我国公共就业培训问题分析与对策研究

黄奕红，陈永煌

（国立华侨大学，福建 泉州 362021）



我国公共就业培训问题分析与对策研究

黄奕红，陈永煌

（国立华侨大学，福建 泉州 362021）

摘要：深入分析公共就业培训主要存在四对矛盾：需求巨大与供给不足的矛盾、期待较高与实效不佳的矛盾、成本较高与经费不足的矛盾、管理亟需规范与制度尚未健全的矛盾,构建了“多元协调共赢培训机制”和“一站式服务体系”：多元培训以提供充足的供给保障，着眼实效以提供良好的效果保障，增加投入以提供稳定的经费保障，健全制度以提供可靠的体制保障。

关键词：中国；公共就业培训；就业发展

近年来，我国人力资源供求已从“供过于求”逐步转向“既过剩、又不足”的结构性失衡。要有效实现就业与经济发展相适应的目标 ，使劳动力结构素质与经济社会发展相适应，就必须加强公共就业培训。公共就业培训是指政府为了帮助就业困难群体，由政府出资（或部分出资）并管理的一种技能训练，是政府向部分特殊的社会成员提供的一种准公共产品[1]。作为公共就业服务体系的重要组成部分，公共就业培训是解决就业困难的有效途径，但其仍然存在许多亟待解决的问题。

一、公共就业培训发展存在的主要问题

（一）需求巨大与供给不足的矛盾

一方面，就业群体庞大。根据《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计，2014年年末全国就业人员77 253万人，其中农民工总量达到27 395万人，年末城镇登记失业人数为952万人，为近五年之最[2]。另一方面，就业人员素质有待提高。许多就业人员接受教育培训较少、学历较低，以福建省2015年第四季度求职人员情况为例，高中以下学历的求职人员占求职总数的89.87%，求职者学历仍相对较低[3]。另一方面，根据《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》[4]《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计，相对于77 253万的就业人员，2万多所培训机构无疑是杯水车薪。

（二）期待较高与实效不佳的矛盾

就业培训是促进就业的有效手段，国家和各级政府对其都给予了较高期待。国务院《关于批转促进就业规划（2011—2015年）的通知》共计37次提及培训工作，足见国家对就业培训工作的重视[5]。福建省人民政府《关于加强职业培训促进就业的实施意见》要求加快建立健全各类职业培训制度、切实提高职业培训质量等[6]。此外，对于失业人员而言，实现就业就是最朴实的愿望；而能拥有一份更好的工作，则是已就业人员的美好愿望。如何实现这些愿望，培训机构往往被寄予厚望。但当前就业培训实效却不佳：第一，市场性不强，就业培训内容设置缺乏市场调查，不能准确判断劳动力市场需求，喜欢追逐培训热点，存在很大的盲目性、重复性；第二， 针对性不强，培训需求具有受训群体多样性、受训个人自身情况多样性、培训意愿不同阶段性等多样化的特点[7]，但多数就业培训普遍采用统一的课程、期限和方法；第三，系统性不强，多数就业培训只重视专业技能方面的培训，许多就业培训周期短、层次低，只适合劳动技能含量较低的非技能型工种；第四，实践性不强，许多就业培训机构连实践基地都没有，导致许多培训内容与生产实际脱节。

（三）成本较高与经费不足的矛盾

一方面培训需要的成本较高：就培训机构而言，就业培训不仅需要培训老师、培训场所、配套的设备、器材和教材，还需要配套实践基地；就企业而言，对员工进行培训投入无疑会增加企业的运营成本，更重要的是，一旦员工跳槽，企业追回培训费用的成本很高。另一方面又存在培训经费不足的现象：就政府而言，《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》明确提出要加大职业培训的经费投入，但并没有明确其具体经费数额或标准[8]，以2012年为例，虽然中央大幅增加与民生相关的财政支出，但社会保障和就业支出安排资金仅占中央公共财政总支出的8.97%，因此能安排到公共就业服务方面的资金更少，而具体分配到公共就业培训方面的资金更是少之又少[9]；就企业而言，由于成本高收益低，多数企业采用成本较低的“传帮带”方式对劳动力进行培训，而不愿意花钱培训

（四）管理亟需规范与制度尚未健全的矛盾

1.管理亟需规范

第一，培训资金管理不规范。一方面，经费预算不规范。我国公共就业培训经费从公共就业服务补助资金中列支，没有单独纳入国家预算，培训经费总额具有一定随意性；另一方面，资金管理存漏洞。根据有关规定，每培训一名农民工，培训机构便可获得500至800元不等的财政补贴。但由于监管不严，使得部分培训机构为了获取利润，凭花名册等简单资料就申领到相关补贴[10]。第二，培训市场鱼龙混杂。一方面，由于公办培训机构的门槛偏高，且往往不能有效地按需组织针对性的培训，致使培训经常冷场；另一方面，民办培训机构散乱、鱼龙混杂，公益性的培训机构偏少，盈利性的培训机构偏多。

2.制度尚未健全

第一，法律法规不够系统完善。一方面，统一性不足。目前，我国没有专门针对就业培训的法律，只有一些相关法规，如《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》。这些法规主要涉及“再就业培训计划”“农村劳动力技能就业计划”等多个公共就业培训项目，但这些项目彼此间联系较少，缺乏整体规划与统一性；另一方面，操作性不足。相关法规在培训内容的规范、政府补贴费用给付比例及方式，以及培训结果评估等方面大多只有一些原则性的指导，操作性规范较少。第二，缺乏有效的培训评估。目前，就业培训工作的评估验收是以转移就业的数量作为主要衡量标准，有些评估甚至以取得证书学员比例为依据，因此许多培训机构为了自身利益，通过各种手段让学员的取证率高达100%，但用人单位对此类证书的认可度偏低，学员就业质量不高，这反过来严重阻碍了培训工作的进一步开展。

二、完善公共就业培训的政策建议

（一）多元培训以提供充足的供给保障

1.激发企业参与积极性

首先，应鼓励用人企业牵头培训，使劳动者看见实实在在的岗位，提高其参加培训的积极性，同时也可以使企业结合自身生产实际，加快培养高技能人才，并促使企业提供更多的培训机会，形成良性循环；其次，企业应开展自助式培训，聘请内部优秀部门负责人或外部高级讲师进行培训，有利于及时地掌握最新知识，解决企业实际问题，为企业制定切合实际的规章制度提供第一手资料；再次，要建立完善的培训体系，因材施教，建立员工就业培训专项奖励基金，通过发放培训资金补贴、减免税费等鼓励性政策，激发企业开展培训的积极性，把培训制度从单纯的“政府主导—受训者参与”的两者关系，转变为“政府调控—企业参与实施—受训者参与”的三者关系，下活公共就业培训这盘棋[11]。

2.培训机构主体多元化

第一，应尽快建立起以各级政府有关主管部门、社会组织及个人、非政府组织、用人单位和劳动者为主体，公办培训机构与民办培训机构相协调，需求市场与就业市场相结合的多元协调共赢培训机制；第二，应鼓励开设民办培训机构，充分发挥社会力量在就业培训中的作用，并将民办职业培训机构纳入普惠制培训补贴范围，通过采取培训补贴、税收减免等措施，鼓励其积极开展公共就业培训工作；第三，近年来，社区服务作为居民就业、再就业岗位“蓄水池”的作用越发凸显，受训者在便捷地完成社区就业培训后，可直接在社区服务岗位上岗，也较容易在社区创办的企业里实现就业。

（二）着眼实效以提供良好的效果保障

1.按需培训

第一，中央政府应当结合我国劳动力市场供求变化情况，参照我国职业资格证书体系，尽快出台公共就业培训课程设置等方面的参考标准，为增强公共就业培训内容的规范性提供有益参考；第二，各级政府应对培训机构的课程设置严格审批，确保培训内容立足市场需求，同时加强对劳动力市场的预测工作，完善劳动力市场供求情况反馈机制，使培训课程、内容设置紧随市场需求变化而调整；第三，各级政府应根据劳动力市场需求状况，增加对失业人员中、高级课程的培训经费投入，以提升就业培训层次，满足中、高端劳动力市场的人才需求，实现就业培训资源的合理布局。

2.量身培训

第一，培训机构应树立以人为本的理念，提高服务意识，根据不同类型受训者的自身条件和实际需求，实行分类指导、培训；第二，培训机构应当借鉴国外先进经验，逐步实现我国公共就业培训由“以教学为中心”的方式转变到“以受训者为中心”的灵活多样的个性化培训方式，使培训能满足不同受训者的个性化需求；第三，政府应加强对培训教师的培训，不断提升培训教师的素质，为培训内容的多样化、培训方式的个性化提供良好的师资队伍支撑。

3.综合培训

第一，普及性培训与系统性培训相结合，培训内容除专业技能、业务技巧等普及性内容外，还应包括就业观、职业道德、职业纪律等系统性内容，同时，要积极探索多重培训形式，比如引导培训、创业培训，以及各种专项培训等；第二，阶段性培训与终身培训相结合，应树立终身培训的意识，在工作期间加强在职培训，不断提高自身技能，以防止再次失业。

4.实践培训

第一，教学合一，突出实践。在培训中要要把实践技能训练放在首位，采用教学合一的方式，突出现场教学的特点，强调实践性；此外，应不断丰富教学方法，比如：采用诊断法，对某一生产环节出现的问题，组织学员参与诊断，通过分析，提出解决办法。

第二，订单培训，三方共赢。当前应大力发展订单式培训，比如高校定向生，企业根据岗位需求，委托高校培养相关专业人才，毕业后定向到该企业就业。定向生须定期到企业参加各种形式的短期培训，既提高了学习兴趣和动手能力，也有利于企业顺利获得充足的人才补充，从而实现用人单位、培训机构、受训学员三方的共赢。

（三）增加投入以提供稳定的经费保障

1.广泛动员，多方筹集

第一，各级政府、部门、工会等应采取财政再就业基金给一点，劳动部门转业安置费补一点，送温暖工程基金中拿一点，工会和办学机构自筹一点，企业职工教育经费出一点的办法，增加对公共就业培训经费的投入。

第二，应广泛动员全社会各方力量，积极鼓励企业、团体、个人慷慨捐资，着重调动大型民营企业的积极性，使其成为公共就业培训资金的主要赞助者。

2.政府主导，加大投入

要将各级公共就业培训经费全额、单独纳入同级财政预算，建立财政对公共就业培训投入的长效机制，并逐步提高财政对公共就业培训的投入比例。同时应要求各级地方政府根据中央的拨款及受益情况进行相应比例的配套投入，中央、省级、市级、县级、乡镇级各级政府分级负担、逐级减少，互相配合，在承担培训经费上实行“倒金字塔经费投入模式”。

（四）健全制度以提供可靠的体制保障

1.规范培训资金管理

第一，单独预算，专款专用。应将各级公共就业培训经费单独纳入同级财政预算，同时，还应建立下岗失业人员、农村剩余劳动力等就业困难群体的公共就业培训专项基金，专款专用。

第二，加强监管，防堵漏洞。在加强对培训收费监管的同时，应尽快完善补贴资金拨付监管制度、培训资金使用公示制度，形成监督合力，防堵资金管理漏洞。对违规使用培训资金、骗取培训补贴的培训机构应予严惩。

2.加强培训市场整顿

第一，严格准入，违规清退。一方面，对就业培训机构实行严格的准入制度。培训机构的设置应实行统一规划，对愿意承担就业培训的机构进行公开考察、评审，着重对办学条件、培训项目、培训师资水平等方面严格把关。另一方面，对就业培训机构实行严格的监督管理。有关主管部门应加强检查，重点监督教学效果、资金使用等主要坏节，对于效果不好或违规操作者，要及时督促、限期整改，若整改无效，则应坚决取消其培训资质，责令退出，以净化培训市场。

第二，引入竞争，优胜劣汰。一方面，要引入承担培训项目的竞争机制。有关主管部门应根据对劳动力市场需求，及时公布培训计划，让培训机构公平参与竞争，并以竞标方式确定承接培训任务的培训机构。另一方面，要让劳动者自主选择培训机构。有关主管部门应及时公布承担培训任务的培训机构名称、培训工种、培训等级、收费标准、就业去向等信息，让受训者自主选择培训机构，以激励培训机构不断提高培训质量以吸引受训者，优胜劣汰。

3.健全培训法律法规

第一，完善立法，依法促训。应尽快出台相关法律，以规范公共就业培训的目的、对象、制度模式、管理方式、资金筹集方式以及分配方式等，并明确各级政府、政府各部门、培训机构、受训者等主体的权利与义务。此外，还应根据实际需要出台一些与之配套的法规，以完善就业培训法律法规体系，做到有法可依，时刻以法律法规为依据来调节、规范公共就业培训工作中的各种关系，促进公共就业培训制度的规范化运营，保障公共就业培训工作科学发展。

第二，配套政策，完善服务。一方面，政府在出台政策时，应充分听取培训机构的意见和建议，确保出台政策的可行性、先进性。另一方面，要以政府宏观指导为基础，以劳动力市场调节为杠杆，以公共就业培训机构为依托，以公共职业介绍机构为桥梁，建立就业指导、就业培训、技能鉴定、职业介绍等于一体的“一站式服务体系”，把就业培训和其他就业服务有机地结合起来，完善服务，促进就业。

4.完善培训评估体系

第一，训前评估，注重资质。培训前重点对培训机构进行资质评估，通过不定期抽查、定期评估、责令自查等方法，既要考察培训机构的场地、设施等硬件条件，更要关注其师资水平、课程设置等软件条件，促进培训机构自我完善。

第二，训中监控，注重过程。培训中重点对培训过程进行质量监控，主要通过实地抽查、学员评学、阶段性模拟就业等方法，既要监督培训机构根据培训计划和岗位标准进行培训，更要防止培训工作走过场。

第三，训后跟踪，注重实效。培训后重点对培训实效进行跟踪调查，主要通过问卷调查、实地考查等方法，既要及时跟踪结业率、就业率、就业时间及平均工资等培训实效，定期向社会公布，更要根据培训实效，支付培训补贴并进行评级。

三、结语

当前，我国的就业形势仍然有待进一步改善，各级政府应重视并强化公共就业培训，确实提高就业困难群体的就业技能，确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。

参考文献：

[1]何筠，黄春梅.基于新公共管理的我国就业培训援助研究[J].南昌大学学报:人文社会科学版,2010,41(6):26-31.

[2]人力资源和社会保障部.2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报

[EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201505/t20150528_162040.htm,2015-5-28.

[3]福建省人力资源和社会保障厅.福建省人力资源市场2015年第四季度职业供求状况分析

[EB/OL].(2016-1-27).http://www.fjrs.gov.cn/xxgk/jycy/zh/201601/t20160127_1135021.htm,2016-1-27.

[4]中国新闻网.2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].(2014-5-28).

http://www.chinanews.com/gn/2014/05-28/6223421.shtml,2014-5-28.

[5]国务院.关于批转促进就业规划(2011—2015年)的通知[EB/OL].(2012-2-8).

http://www.gov.cn/zwgk/2012-02/08/content_2061165.htm,2012-2-8.

[6]中国政府公开信息整合服务平台.福建省人民政府关于加强职业培训促进就业的实施意见[EB/OL].(2015-7-13).

http://govinfo.nlc.gov.cn/fjsfz/xxgk/fjs/201209/t20120904_2558174.shtml?classid=443,2015-7-13.

[7]温春继.对就业培训问题的思考[J].中国劳动关系学院学报,2010,24(5):58-60.

[8]国务院.关于加强职业培训促进就业的意见.http://www.gov.cn/zwgk/2010-10/25/content_1729591.htm,2010-10-25.

[9]中国工运研究所课题组.“难”字背后的差异——当前我国劳动就业和职业培训的现状与问题[N].工人日报,2012-7-24(8).

[10]翟玉建,张东洁,孙贵珍.新农村建设中返乡农民工再就业培训问题研究[J].农业经济,2010(2):72-74.

[11]李华星.试论完善公共就业培训政策的几点建议[EB/OL].http://www.clssn.com/html/Home/report/54784-1.htm,2012-4-10.

（责任编辑：马圳炜）

Research on Problems and Countermeasures of Public employment training

HUANG Yi-hong,CHEN Yong-huang
(HuaQiao University,QuanZhou 362021,China)

Abstract:In-depth analysis of four pairs of contradiction in public employment and training are made:the huge demand vs.insufficient supply,expecting higher effectiveness vs.the poor performance,higher costs vs.lack of funds,management is urgently needed to be standardized vs.the system is not yet perfect.the“diverse coordination and win-win mechanism for training model diagram”and the“one-stop service system model diagram”are constructed and implementation of the recommendations are:to actively mobilize diverse trainings, to provide a sufficient supply for the trainings;based on the market,focusing on practical results,to ensure good effect of the trainings;pay full attention,increase investment,to provide stable funding for the trainings; strengthen management,improve reliable institutional guarantee system to provide for the trainings.

Key words:China;public employment training;employment development

中图分类号:F249.2

文献标识码:A

文章编号:1673-1417（2016）02-0099-06

doi:10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2016.02.0020

收稿日期：2016－03－30

基金项目：华侨大学教育管理研究课题《我国公共就业培训发展研究》（编号10HJY10）。

作者简介：黄奕红(1981—)，女，福建泉州人，助理研究员，硕士，研究方向：高校教育管理。