新常态下我国社会政策的建构路径

李洪杨

(黑龙江大学 建筑工程学院，哈尔滨 150080)



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新常态下我国社会政策的建构路径

李洪杨

(黑龙江大学 建筑工程学院，哈尔滨 150080)

[摘要]新常态是分析和把握未来我国经济发展新阶段、新特征的重要理论框架，它深刻阐述了我国经济发展的新客观规律，准确揭示了我国经济发展新阶段的客观变化。挑战与机遇并存是我国经济新常态时期最根本和最显著的特点，国内外各种挑战接踵而至、各种机遇悄然而生，为我国经济发展营造了复杂多变、忧喜交加的内外部环境。社会政策将在化解新常态时期产生的前所未有的各类新的社会问题上发挥不可或缺的重要作用，其在调节经济运行、稳定政治环境、强化社会建设和促进个人发展等领域的正向功能逐渐显现。同时，新常态为社会政策在内容结构和运行机制等方面的调整与改革提出了更加迫切、更加现实的新要求。面对新常态，我国社会政策的建构路径应围绕科学化、系统化、法治化等三个原则展开：坚持科学化原则，以渐进改革来预防社会风险，坚持系统化原则，以制度整合来实现福利社会化，坚持法治化原则，以社会立法来推进制度的刚性建设成为新常态下我国社会政策建构的具体选择路径。

[关键词]新常态；社会政策；社会风险

社会政策是政府为解决社会问题、释放社会风险、维护社会稳定、促进社会公平、增进社会福祉、推动社会发展而制定和实施的一系列政策活动的总称。在新常态下，面对经济社会发展的各类新问题和新变化，维护社会公平与正义，提升人民生活水平与质量，进一步加强以保障和改善民生为重点的社会建设，构筑和完善社会保障机制，亟须形成以预防和释放社会风险为导向的综合性社会政策制度。

一、新常态的内涵与特点

深刻认识和把握新常态的根本内涵和显著特点，是健全和改革适应新常态发展阶段各项制度的前提性工作。因此，我们有必要结合我国经济社会发展的现实背景对新常态的内涵和特点进行总体性的概括与介绍。

(一)新常态的内涵

现阶段，新常态成为当前我国媒体中出现频次最多的词语之一，也成为描述我国经济发展和变化的关键词。从表层含义来看，所谓新常态，即刚刚出现的正常状态，是指中国经济正在显现出的与以往不同的正常状态。2014年5月，习近平总书记在考察河南时首次提及了新常态一词，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”[1]。2014年12月，在中央经济工作会议上，习近平总书记从消费、投资、出口和国际收支、生产能力和产业组织、生产要素优势、市场竞争、资源环境、风险积累与化解、资源配置模式与宏观调控方式等九个方面全面、系统、深刻地阐述了我国经济发展新常态的新趋势。并从强调中国经济发展和转变的四个重要维度入手对新常态的内涵进行了更加清楚和明确的界定：新常态阶段我国“经济增长正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点的四个重大转变”[2]。

以上内容可以看出，新常态是指中国经济在经历了三十多年高速发展之后而进入的新的一般状态，这种一般状态在于实现经济发展在速度、方式、结构和动力机制上的深层次转变，以期适应中国经济在生产、消费、投资模式、对外开放和市场竞争格局上的新趋势。由此，新常态成为分析和把握未来中国经济发展新阶段、新特征的重要理论框架，反映了中国经济发展新阶段、新特征的客观变化。

(二)新常态的特点

进入新常态，意味着中国经济发展的外部条件和客观环境都发生了新的变化，呈现出与以往经济发展阶段不同的新特点。原有经济发展速度、方式、结构和动力机制的转变为中国未来经济发展带来了前所未有的风险和挑战。同时，国内新一轮改革红利不断释放、创新驱动力不断增加、“互联网+”的跨界与融合不断深入、基础设施建设不断完善、高素质人才不断涌现和全球经济政治格局发生深刻变化、新一轮科技革命与全球化产业革命浪潮的来临等一系列情况的发生，为中国经济在新常态时期带来了新的机遇。因此，挑战与机遇并存是中国经济新常态时期最根本和显著的特点。

所谓挑战，就是我国在进入新常态时期存在诸多的不稳定、不确定因素。既面临世界经济增长乏力、复苏过程艰难的复杂外部环境，又面临国内经济发展存在深刻性重大转变、经济增长下行压力增加、社会风险点不断显露和社会矛盾问题日益突出的多变内部环境。就外部环境来说，全球各国经济在后金融危机时代虽然表现为暂时性的平稳复苏和持续好转，但依然呈现出增长缓慢、竞争激烈的势头。各国纷纷采取对于本国经济利好的经济政策，发展本国经济、促进本国就业、限制别国产品向本国输入。这一外部环境，增加了我国在全球经济格局中与其他国家进行贸易、资源等领域的竞争难度，为我国成功跨越“中等收入陷阱”带来了一定程度的障碍。同时，就内部环境来说，我国经济面临四个重大转变：如何使经济增长速度转为中高速而避免经济急剧震荡；如何降低由于旧的生产要素弱化对经济发展方式转变的影响，减少资源环境对经济发展的约束，化解产能过剩、房地产泡沫等风险；如何形成新的均衡经济结构和寻找新的经济发展着力点都为中国在新常态时期提出了新的难题。加之，就业压力不断增加，人口老龄化问题日益严峻，社会问题趋向多元化，个体利益诉求越发社会化，人民群众对提高生活质量、倡导社会公平、完善社会福利保障与服务供给、缩小收入差距的愿望愈加强烈，为新常态时期的社会改革与社会治理提出了新的任务和要求。

所谓机遇，就是我国在新常态时期迎来了前所未有的新的发展环境，潜在的发展机会正在凸显。从国际视角来看，全球经济政治格局正发生着深刻的调整和变化，新一轮科技革命和产业革命正在兴起。中国的全方位战略合作伙伴国数量增加，人民币成为SDR国际储备货币，欧亚一体化进程加快，尤其是“一带一路”战略的实施和亚投行的建立，提升了中国经济政治的话语权和在全球经济政治格局中的地位。以移动互联网、云技术、先进材料、可再生能源、物联网、数字制造、空间海洋技术为代表的一系列新的产业变革正在兴起，为我国转型和培育新产业、发展新技术提供了可能。从国内视角来看，新一轮改革红利不断释放，市场在资源配置中的决定性作用得以发挥；以市场为导向，简政放权，推进国家治理体系和治理能力现代化，加快服务型政府职能转变，行政效率不断提升，扫除阻碍经济社会发展的制度壁垒；创新驱动力不断增加，“互联网+”的跨界与融合不断深入，高素质人才不断涌现，新的发展动力点得以转换，新兴产业发展得以推进；新型城镇化建设逐步加快，基础设施建设不断完善，都为我国在新常态时期提供了大有可为和大有作为的空间。

二、新常态与社会政策的双向关系

新常态时期正处于我国全面建成小康社会的决胜阶段，面对实现2020年全面建成小康社会的第一个百年目标，更好地实现“十三五”时期经济社会发展的主要目标，中共中央提出了实行“宏观经济要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的配套政策。社会政策将在化解新常态时期因经济发展阶段变化而带来的各项社会问题上发挥不可或缺的重要作用。

(一)社会政策在新常态时期的多维正向功能

社会政策在新常态时期的核心功能在于“托底”。所谓“托底”功能是指社会政策承担着防止社会成员因难以应对经济、产业结构调整所带来的各类社会问题从而向社会边缘群体和社会底层流动、陷入贫困等风险的责任，旨在最大限度地降低和避免因经济发展新阶段而产生的诸如失业、疾病、底层结构固化、收入差距拉大、利益不均衡、社会不满情绪加剧等一系列社会问题的频次和概率，发挥其增进社会福祉、释放社会风险、缓和社会矛盾、解决社会问题的多维正向功能。新常态时期社会政策所能够发挥的重要作用不容小觑，其在经济、政治、社会、个人等领域的正向功能逐步显现：

1.经济领域。马克思主义认为，上层建筑的形成能积极地促进自己的经济基础的形成、巩固和发展。社会政策作为上层建筑对经济发展的促进作用不言而喻。新常态时期，消费对我国经济发展的基础作用愈加明显，消费成为拉动我国经济增长的重要手段。以供给侧结构调整和改革为重点，引领大众新的消费需求，扩大居民消费，满足居民个性化、多样化的消费现状，缩小城乡居民消费步伐，是新常态时期消费的基本特征。如何实现上述消费的基本特征，增强居民消费能力，提升消费内需对经济发展的拉动作用，关键在于社会政策。社会政策的广泛实施降低了百姓对未来生活不确定性的消极预期，发挥了对收入资源再分配的作用，释放了百姓在就业、医疗、养老等方面所面临的各类风险，减少了百姓生活成本支出，免除了百姓的后顾之忧，使百姓的消费信心不断提升，进而增进社会购买力，以消费内需拉动能力的提升为经济社会持续健康发展提供了动力。

2.政治领域。根据国家统计局的最新统计数据显示：2015年我国经济增长速度为6.9%，下滑至历史最低点。这表明，我国的经济增长速度正从高速增长转向中高速增长，新常态的显著特征正在显现。一些悲观情绪在社会上产生，片面地认为新常态时期的中国经济将逐渐走向历史的谷底，发展瓶颈增多，难度增大，对新常态时期中国经济持消极态度。这就迫使我们亟须化解社会悲观情绪，降低社会焦虑感，通过政策、机制的作用凝聚人心，提升向心力，增强对我国经济社会发展的信心，为我国经济社会发展营造一个长期稳定的政治环境。无疑，社会政策承担着上述功能。社会政策的目标在于满足居民的多元化社会需求，增进社会福祉，避免社会成员在经济发展新阶段陷入新的困难，防止社会成员的切身利益因经济变革和调整受到损失，它为社会成员的稳定活动提供了制度上的安全保障，在稳定民心、凝聚共识、坚定发展信心等方面发挥了正向功能。

3.社会领域。在我国经济发展速度、方式、结构和动力机制上都发生重大转变的系统时期，社会政策发挥着“稳定器”和“安全阀”的功能，对于统筹城乡一体化发展，促进社会稳定、解决民生问题有着重要作用。新常态时期，提升居民收入水平、提高居民生活质量的任务仍然艰巨，缩小收入差距，完善合理收入分配制度，解决人民在就业、医疗、养老、教育、住房、服务供给等方面的最关心最直接最现实的利益问题有待进一步推进，减少处于贫困边缘和底层社会的居民数量，完善以社会救助、社会保障、社会福利及服务为主的社会安全保障体系，着力解决因调整和升级产业结构、化解产能过剩而关停并转的企业失业人员的继续就业问题，扩大城镇化就业人群规模，加快城乡一体化医疗保险范围的全覆盖，关注灵活就业人员的各项社会保障问题，为大众创业人群提供社会保障服务等都有赖于社会政策的完善和实施。尤其是全面放开二孩政策和《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》的出台，部分群体的利益满足进一步增多。新常态时期，我国深化改革难度日益增加，普惠式改革逐渐减少，改革在化解旧有问题的同时又积累了新的矛盾，“一部分人的福利或满足程度获得提高的同时，很可能会导致另一部分人的福利或满足程度下降”[3]。因此，社会政策还承担着提升因改革成本加剧而利益受到暂时性损失的一部分人群应对和化解社会风险能力的责任。

4.个人发展领域。社会政策在经济、政治、社会等领域的正向功能，归根结底在于实现和促进个人的全面发展。新常态时期是实现全面建成小康社会目标的必经阶段，旨在实现人民生活水平和质量的普遍提高。人的全面发展是社会发展的本质要求和目的，社会发展离不开人，更是为了人。满足人的需要、实现人的价值是社会发展的最高价值和目标。新常态时期，经济社会的持续发展离不开社会政策对于人的全面发展的促进作用。社会政策在增进社会福祉、缓和社会矛盾、解决社会问题上发挥着重要作用，为实现好、维护好、发展好人民的根本利益提供了可能的空间，为人民投身实现全面建成小康社会目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的事业提供了保障，间接为推动新常态时期的社会经济发展提供了人才资源保证。每名社会成员在个体利益诉求和福利权利获得的过程中“虽然都达不到自己的愿望，而是融合为一个总的平均数，一个总的合力”[4]，但社会政策最大限度地协调和均衡了个体利益的社会化满足，为促进个体发展提供了坚实的制度基础。

(二)新常态对社会政策提出了新的要求

“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”[5]新常态时期，中国经济发展呈现出了新的特点，这也为社会政策的建构提出了新的任务和要求。毛泽东曾经指出，“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”[6]社会政策适应新常态时期的经济发展，不仅有利于解决新常态时期所衍生出的各项社会问题，而且有利于各类经济风险的化解。

1.对社会政策的内容调整提出了新的要求。新常态时期，我国经济发展面临着劳动力供求关系和产业结构调整升级，就业压力不断增加，老龄化问题日益严峻，人口红利逐渐消失，个体需求与利益关系日益复杂，国内外环境不确定性因素加剧，提高居民生活质量和幸福感、健全收入分配公平机制以提高劳动报酬、增加社会福利保障与服务供给的任务严峻，新兴“互联网+”产业不断发展，小微创业型企业增加等都为社会政策的基本内容的调整和增加提出了迫切希望。

2.对社会政策的运行机制提出了新的要求。新常态时期，经济社会发展产生了新的特点和变化，经济发展方式、结构、动力机制在转变过程中将产生不同于以往甚至是前所未有的社会问题。面对新的社会问题，社会政策在解决社会问题、建立应对社会危机的运行机制方面也要发生相应的变化。如何高效、有序地化解多元性、不确定性的社会问题为建立新型社会政策运行机制提出了任务。

三、新常态下我国社会政策的建构路径

新常态为我国社会政策的建构路径提出了不同于以往任何历史时期的新要求。面对新的机遇和挑战，社会政策建构路径的好坏决定了其能否充分发挥释放社会风险、化解社会矛盾的托底作用。新常态下，面对新特点和新变化，社会政策的建构路径应围绕科学化、系统化、法治化三个中心原则展开，以此不断发挥其应有的作用和价值。

(一)坚持科学化原则，以渐进改革为基调，强化社会政策的风险预防作用

新常态时期，我国社会政策的建构要坚持科学化原则，依据新常态时期我国经济发展所呈现出的新特点、新变化，以渐进改革为基调，从保障和改善民生为本质出发点，努力做到层次健全、内容完备。

坚持科学化原则就是要分析和把握新常态时期我国经济发展的新情况，针对经济社会形势和社会政策内在问题的客观需要，合理建构更加公平更加可持续的社会政策。面对新变化、新特点，社会政策要突出渐进改革，避免由于激进的福利革命而造成的不必要麻烦，以弥补政策自身的缺陷和历史欠账问题为基础，通过层次、内容、体系的渐进调整和改革不断完善政策自身，使其更有效地发挥预防和化解社会风险的积极作用。要根据经济增长下行压力加大与社会福利财政投入增加的现实矛盾，完善社会政策的层次性。我国经济增长速度由高速增长阶段向中高速增加阶段转变，新的经济发展动力着力点正在培育阶段，经济结构有待调整，产业结构有待升级。加之，人口老龄化加剧，人口红利消失，适龄劳动人口减少，就业压力加大，百姓教育、医疗、住房等社会生活成本增加，消费拉动内需要求迫切，因此，社会福利财政投入大幅增加，这就需要将有限的财政投入合理分配到社会政策中，用以解决最直接最迫切的民生问题。社会政策要注重社会底线救助、社会生活安全保障和社会福利及服务供给的三个作用层次，发挥其应有的正向功能。在社会底线救助层面，要完善社会救助政策，将处于社会边缘、社会底层和有陷入困难危险的特殊群体精准纳入到社会救助的范围内，保障其基本生活。根据劳动供求关系的新变化，注重劳动力人口数量下降的现实，将部分社会底层人员和边缘群体纳入到劳动要素的分配格局中，增加部分社会底层人员和边缘群体的收入。在社会生活安全保障层面，要注重社会政策的公平性，发挥其收入再分配的重要作用，以就业为中心调整社会政策，健全和推进医疗、养老、教育、住房等方面制度建设，注重经济风险的化解，关注企事业单位、灵活就业人员、城乡各类居民的社会保障全覆盖。在社会福利及服务供给层面，要以增进社会福祉为导向进行更高层次的社会政策建构，健全各领域的津贴、补贴制度，发挥文化的福利化功能，促进普遍的社会福祉状态的实现，使得社会成员的生活最大限度地达到幸福和正常的状态，强化社会政策的发展性目标，为全体社会成员提供全覆盖的安全保障网，最终实现社会平等和人的自由的全面发展。

(二)坚持系统化原则，以制度整合为目标，提高社会政策的运行效率

坚持系统化原则就是要注重发挥社会政策内部制度的整合作用，提升制度对各类社会风险和社会问题的反应能力，强化制度之间相辅相成、相互协调的统一作用。面对新阶段、新变化，社会政策内的各项救助、保障、福利与供给制度不能再以单一的或互为独立的制度形式而存在，要打破一切束缚制度整合的障碍，加快建立健全科学合理、充满活力、高效运转的社会政策，使得社会政策成为由分散性的独立制度堆砌向整合性的综合政策体系转变。完善政府职能部门之间、政府职能部门与社会政策制度之间的衔接，在社会政策的形式上，着手将各项救助、保障、福利与供给项目相互协调，强化各措施和项目之间的相互联系。借助政府深化行政管理体制改革，推进简政放权，创新行政管理方式的契机，利用释放制度红利的优势，将社会救助制度、养老保险制度、医疗保险制度和健康医疗服务、就业服务、家庭补贴和其他社会服务结合起来，建立整合性较高的社会政策体系，共同发挥作用。

(三)坚持法治化原则，以社会立法为导向，巩固社会政策的刚性作用

新常态时期，社会政策为更加有效地应对各种风险和挑战发挥了“减震器”的作用，在某种程度上解决了制约经济持续健康发展的各类社会问题。法治化建设是经济社会发展的可靠保障。社会政策建立、完善和发展与社会立法是密不可分的。社会政策的确立和落实，都离不开社会立法的刚性作用。同时，社会立法的刚性作用，推动了社会政策的更加成熟和更加完善。社会立法将社会政策以法律的形式固定下来，突出政府的主体责任，为实现好、维护好、发展好广大人民的现实利益提供了政策保障。社会政策立法进一步在法律层面上明晰了社会成员的各项福利权利和义务，为社会政策的实施提供了程序性的保障和规范，促进我国社会立法的日益健全和不断成熟。“只有厉行法治，进一步健全社会主义市场经济体制，确保市场主体权利平等、机会平等、规则平等，才能营造鼓励大众创业、万众创新的良好环境，推动经济转型升级，使社会主义市场经济既生机勃勃又井然有序。”[7]

四、结语

面对新常态的新特点，我们要坚定信念，树立信心，打破旧观念，建立新思维，深入而全面地认识新常态、适应新常态、引领新常态。在认识新常态中，我们要充分认识到社会政策在解决社会问题、释放社会风险、维护社会稳定、促进社会公平、增进社会福祉、推动社会发展等方面所发挥的重要作用，以应对新常态时期社会建设中的各项问题。在适应新常态中，我们要调整和改革社会政策中不适应新变化、新特点的制度性壁垒，以此体现社会政策调节收入再分配的经济功能和稳定社会发展的政治功能。在引领新常态中，我们要通过社会政策的托底作用，增强人民面对新变化、新特点的勇气和信心，辩证看待新常态时期的新情况、新问题，以新的政策红利引领新常态。建构新的社会政策发展路径能够使我们在新常态时期积极应对各项挑战、努力把握各种机遇、破解难题、化解风险的矛盾运动中，不断实现经济社会持续健康发展，推动我国经济社会发展的螺旋式上升。

[参考文献]

[1]新华社.习近平在河南考察：确保经济持续健康发展和社会和谐稳定[EB/OL].中央政府门户网，2014-05-10.

[2]人民日报.中央经济工作会议在北京举行[EB/OL].人民网，2014-12-12.

[3]宋立，郭春丽，等.中国经济新常态[M].北京：中国言实出版社，2015:23.

[4]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995：699.

[5]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1995：33.

[6]毛泽东选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991：1079.

[7]李建国.把经济社会发展纳入法治轨道[EB/OL].人民网，2015-11-13.

〔责任编辑：徐雪野〕

[中图分类号]C916

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)02-0097-05

[作者简介]李洪杨(1988—)，男，黑龙江齐齐哈尔人，助教，硕士，从事社会政策、中国思想史和思想政治教育研究。

[收稿日期]2015-12-29