保护。

4.构建政府与民办高校之间的良性互动模式。从管制到引导服务、协作支持，从服从到参与表达、积极合作，从而让政府和民办高校之间能有更完善的渠道、更合理的方式以及更多的机会来实现对话与协商。政府与民办高校应该将自身关注的焦点聚集在共同利益的创造上，也即是民办高等教育的“公益性”与“逐利性”的同步增长，通过互动合作创造出更多的利益，并通过合作互动过程来实现利益的共享，从而为两者之间的协作性关系模式的维系和发展提供持续稳定的动力机制[4]。

（1）政策支持。国家应保障民办高校的合法权益，清理并纠正对民办高校的各类歧视政策，积极探索和制定促进民办高等教育发展的优惠政策，为民办高校创造平等的外部竞争环境。

（2）财政资助。民办高校具有公益性，政府财政支持可分为直接资助（教育拨款）和间接资助（贴息贷款、减免税收等），同时，包括制定合理的教育经费政策来促进教育的发展。

（3）设立专门机构。针对民办高等教育发展趋势，政府内部需设立专门机构，主动有所为，只要利于民办高校发展的，不违反法律规章制度的都可以尝试，而不是被动式和倒逼下的管理和服务。

（4）统筹协调，引导发展。各级教育主管部门应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划，通过必要行政措施，给予正确引导，包括统筹规划民办高校发展，协调专业设置、招生规模、培养目标等，避免低水平重复建设，优化高等教育资源配置。

（5）改进管理，重在服务。民办高校的发展中，政府不仅是“守夜人”，更是指导者、参与者、支持者，并具有不可推却的公共责任[5]。政府进行有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的合法性管理；根据实际需要，开展公共服务和支持的服务性管理，借助中介机构对民办高校实施全程合理性管理。

（6）扩大办学自主权。随着改革开放的深入和民办高等教育的发展，社会期待民办高校在教育改革方面走出一条新路。而教育行政部门往往用管理公办高校的办法来管理民办高校，沿用传统做法，如衡量和评价办学过程和教育质量，不从实际出发，过分强调标准的统一性。鉴于民办高校的特殊性，其希望有更多的办学自主权，不希望政府部门过多地干预学校正常的办学活动。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中提出，要切实“落实和扩大高等学校办学自主权”。依法治教和教育公平背景下，民办高校需要积极扩展话语渠道和主动表达合理诉求，构建与政府互动的双向关系，借助于对话和协商，让政府更多地了解民办高等教育的重要和必然，尽可能获取政府更多的资源支持和制度保障，从而争取在高等教育事业的发展过程中民办高校能与公办高校同样享有平等的资格权利和发展条件。

（三）民办高校——实现自我“救赎”和超越

当前，“有学上”和“上好学”的选择性格局已形成。我国的民办高校不能再采取自发的、渐进的方式去发展，而要在借鉴国外私立高等教育和国内公办高等教育两方面经验的基础上，去寻求超常规发展的道路。如现有民办高校可通过联合、合并、收购或者其他形式进行重组，形成规模更大、实力更强的学校以扩大民办高等教育的发展路径，改变民办高等教育低层次、单一性的现状。教育营销，错位竞争，特色教育，优质多样，质量立身，其中，需重视强化通识教育，促进专业教育与综合教育的统一，以进一步满足社会多样化的教育需求和提供优质教育的选择。

在任何社会中，话语具有权力机制，话语规则决定了什么样的说话和实践方式是合理的、正当的、有效的。民办高校话语权聚焦了意义协商、权力博弈、利益争斗、控制调试、意识形态对抗及其相互关系，其失衡与式微是环境、市场、政府、法律、传统语境文化和“体制内”意识形态“集体无序”的共同作用力，尤以民办高校的“原罪”与一些政府权力“霸道剩余”为重。民主法治社会以及权利性话语逐渐盛行的背景下，以廓清狭隘意识为前提，以法律保护为支撑，以政府权力规范和限缩为基础，在国家发展战略统筹下，民办高校基于自身的自由意志和独立价值促进话语权本土化的发展，并积极“救赎”和超越，进一步提升“软实力”，复位和重构民办高校话语权体系。同时，以改革来实现政府权力与民办高校建设性与协作性模式的发展，竭力促成政府高等教育管理目标与民办高校话语权复位的一种契合。

[1]田虎伟.合作型教育行政国家对私立高等教育的管理及启示[J].民办教育研究，2005（4）：99-102.

[2]宋丽娟，蒋荣.民办高校创新创业教育的优化——以江西服装学院为例[J].复旦教育论坛，2015（5）：42-46.

[3]童颖华，刘武根.国内外政府职能基本理论研究综述[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2007（3）：21-25.

[4]王军胜.政府与民办高校互动关系模式发展研究[J].经济师，2012（12）：12-14.

[5]罗斌，宋丽娟，胡佳.江西省民办高校提升竞争力的设计与实施研究[J].职教论坛，2015（30）：37-41.

责任编辑 秦红梅

宋丽娟（1982-），女，河南许昌人，江西服装学院讲师，研究方向教育管理。

江西省社科规划一般项目“政府与民办高校新型互动关系研究——以有限政府理论为视角”（编号：15JY28），主持人：宋丽娟；江西省教育科学规划一般项目“民办高校话语权研究——以有限政府理论为视角”（编号：16YB168），主持人：宋丽娟；江西省教育科学规划课题“政府与民办高校双向互动的新型关系研究——以公共选择理论为视角”（编号：15YB184），主持人：杨晓培。

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1001－7518（2016）14-0089-04