国外高职院校内部治理特点及启示

□陆启光



国外高职院校内部治理特点及启示

□陆启光

摘要：国外高职院校的内部治理具有体系完善且职责分明、既相对独立又相互制约、教师和学生的主体地位得到充分体现等诸多特点。在借鉴上述经验过程中，我们一方面必须根植于本土文化，建构出具有中国特色的高职院校内部治理机制和治理体系，另一方面要进行顶层设计，制定出具有各高职院校特点的高职院校章程，同时还要以人为本，突显教师和学生的主体地位，充分发挥教授在高职院校内部治理中的作用。

关键词：高职院校；内部治理；顶层设计；以人为本

与国外高职院校相比，我国的高职院校起步晚，发展时间短，目前正致力于治理能力的现代化建设。“他山之石，可以攻玉”，借鉴国外高职院校的内部治理经验，可以加快我国高职院校的治理步伐，促进我国高职教育的发展。

一、国外高职院校的内部治理特点

（一）体系完善而且职责分明

国外高职院校在长期的管理实践中不但建立了完善的治理体系，而且对各职能部门的职责进行了明确分工。德国高职院校的内部治理架构大都可分为重大事务决策层、行政事务执行层和教学及研究事务实施层三个层次，每个层次由若干个委员会或职能部门来组成，并且分工明确。“应用技术大学是德国工程师培养的主力军”[1]，其重大事务决策机构是“校务委员会”，与此不同的是，德国各职业学院的重大事务决策机构是“董事会”（或称“管理委员会”）。董事会的主要职责是：（1）审批学院的建立或撤销、专业或专业方向的设置及双元制大学校长的聘任。校长对董事会负责并承担双元制大学行政首长的职责。（2）董事会成员代表社会的公共利益，决定学校办学等方面重大的方针政策；既要保证双元制大学服务于社会，又要维护双元制大学的利益和其相对独立性。（3）通过学校预算，向州政府提出学校所需要的拨款申请，确保足够投入，同时监督学校经费的使用。（4）制订培训章程和考试规程，起草协调委员会工作条例，协调各双元制大学之间的事务。在行政事务执行层方面，德国的应用技术大学成立了由校长和副校长、行政总监组成的“校长委员会”，负责学校运行。在教学及研究事务实施层方面，主要是由专业系及其下设的教学、科研一体化机构来完成。

澳大利亚的职业教育也闻名世界，其高职院校的内部治理同样具有上述特点。如堪培拉技术学院（Canberra Institute of Technology）设置了堪培拉技术学院理事会、本土委员会、公众决策委员会和调解委员会来对学校进行内部管理。堪培拉技术学院理事会（CIT Council）主要为学校最高行政长官在处理学校重大事务时提供建议和指导，同时还为澳大利亚首都特区的教育部门提供教育与培训方面的建议。本土委员会专门为面向土著民和托雷斯海峡岛民而组织的培训提供建议和指导。公众决策委员会成员作为堪培拉技术学院顾问理事会、堪培拉技术学院审计委员会、学术委员会、资源委员会、堪培拉技术学院方案委员会以及中心咨询委员会的成员，对项目设计与评定提供咨询意见，参与客户咨询与行业调查及其他行业活动，参加堪培拉技术学院的开放日、特别活动和全校性会议等。调解委员会通过积极学习，创新工作方式，增进包容和理解，协调其他国民与原著民和托雷斯海峡岛民的关系，促进相互间的信任和尊重，巩固和加强彼此间的关系。

（二）既相对独立又相互制约

虽然国外各高职院校的治理体系不尽相同，但各国高职院校的治理机构却都具有相对的独立性。英国高职院校实行董事会领导下的校长负责制，董事会负责高层决策，校长负责落实实施；董事会下设各个专项委员会，由董事会授权全面负责各自专项领域，提名委员会或治理和遴选委员会负责董事会成员的推选，财务委员会、审计委员会负责财务与审计，薪酬委员会负责全校职工工资水平评定，课程和质量委员会负责教学与研究事务等，各委员会各司其职，权责明晰。校长领导的高级管理团队也是各有主管事务，分工明确。职业院校都在学校章程中明确规定学校各重要机构、职能部门、高层管理人员等的主要权责。

在英国的高职院校内部，尽管学校各治理机构之间相互独立，职责分明，但也相互监督、相互制约。董事会虽有最高决策权，但其制定的制度和决议、决策等受到相关委员会的检查和审核。例如，董事会所制定的高管薪酬政策和制度需要接受薪酬委员会的审核，该委员会可对高级岗位的具体薪酬和福利提出建议，并具有最终决定权；治理和遴选委员会对董事会进行定期的能力稽查；课程和质量委员会也会细察董事会制定的教学相关政策。校长虽然是依照董事会的意见与决策治理学校，但作为负责学校运作的实际治理者，校长有着很大的权力，处于权力结构的顶端，不过他依然要接受董事会的监督，向董事会负责。由此可见，英国各高职院校内部的治理机构之间虽有分工，却也合作，并且相互制约。

基于对纳税人的负责，更是为了学校的健康发展，在职业院校的内部治理上，德国也表现出其国家治理的诸多特点。如有的应用技术大学在设有“校务委员会”的同时还设有“咨询委员会”和“监事会”。“咨询委员会”由银行家、校外专家、政府代表等组成。“监事会”一半人员由政府推荐的其他大学的校级领导和大企业的CEO组成，另一半是由本校校务委员会的教授成员来组成。“校务委员会”在重大问题上要听取和参考“咨询委员会”的咨询意见。“监事会”每学期召开1-2次会议，听取学校情况报告。学校接受“监事会”的监督。在职业学院中，监督的职责由“董事会”和“专业委员会”来共同完成，要求“董事会”既要保证双元制大学服务于社会，又要维护双元制大学的利益和其相对独立性，“专业委员会”具体负责所有专业教学和培训内容的检查。

美国社区学院大部分办学经费来源于政府，但政府部门并不直接对各学校进行评估，而是实行第三方认证制度，由社会机构对各校进行认证评估，从而实现社会对社区学院的有效监督。美国联邦教育部和社区教育协会（American Association of Community College，简称AACC）规定教育机构每五年必须接受一次办学资质的评估认证，对通过认证的机构颁发资质证书。例如，北西雅图社区学院获得了西北部院校协会（the Northwest Commission on Colleges and Universities）的认证，在认证过程中学校要提交自查报告（self-study reports）、评估团报告（evaluation team reports）、年度数据更新报告（annual updates）等资料。又比如哈德逊山谷社区学院，通过了美国高等教育各州中部协会（Middle States Commission on Higher Education）认证，该校的部分学术项目还获得全国专业认证机构的认可，这些认证机构包括全国护理联盟、全国协同招生联盟、幼儿教育协会、美国葬礼服务教育委员会和工程与技术认证委员会等。从参与社区学院治理的认证组织分布范围来看，认证机构分为全国性认证机构和地区性认证机构；从认证内容来看，则有院校认证机构和专业认证机构[7]。这些认证机构通过对院校或专业进行资质认证的方式参与学校的治理，对学校的教学质量起到有效的监督保障作用。

（三）教师和学生的主体地位得到充分体现

教师和学生是教育教学的主体，其地位历来备受关注。在德国，教授在大学发展与运行中处于重要地位，马格德堡应用技术大学专业负责人由教授担任。奥斯特法利亚应用科技大学在学校的各级决策过程中体现出了教授治校的鲜明特点，该校规定校长、副校长和系主任、副主任必须在教授中产生；校议会13个成员中，教授占7个，系议会也是教授占多数；教学环节实行教授负责制，课程如何开设、教学如何组织、学生实验实训课程如何开展、科研经费如何管理等均由教授自己确定[2]。德国的“双元制”大学（以应用技术大学和职业学院为主）通常都设有“专业委员会”，各技术专业委员会是双元制大学各专业领域的最高学术机构，其成员是由院长聘任，主要由学校、企业和社会上本专业有关专家和学者若干人组成。各技术专业委员会主要任务是：①为院长提供专业教学领域的咨询；②研究和审定教学计划、教学大纲和教材；③在双元制大学统一的培训内容下，对学校和企业两个培训地点的专业性问题负责；④选择和评估专兼职教师。德国职业院校的上述机构设置及机制不但体现了学术自由的传统，更为重要的是教授和教师在学校中的主体地位得到了充分的彰显。

德国高职院校中学生的主体地位也得到鲜明的体现。如兰茨胡特应用技术大学学生会全部由学生组成，有的通过直选产生，其余的由各系选举产生。其中1位直选学生进入校务委员会，在委员会中和其他委员一样行使职权（如投票权）。学生会参与学校部分涉及学生利益的会议和决策（如食堂事务等），代表学生权益，组织各种活动如讨论会、晚会、新生学习和生活指导、公共事业事务的建议（如城市学生票价）等。另外，学生会还得到所在州的经费资助并完全用于学生会的运行。

新加坡南洋理工学院学生的“主体价值”在学校里也得到极大的尊重。学校的对内、对外宣传以学生群体为主体，学院、学系的各种画册、宣传窗及对外宣传资料宣传的人物群体几乎全是学生。学校里没有固定的早餐、中餐时间，食堂服务人员没有固定午休时间，全日为学生提供服务。学校设有专门的辅导员教师为学生提供心理咨询等服务。所有教师都担任导师，指导学生的生活与成长。教员与高、中、下层职员均实行坐班制。和食堂服务人员一样，教师、实训人员也没有固定的午休时间，全日为学生提供教学与服务。正是诸如此类独特的治理文化，造就了南洋理工学院“组织无界化”、“无货架寿命”、“教学工厂”、“双轨运行”、“电子学习坊”等多种办学特色，推动学校的快速发展，也为新加坡成为“亚洲四小龙”做出了应有的贡献。

二、国外高职院校内部治理经验对我国高职院校内部治理改革的启示

国外高职院校在其内部治理方面所取得的成功经验和鲜明特点，对我国高职院校当前所进行的内部治理结构改革具有较好的启迪作用。

（一）根植于本土文化，建构出具有中国特色的高职院校内部治理机制和治理体系

德国高职院校内部治理取得成功的经验之一是没有脱离其所生长的沃土。中国留学人员创业协会德国法兰克福分会主席高鹏就认为，“德国职业教育‘双元制’模式，不是一个‘平行线’的双轨制，而是‘井’字形。即：在‘学校’和‘企业’这两条具体实施的纵向平行线或称双轨的运行过程中，还有两条德国特殊体制下的横向平行线，即：德国工商会IHK和德国职业教育大法。这是德国职业教育‘双元制’能够有效运行的根本保证。”[3]德国的工商联合会源于早期的“同业公会”（后称“商业协会”），是一个有国家法律依据的公法组织。工商联合会包括各种行业、大小企业和权力形式。工商会在自我管理的基础上对当地贸易和工业进行管理。按照法律，所有工商业者（除了一些手工业和类似手工业的行业，按基本原则属于手工业联合会的成员之外），都是该组织的成员。工商联合会法已得到联邦宪法法院的书面确认，并对国家各项经济政策产生影响。同时，德国的工商联合会早在20世纪的20、30年代就建立起其系统内的完善培训体系，联邦德国的“职业培训法”（1969年）也是在工商联合会的制度框架基础上形成的，并委托工商会对企业职工进行职业教育。接受“双元制”培训的学生必须经过企业协会或手工业协会支持下的由考试委员会组织的统一考试，其中实践技能考试长达十几个小时，专业理论知识考试为5—6小时，考试合格才能获得技术工人或技术员的资格。上述历史和文化为德国职业教育的发展及高职院校内部治理的成功奠定了厚实的文化基础。美国社区学院的内部治理同样遵循其国家的根本政治体制，国家只负责经费的拨付，不直接参与社区学院的治理，州政府则通过“购买”服务方式对社区学院的经费进行有效管理，社区学院必须围绕社会需要来服务社区从而获得政府的付费。学院内部实施受托人董事会领导下的校长负责制，如哈德逊山谷社区学院在纽约州立大学的宏观监管、伦斯勒县的财政资助下，由学区的受托人董事会全面治理。董事会由十名成员组成，包括四名地方政府官员，五名伦斯勒县立法机构成员，一名选自学生团体的代表，董事会主要负责制定政策和制度，校长则主要负责行政管理以实施各项政策。鉴于此，我国高职院校无论是外部治理还是内部治理必须实事求是，从本土文化和社会制度出发，在治理体系和治理机制方面，要从有利于职业院校发展的需要出发，设置相应的治理机构，制定治理机制，方能形成中国特色的高职院校治理模式。依人设岗或从小团体利益出发多少都会成为高职院校良性发展的阻滞，而照搬照抄很容易导致水土不服。

（二）进行顶层设计，制定出具有各高职院校特点的高职院校章程

尽管都是实施高职教育的职业院校，但从治理体系和治理机制上看，德国的应用技术大学和职业院校存在着差异，最终却是殊途同归，都实现了各自的治理目标，两种职业院校都得到了良好发展。我国的高职院校本来在管理方面还存在许多需要改进的地方，而今又要从管理向治理转型。为了降低改革风险，在改革之初必须要进行顶层设计。首先要明晰管理与治理的区别。“一个园艺师，一个钳工和一个大学教授，在德国社会待遇上，基本是一致的。”[4]现代意义上的治理是基于利益相关方平等的法律地位，协商的契约关系，共同的发展观念而对事物进行处理的过程，与基于“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”传统意义上的管理有很大区别。其次要明确高职院校内部治理的目的。高职院校实施内部治理，目的在于加强制度建设，特别是要用法治思维和法治方式化解矛盾，鼓励和支持利益相关方的积极参与，激发组织活力，使组织运行走上制度化、法制化、科学化轨道，推动高职教育又好又快发展。再次，要分清主次，循序渐进，稳步推进。高职院校内部治理要从思想观念转变入手，树立多元主体平等的法制观念。以体制机制改革为抓手，解决诸如利益、社会地位等这些主要矛盾及矛盾的主要方面，解决焦点问题、共同关切点问题，进而推进治理体系、治理体制、治理机制的全面、深入的现代化改革，提高现代化治理能力，充分调动各利益相关方的积极性，获取发展的最大合力。

特别需要指出的是，我国高职院校的内部治理要把学校章程的制定放在优先地位，做好制度建设。在制定学校章程、加强制度建设方面，防范利益冲突、做到权力制衡、保证透明度是关键。在这些方面，新加坡给我们提供了较好的借鉴经验，比如南洋理工学院现任的董事会成员中，有九名成员是企业的高层管理人员，四名是国家部委官员（分别来自国家教育部、财政部、卫生部和海军计划部），一名是南洋科技大学的教授，一名是律师，另一名是来自银行系统的银行家。新加坡理工学院的现任董事会成员中，有七名成员是企业总裁或合伙人，五名国家部委官员（分别来自国家教育部、国防部、健康部与交通部和新加坡警力署）以及两名来自新加坡国立大学和新加坡管理大学的教授。董事会成员是来自政、校、企三界的中高层管理人员，代表着举办方、经营方和服务方的三方利益，在宏观监管学校运作的过程中能从不同角度建言献策，实现政府治理、企业治理与学校治理的多元统筹推进。在当前环境下，我国高职院校如何通过作为学校治理法典的章程制定，使得董事会制度、党委领导下的校长负责制、公检法和纪委在学校治理中能够充分发挥各自的作用，从而平衡利益相关方的合理诉求，使权力能够在阳光下运行，增强预算、审计的透明度，增强公众的知情权，仍是今后努力的方向。

（三）以人为本，突显教师和学生的主体地位，充分发挥教授在高职院校内部治理中的作用

目前，我国高职院校在内部管理方面存在的主要问题从表面上看是活力不足，从形式上看是利益（包括权力）分配不公，从实质和根源上看是极端个人主义思想在作怪，以“我”（包括小利益团体）为本。德国高职院校秉承洪堡所倡导的“大学自治”、“教授治校”、“学术自由”以及“教学与科研相统一”的办学思想，通过完善的制度建设，使得以人为本这一理念在学校中得以充分体现，“在德国，教师享有很高的社会地位和经济待遇。所有教师都是国家公务员，可以终身任职；教师经济待遇无论是与欧洲其他国家同行相比，还是与德国国内其他职业岗位相比，相对居高并超过国内平均水平。在职业院校中，教师可以独立行使教学管理和教学职权，政府无权干涉教师的授课自由和公开发表言论的自由，学校无权解聘教授，校长只能对教授的考试出题提出建议，约束教授的只有学生评价。”[5]他们不但以教师为本，更是以学生为本。“德国大学无论是学生还是教师都实行‘自治管理’。凡是学生的事情，都由学生自己或学生会负责管理。”[6]另外，在德国高职院校中建立了以顾客为中心的教育质量评价体系，其中特别重视学生、学生家长及企业三方的评价，而学生评价则是教授、教师考评及校长选聘的重要参考因素。

当前我国高职院校的管理架构多为“集权式结构”，其带来了一系列弊端，如在管理意识上的“重管理轻服务”，管理主体上的“重领导轻师生”，管理机制上的“重集中轻民主”，管理取向上的“重少数轻多数”，没有实现真正意义上的科学管理，文化管理模式在此更是无从谈起。而作为学校中学术代表的教授也大多只获得名义上的地位，由此导致其应有作用的难以发挥。作为学生权益代表的组织——学生会很多时候也沦落为学校管理机构的一部分，学生代表在学校管理中所发挥的主要是一种安排性的作用，学生意志在学校管理中无法得到真正体现，作为学校教育教学和服务对象的学生其主体地位无法实现。

“当今中国大学治理的核心是要以人为本，通过制度化、体系化的管理，给每一个在大学里面的人（包括教师、学生、管理人员）以全面系统、持续不断的激励。”[7]作为中国高校一部分的高职院校，在推进内部治理现代化的进程中，同样也必须以人为本，突出服务意识，建立起以人为本的制度激励机制，重视治理的专业化和现代化，从而推动高职院校的健康发展。

参考文献：

[1]姜锋.应用技术大学：德国工程师摇篮[N].中国教育报，2014-05-07（2）.

[2]杨建国.德国应用技术大学内部治理结构对我国高职院校制度建设的启示[J].成都航空职业技术学院学报，2012（2）：1-5.

[3]宋金绪，黄淑娴.德国近六成学生选择职业院校或专科学校[N].南方都市报，2013-10-15.

[4]Morgan.FH还是UNI，事先早掂量[J].留学生，2004 （7）:20.

[5]李洪渠，石芬芳.德国职业院校管理及对我国高职院校管理创新的启示[J].教育与职业，2014（4月中）：20-22.

[6]蔡玳燕.德国大学“以人为本”的办学思想和教学理念[J].宁波教育学院学报，2009（1）：18-20.

[7]张杰.大学治理：以人为本的制度激励[N].解放日报，2014-03-17（8）.

责任编辑韩云鹏

作者简介：陆启光（1968-），男，广东佛山人，顺德职业技术学院高职所研究员，博士，研究方向为高职教育国际化。

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1001－7518（2016）01-0087-05