利益相关者参与下高职院校内部治理结构的构建

□李进

利益相关者参与下高职院校内部治理结构的构建

□李进

高职院校是跨界组织，涉及多元主体的利益诉求，平衡并满足多元主体的利益诉求是高职院校治理的基础。高职院校章程建设、理事会制度建设、校长施政制度建设、多元监督制度建设等内部治理结构的构建需要充分考虑利益相关者的需求，建立高职院校多元共治的良好局面。

利益相关者；高职院校；治理结构

2015年全国有1300余所高职院校，遍及每个地级市，开设专业近千个，基本涵盖了国民经济各领域，当年度高职院校招生占普通高等教育的47%，高职教育占高等教育“半壁江山”的地位已经形成。高职院校肩负着技术技能人才培养的重任，办学质量的高低，不仅关系着国计民生，而且关系着“中国制造2025”、“一带一路”等重大国家战略。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）（以下简称：《决定》）提出：“职业院校要完善治理结构，提升治理能力。”［1］教育部等六部委印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（以下简称：《规划（2014-2020）》）提出“完善现代职业院校治理结构”［2］。国务院和国家部委的文件对职业院校的治理结构给予了充分的重视，治理结构直接影响着高职院校的办学质量与服务水平，良好的治理结构是高职院校高效有序运行的保障，也是“善治”的前提条件。

一、高职院校内部治理结构的内涵

治理理论起源于亚当·斯密的《国富论》，1975年威廉姆斯第一次在公司管理领域提出了治理结构的概念，1989年世界银行首次用治理理论讨论非洲发展问题，因为世界银行的权威性，也使得治理理论从公司领域拓展到社会服务领域。治理理论认为很多社会事务不是仅仅依靠政府的管理就能解决的，社会事务的管理需要依靠政府的力量，但又不限于政府的力量，应该包括更多的社会公共服务机构，中介组织、公民的广泛参与［3］。

关于治理的内涵，不同的组织、不同的学者有不同的理解，国际组织——全球治理委员会对“治理”内涵的解释比较具有权威性和公信力，该组织在《我们的全球之家》研究报告中，认为治理就是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排［4］。上世纪90年代，台湾地区教育界就引入了治理理论，教育治理已经成为相对成熟的范式。大陆地区对治理的研究起步较晚，但也已经产生一批研究治理理论著作，如：俞可平先生的《论国家治理现代化》、陈振明先生的《政府改革与管理》、毛寿龙先生的《以人为本与政府治理理念》等，俞可平先生在大陆治理研究领域具有一定的权威性，他认为治理就是各个社会主体运用公共权威共同维护社会秩序［4］。随着世界格局的变化和本国经济社会的发展，公共事业的管理模式正从集权走向分权；从管制走向服务；从人治走向法治；从一元管理走向多元治理。社会的发展使得治理成为历史的必然，本文认为治理就是多元主体，围绕着共同目标，通过多种手段解决共同事务的过程。治理必须依赖于某种治理结构才能顺利进行，因此高职院校的治理必须是建立在合适的治理结构基础之上。高职院校内部治理结构是指作用于院校组织的各利益相关方的制度安排，它的目标是平衡并尽可能的满足各利益相关方的利益，达到效率与公平的辩证统一，从而最大限度地实现院校组织的目标。

二、高职院校利益相关者的诉求

高职教育是为区域经济和行业经济服务的教育类型，跨界性是高职教育的本质属性。高职院校作为职业教育主要的承担者，本身就是一种跨界的载体，地方人民政府、行业组织、企业、受教育者、社区等都是高职院校的确定型利益相关者，他们在高职院校的办学过程中扮演着不同的角色，有着共同的和独立的利益诉求，共同影响着高职院校的生存与发展。

（一）地方人民政府的利益诉求

地方人民政府作为区域经济与区域社会发展的宏观调控者，有责任统筹区域经济的协调发展；有责任统筹区域内职业教育的发展；有责任引导区域内劳动力的合理布局；有责任协调职业教育与区域经济的协同发展。

高职院校是政府实现上述职能的重要抓手之一，地方人民政府（部门）是我国职业教育最主要的举办者，也是职业教育的治理者。针对我国目前职业教育的社会资源缺乏，校企合作的长效机制未能形成，行业企业参与职业教育的积极性不高。地方人民政府（部门）一直致力于通过制度建设、平台搭建、项目引领、购买服务等手段整合产学研各界的资源，提高资源的综合利用效率，努力使得职业教育链条与产业链条形成相互支撑的良好局面。

（二）行业组织的利益诉求

行业组织是指由作为行政相对人的公民、法人或者其他组织基于共同利益，在自愿的基础上组成的民间的、非营利性的社会团体。行业组织具有自治性、公益性、非政府性等特征。行业组织正在成为我国社会团体的重要组织，是与政党、国家机关、武装力量、事业组织、企业组织并列的社会组织之一。

行业组织发展的初始阶段是代表本行业的企业利益，随着行业组织功能的完善，行业组织也代表与本行业相关职业院校的利益。行业组织是高职院校与企业沟通的桥梁与纽带，参与高职院校治理主要有如下的利益诉求：其一、行业组织在制定本行业人才标准的基础上，通过参与高职院校的专业设置、课程开发、评估督查等手段，引导学校的办学行为，使得职业院校培养的技术技能人才更好地贴近企业的需求。其二、行业组织参与高职院校治理，开发本行业的职业资格框架，实行学历证书与技能证书的双证融通，破除职业教育与培训的内部壁垒。其三、行业组织发挥桥梁纽带作用，促进校企合作的协调发展，为企业发展提供智力支撑，为职业院校发展提供社会资源。

（三）企业的利益诉求

企业是以盈利为目标的社会组织，参与高职院校治理，一定程度上是为了进行资源交换，满足自身生存与发展的需要。企业具有技术、资金、人员、设备等优势，是高职院校重要的办学主体之一。

企业参与高职院校治理，其利益诉求主要表现为三个方面：其一、满足企业对技术技能人才的需求。企业通过“订单教育”、“现代学徒制”等人才培养模式参与人才培养过程，使高职院校人才培养更贴近自身需要。其二、满足企业员工培训的需求。利用高职院校人才聚集、技术聚集、设施聚集的优势，开展职工培训，提高员工素质，提高新技术、新工艺的利用效率，从而提高企业经济效益。其三、满足企业持续创新的需求。创新是企业持续发展的原动力，仅仅依靠企业自身的力量，创新成本高而且概率不稳定，企业需要寻求智力支撑，高职院校是企业理想中的合作伙伴。

（四）受教育者的利益诉求

受教育者既包括高职院校的全日制学生，也包括接受职业培训的学员，他们是高职教育直接的消费者，也是高职院校直接服务的对象。受教育者购买和消费高职院校提供的服务，一方面是为了满足学历提升的要求，另一方面也是为了拥有或提升职业素养与职业技能，提高未来生活能力和工作能力。

（五）社区的利益诉求

《决定》提出加强社区教育服务，建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会［5］。高职院校主要是面向区域经济服务的，社区理应成为重要的服务对象。社区希望高职院校提升办学质量、提高服务水平，满足社区内的组织和个人社区教育和终身学习的需要。社区还希望高职院校办出特色，办出影响力，改善社区的文化环境，提升社区形象。

三、高职院校治理结构的构建

利益相关者理论认为：组织目标的实现离不开利益相关者的参与，满足与平衡考虑利益相关者的利益，充分发挥利益相关者的作用，才能实现组织目标最大化。2012年联合国科教文组织召开的第三届国家职业教育大会提出：“职业教育善治的关键是如何改进协调，让广大利益相关者参与职业技术教育与培训并且根据充足的信息确定优先事项和确保问责。”［6］我国高职院校的治理机构既不应该是僵化的官僚体系结构也不应该是完全的市场调节结构，应该是一种权力分散，治理主体多元，治理手段多样，利益相关者充分参与内部结构。

（一）完善高职院校章程建设，树立章程至上的治理理念

教育部颁发的《职业院校管理水平提升行动计划》（2015年—2018年）要求高职院校2015年底前完成章程的制定。章程本来应该是事业法人成立的前提条件，我国的相关法律法规都有规定，如《教育法》的第26条，《高等教育法》的第27条。现实中我们普遍缺乏依照章程治校的理念，可能源于我国的高职院校绝大多数是政府举办的，办学者习惯于依靠行政指令办学，对政府的依赖性较强，长期以来章程缺失，这也是高职院校缺乏独立办学意识的体现。

章程应该成为学校治理之纲，是上接宪法和法律，下接学校规章制度的框架性的文件，是制定学校其它规范性文件的依据，是学校治理的议事规则和行动指南。高职院校的章程除了需要具备高校章程的普适性之外，还需要充分体现“产教融合、校企合作、工学结合”的职业教育元素。高职院校应该通过章程明确各举办者、运行者以及其他利益相关者的权力与责任，明确学校办学自主权，规范办学行为，协调行政权力、学术权力、其它权力的运行，树立章程至上，按“章”办事的理念。

（二）健全党委主导下的理事会制度，发挥重大事项的议事功能

高职院校的理事会是利益相关者的治理机构，《决定》，《职业院校管理水平提升行动计划》（2015年—2018年）（以下简称：计划）、《教育部关于学习贯彻习近平总书记重要指示和全国职业教育工作会议精神的通知》（教职成〔2014〕6号）（以下简称：通知）都要求高职院校建立理事会（董事会）制度，理事会（董事会）成员应当包括：政府、社区、行业、企业、校友等组织或个人的代表。一般而言社会资本投资高职教育，基本按照《公司法》建立董事会，董事会既是股东大会的执行机构，又是学校运营管理的决策机构。理事会与董事会最根本的区别就是淡化了股权结构，追求社会价值的最大化。关于理事会的功能，《决定》、《计划》、《通知》三份文件的表述不太一致，《决定》、《计划》将理事会定位为议事机构，《通知》将理事会定位为决策机构，教育部的《普通高等学校理事会规程（试行）》（以下简称：规程），将理事会定性为咨询、协商、审议与监督机构，结合理事会实际运行情况，本文认为将理事会定性为议事机构较为适宜。

目前我国大多数高职院校已经建立了理事会，理事会的规模普遍较大，少则几十人，多则几百人，理事人数每年仍处于递增之中，会议周期一般为一年，实际运行效果欠佳，有种“小事开大会”的感觉，理事会治校的功能发挥不足。本文建议从以下几个方面加强对理事会的建设，期待理事会发挥应有的治校功能。

1.加强校党委对理事会的主导作用。理事会是共治的体现，是利益相关者的集合体。校党委应该加强对理事会的主导，组织制定理事会章程，合理调控理事会的规模和人员结构，明确理事会的职能，统筹理事会议的召开，谋划理事会的日常运作，安排机构与人员协助理事会工作等。

2.完善理事会章程。理事会章程是党委主导下理事会成员共同意识的体现，是理事会成员的议事规则，是学校坚持“共治”之路的法律性文件。理事会章程应当对如下几点给予明确的说明，如：理事会的职能、理事会的组成及理事的遴选办法、理事会的组织机构、理事的权利与义务、学校支持理事会发展的职责等。

3.科学调控理事会的构成。理事会的人员规模、人员构成都是影响理事会效能发挥的重要因素。《规程》明确理事会的人数不少于21人，应包含学校举办者、主管部门、学校及职能部门负责人、地方政府、行业组织、企业、校友等。《规划》要求高职院校理事会50%以上的成员来自于企业、行业、社区。高职院校理事会成员单位一般都有数百家，规模偏大，而且每召开一次理事大会，成员数量就增加一次，大规模的理事会，表面上是集聚了人气，实际上却造成了责任分散，运行困难。高职院校应该适度控制理事会的规模，调控理事会的人员构成，在理事遴选上注重代表性和社会影响力，实行理事会工作例会制与日常工作制相结合，充分发挥理事会在学校治理过程中的作用。

（三）组建专业委员会辅佐下的校长施政制度

高职院校实行党委领导下的校长负责制。校长是高职院校的实际运行者，负责行政管理、教学管理、学生管理、科技创新与服务、校企合作、后勤服务等具体事项。校长执行的事项繁杂，专业性强，需要借助于外部机构，推动科学决策，民主施政，由共治走向善治。本文建议借鉴美国社区学院的做法，组建两类专业委员会（每个委员会根据需要分为若干小组），辅佐校长施政，一是组建校务工作委员会，负责资产（后期）管理、人事管理、学生服务、校企合作等工作的谋划与建议；二是组建学术工作委员会，负责专业建设、教学管理、科研创新与服务等工作的谋划与建议。校长担任专业委员会主任，分管副校长担任相应的副主任，集聚校领导、职能部门、教师代表、学生代表、社会人士的智慧，共同治理高职院校。

（四）建设多元主体参与的监督评价机制

利益相关者理论认为：共治共享的治理模式给监督工作提出了新要求，需要建立与之对应的多元利益主体参与的监督评价机制［7］。高职院校应当组建由政府主管部门代表、学校领导代表、教师代表、学生代表、行业组织代表、企业代表、社区代表组成的监督委员会，作为学校理事会下辖的监督评价委员会，对学校的重大项目进行监督评价，对学校的日常治理行为进行监督评价，构建横向到边，纵向到底的监督评价体系。

［1］人民网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］．http://politics.people.com.cn/n/ 2013/1116/c1001-23560979.html.

［2］现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）［EB/ OL］．http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/html files/moe/moe_630/201406/170737.html.

［3］杨进，刘立新，李进.治理理论视域下职业教育校企合作治理结构的构建［J］.中国职业技术教育，2015（36）:5-9.

［4］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.

［5］教育部网站.国务院关于加快发展现代职业教育的决定［EB/OL］．http://www.moe.gov.cn/.

［6］李玉静，谷峪.国际职业教育治理的理念与实践策略［J］.职业技术教育，2014（31）:78-83.

［7］李进，薛鹏.利益相关者理论视阈下现代学徒制治理结构的构建［J］.中国职业技术教育，2015（33）: 49-52.

责任编辑蔡久评

李进（1977-），男，江苏海安人，南通航运职业技术学院副教授，研究方向为宪法与行政法、职业教育。

江苏省2015年高等教育教改研究立项课题“基于利益相关者理论对校企合作协同育人机制研究”（编号：2015JSJG385），主持人：李进，徐凤；江苏省2015年高校哲学社会科学研究基础项目“现代学徒制背景下高职学生学习效能感研究”（编号：2015SJD651），主持人：李进；江苏省高校青蓝工程项目资助。

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1001－7518（2016）21-0050-04