导游劳动权益保障需“双管齐下”

张　磊

(扬州大学 法学院，江苏 扬州　225127)



导游劳动权益保障需“双管齐下”

张磊

(扬州大学 法学院，江苏 扬州225127)

摘要：2013年10月1日起《中华人民共和国旅游法》施行后，导游群体的劳动权益并没有得到应有的保障，究其原因，除导游用工关系不明、监管不力等外部因素外，还存在导游职业整体素质偏低、人才过剩等内部因素。提高导游群体劳动权益保障水平也需从完善职业管理体制和提升执业水平两个方面进行。

关键词：导游；劳动权益；薪酬；职称制度

2013年10月1日起施行的《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)，有力地保障了旅游消费者的权益，取得了良好的效果。但同样要看到的是《旅游法》中涉及导游的条款也多达14条，其中多为保障其劳动权益的条文，这些规定是否得到切实有效的落实，值得我们关注。

1导游劳动权益保障的现状

1.1薪酬体系乱，职业保障低

虽然《旅游法》对全职导游和兼职导游的薪酬均有明确的规定，但是这些规定大都只停留在纸面上。目前我国导游的薪酬体系较乱，仅有很少一部分导游与旅行社签订了劳动合同。但即使是这一部分导游，其薪酬也没有完全合法化，存在着没有基本工资或者基本工资低于当地最低工资的情况。更多的导游没有所谓的基本工资，其收入由带团佣金和门票差价、购物返利等组成。《旅游法》施行后，明令禁止了强制消费，购物点、自费景点均需在旅游合同中协议确定，这一部分收入的空间大大压缩，很多导游面临巨大的经济压力。

基本工资尚且得不到保障，其他劳动权益保障更是无从谈起。受大环境影响，许多导游均参与了社会保险，但是基本为个人参保，且多数仅参加养老和医疗保险，仅有少数与旅行社签订规范劳动合同的全职导游，“五险”才是全部参加的。导游工作具有一定的危险性，易发生人身伤害事故，没有参与工伤保险，一旦发生意外，权益便无法得到保障。

1.2投诉无门，维权不力

当劳动权益受到侵害时，多数导游面临投诉无门的窘境。目前国内多数导游均为常驻某一、甚至多个旅行社进行工作，但是劳动关系却是挂靠在当地甚至是异地的导游公司。因此，旅行社与导游既不发生用工关系，也不负责其日常管理和培训，但却是其收入的主要提供方和劳动权益的侵犯方；导游公司既是用工者，也是管理者，但是却与导游的收入以及其他劳动权益保障并无实际关系。如果发生劳动权益纠纷，谁是相对人，是很难确定的，最终的执行更是难以实施。

投诉无门只是一方面，更多的情况下，导游根本没有进行维权的底气。无论是全职导游，还是兼职导游，导游证的年审能否通过、是否会因被投诉和违法而被吊销无疑是高悬于其头顶的一柄“达摩克利斯之剑”。这些工作原本应当由地方旅游局的行政管理部门执行和落实，然而，这些部门平时是不直接接触导游日常工作的，并且旅游者也更倾向于直接向与其签有旅游合同的旅行社进行意见反馈与投诉，因此其缺乏进行该项工作的第一手资料，需要靠各旅行社提供意见与资料。再加上导游用工市场的人才过剩，实际上造成了旅行社掌握了导游从业的“生杀大权”，导游遭遇侵权，更多的时候是没有进行维权底气的。

2导游劳动权益保障之困境分析

从现今导游行业的整体职业状况来看，其劳动权益保障水平不容乐观。导游不同于一般劳动者，其行业特点非常鲜明，停留在法律层面的劳动权益保障规定很难真正落到实处。

2.1外部因素

根据《导游人员管理条例》第四条第二款之规定：“取得导游人员资格证书的，经与旅行社订立劳动合同或者在导游公司登记，方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料，向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申请领取导游证。”该规定确立了我国导游从业资格的双重取得制。根据该制度，与旅行社签订劳动合同的导游，其劳动关系非常明确，即只与签约旅行社发生用工关系，旅行社为用工者，导游为劳动者。但是通过另一种方式获得从业资格的导游，其劳动关系不明确，立法使用了“登记证明材料”，用语极其模糊，没有对兼职导游与导游服务公司之间的劳动法律关系作出明确界定。面对如此困境，国家旅游局于2014年发布了《关于促进导游行业组织建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出，各地要建立健全导游行业组织，不断提高管理水平和权益保障水平。根据《指导意见》，各地区纷纷成立导游服务机构，但是这些新的导服机构，地位却非常尴尬，虽名义上成为广大社会兼职导游的服务和管理机构，承担着权益保障的职能，但实际上导服中心与旅游行政管理部门政企不分，机构本身的性质都没有理清，管理服务职能自然是严重缺位，权益保障更是无从谈起。旅行社在职的全职导游，处于一种“似有人管实又无人管”的状态，而对社会兼职导游来说，依然没有一个“安身立命的家”。所以，导游服务管理机构的出现没有给导游管理问题带来治病良药[1]。

在我国的职业划分体系中，导游被划入了第四大类的“商业、服务人员”，而不是第二大类的“专业技术人员”*2015年《中华人民共和国职业分类大典》中确定我国职业分类包括8个大类、66个中类、413个小类和1838 个细类。导游属于第四大类里第四中类中第二小类下第一细类，其代码为4-04-02-01。，因此，导游职业并无专业技术职称。但是，不可否认的是导游工作具有非常强的专业性，与一般意义上的服务人员存在很大差别。导游的职业特点决定了大部分人不可能终身从事一线导游工作，相应的职称制度能让高素质的一线导游进入其他旅游行业时实现接轨，而不是从零开始。因此，没有规范的导游职称制度对构建合理的职业薪酬体系和提升导游职业的整体执业能力也是非常不利的。

旅游产业具有极强的季节性，导游的需求也随之极富季节弹性，对于旅行社，尽管可能为了招揽和储备优秀导游而会与一些全职导游签订长期的甚至是无固定期限的劳动合同，但是这种类型导游所占比重很小。在旅游旺季，旅行社更愿意选择短期的成本更低、用工又相对灵活的兼职导游。导游行业的季节性特点造成了导游始终在用工市场中处于被动地位，这种被动的地位也加剧了劳动权益保障的困难。

2.2内部因素

我国旅游产业随着国民收入的提高经历了一个高速发展期，导游的需求量急剧增加，许多人纷纷进入该行业，导游职业的准入门槛较低，对于没有高等学历、没有经过专业学习的人来说，通过资格考试也并非难事。导游行业迅速由人才缺口期进入饱和期。从整体上看，导游人员学历普遍偏低，高学历旅游专业人才凤毛麟角。目前导游行业中优秀的全职中文导游人数非常少，而外语导游尤其是小语种导游更是万里难以挑一。导游执业素质整体偏低也让各个旅行社无法提供质量明显高于同行业的旅游服务产品，要想获得相对竞争优势，旅行社纷纷将目光转向价格战，也就出现了所谓的低价团甚至是“零价团”，这样的经营方式反过来又压缩了导游的收入和拉低了劳动保障水平。低准入门槛导致导游行业执业素质低，行业结构不合理，用工市场和人才市场供需严重失衡，形成了典型的买方市场，物以稀为贵，导游行业的用工大环境也给旅行社侵犯导游的合法权益提供了土壤。

旅游市场中存在着一批没有相应资质的旅行社和一些执业水平低下甚至道德水平低的导游，这本来应当是受到行业排斥与驱逐的，但是，在巨大的经济压力下，这样的旅行社和导游反而要比正规的旅行社和其他导游生存得更好。行业内出现一种怪象，旅行社对优秀导游的评价更多是看其是否有导购技巧，是否能通过购物环节为旅行社带来经济利益[2]。在利益驱使下，在当前导游行业内部，这种忽视导游服务本质的现象十分严重，其最终结果便是“劣币驱良币”，导游市场环境不断恶化，一些具备良好素质的优秀导游被那些能为旅行社带来更多回扣的导游挤出这一行业，形成导游队伍的“逆淘汰”[3]。有人对我国导游在大众媒体中的形象进行调查，结果显示在相关的新闻报道中有关导游的负面评价比例达到了1/2，这表明导游在大众媒体中形象较为负面[4]。这种行业内部的逆向淘汰对行业整体执业水平伤害十分巨大，同时也会使本来已经非常差的行业口碑进一步恶化。

导游职业的特点使之区别于一般职业，其劳动时间不固定、劳动地点多变、劳动环境更是千差万别，其接近于一种自由职业者的状态，再加上业内兼职导游众多，很难形成像律师协会这样的行业组织，进行自我维权。

3提高导游劳动权益保障水平的路径

面对内外双向的困境，要切实保障导游群体劳动权益，还需对症下药，做到“双管齐下”：一是厘清导游职业的管理体系，做到管办分离、政企分离，全面利用行政、行业的力量来提高导游的劳动权益保障水平；二是全面提高导游的执业水平，利用市场化力量来提高劳动权益保障水平。

3.1完善导游职业管理体制，加强劳动权益保障的硬性力量——外部机制

3.1.1对导游服务公司进行公司化改制，明确社会兼职导游的用工关系

对于数量巨大的社会兼职导游的用工关系问题，其实《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)也给出了非常合适的解决方法，该法第六十六条规定：“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”导游的职业特点与劳务派遣用工的特点相吻合：导游用工受旅游淡旺季的影响，具有季节性强、周期性短的特点。对社会兼职导游的用工关系采取劳务派遣的形式，与《劳动合同法》的立法目的一致，在前提上已经具有了合法性基础。

现有的导游服务公司在从事导游服务的居间上有着丰富的经验，只需对其进行公司化即可承担负责社会兼职导游用工的角色。在我国少数省份，已经设立了企业性质的导游服务公司，更多的是作为事业单位性质的导游服务中心，前者成为合法的劳务派遣单位没有任何问题，对于后者导游服务中心，“要么进行公司制改制成为劳务派遣公司，要么回归为政府职能部门只行使行政管理职责。”[5]这样一来，成为劳务派遣单位的导游服务公司就成为社会兼职导游的用人单位，旅行社则成为用工单位，相应的作为劳动者的导游，其最低工资、社会保险等劳动权益就有了明确提供保障的单位。当然，导游服务公司将不再享有行政管理职能，也不能再向导游收取管理费和从事居间业务，劳务派遣收入将成为其全部经营收入，其用工成本会大幅增加，同时，淡旺季的区分将使其经营收入极为失衡，必将面临生存困境。因此，政府必须提供一定的政策扶持，如允许导游服务公司扩大经营范围至其他工种的派遣，或者禁止一般劳务派遣公司派遣导游工种等。

3.1.2建立完善的导游职业考评体系和与之相适应的职称制度

良好的薪酬体系必然是一个多元化的体系，富有激励的体系，因此旅行社应当结合导游服务工作的核心内容建立一套合理的考评体系。导游职业的核心便是讲解，同时辅以向导、协调、联络等综合服务，最终目标是为游客带来更好的旅游体验。在导游的考核评价体系中，要摒弃现有的以“导购”能力为主的评价标准，而将考评点转移到服务质量上，突出对讲解、向导、协调等综合能力的考核，同时应当将游客的评价纳入考评体系，全面合理地评价导游的工作水平，做到过程和结果相结合。考评结果要体现出具体的激励性，将不同的考评结果作为下一阶段考评期间导游的薪酬奖励依据，以强化其引导功能。

应构建导游职称制度，使职称与薪酬对接。从法律层面规定不同职称导游的基本工资，实现导游基本工资与技术职称挂钩，而技术职称评定除了典型的需要相应的理论水平外，也需要和平时的工作考评挂钩。通过这样一种形式将薪酬、考评和职称三者联系起来，使导游等级不再只是一个单纯的称号，这种职称作为终身制的技术等级，还能在导游职业与其他职业之间建立联系，高职称的导游在离开一线导游工作后，能够顺利进入与旅游相关的其他产业，发挥其技术、技能优势。

3.1.3强化监管，合理规范旅行社行为

各地旅游局、导游管理机构将不再参与导游的市场运作，专职对导游进行管理和监督。一方面，需加强监督旅行社和导游行业服务公司的用工规范，《旅游法》《旅行社责任保险管理办法》等法律规范对侵犯导游合法劳动权益的行为规定了相应的法律责任，除旅行社自觉遵守这些规定外，更重要的还是要靠旅游行政管理部门的监督并及时对违法行为进行查处；另一方面，也是更重要的，应当广开言路，增设接受旅游者投诉的窗口，对违反旅游合同的行为进行严厉的处罚，整治旅游市场的不良竞争行为。只有规范竞争，才能使旅游产业走上科学的发展道路，导游的劳动权益才能得到保障。

3.2全面提升导游行业执业水平，增强行业凝聚力——内部机制

3.2.1严控行业准入标准，提升执业服务能力

《旅游法》第二十七条规定:“国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训,提高旅游从业人员素质。”首先应当把好资格关，改革导游考试方式，提高其准入门槛，加强其资格认证的权威性。应对学历和专业提出明确要求，准入后应当规范进行年检，制定合理的考评标准，实行末位淘汰制。逐步变导游行业内部的“逆向淘汰”为正向淘汰。高标准的资格准入制度，可以有效控制从业人数总量，调整导游用工市场的人才供需关系。只有这样，“导游人员才可以转变劣势地位，在与旅行社的博弈中获得主动，通过提供导游服务获取高额收入。高额的导游服务收入能够吸引更高素质的人才投身于导游行业，低素质导游将在旅游市场中无法获得工作机会，从而退出导游行业。同时行业管理组织也可以对导游人员提出更高的服务质量和职业道德要求，导游职业形成优胜劣汰的良性循环”[6]。

导游的技能学习与提高也应该贯穿其职业生涯，资格准入考试及年检、考核只是一方面，导游在工作之余也应当自觉充电、学习，每年的旅游淡季便是自我提高的最佳时期，充分利用职业特点，提高自身劳动技能。

3.2.2发挥导游行业组织作用，增强导游自我维权意识与能力

虽然现实的职业状况决定了建立行业性的自我服务组织或是全国性的工会难度非常大，但是考虑到个体导游与旅行社之间非对等关系的实际情况，探索组织区域性的导游行业协会及导游工会仍然具有积极意义。由行业协会或导游工会组织相关旅行社签订集体合同，能够有效规范旅行社用工，保障导游的合法权益。行业组织还可以通过和地方旅游局、劳动局等机构进行磋商以完善导游劳动保障体系，或者与旅行社进行劳资谈判，为导游争取更多的劳动利益。当然，行业组织的功能远非仅限于此，其作为最了解导游执业要求的组织，可以结合导游实际工作情况量身制定相应的技能培训亦或定期举行相应的导游技能大赛，以赛促训，逐步培养导游的学习意识，以增强导游行业整体的学习氛围。还可以由组织代为管理行业基金，为导游购买商业保险、定期进行全面体检等，全方位提高导游群体的劳动保障水平。行业组织除了要维护导游人员的基本权益，还要帮助导游提高维权意识，通过发挥行业组织力量帮助导游解决劳资纠纷、工伤事故等问题，提高组织化的程度，增强导游职业归属感[7]。

参考文献：

[1] 杨洪怡.谈当前导游管理机制的现状及优化对策[J].旅游纵览，2014(11)：60-62.

[2] 吴建冰，李作华.试论导游职业的可持续发展[J].消费导刊，2009(7)：238.

[3] 王莉莉.《旅游法》环境下导游职业角色理性回归初探[J].山东商业职业技术学院学报，2014(3)：97-99.

[4] 李平，李宁，刘倩.导游的大众媒介负面形象的形成与影响[J].西南交通大学学报(社会科学版)，2011(6)：94-98.

[5] 汪传才.《劳动合同法》对导游用工涉及的法律关系的影响[J].旅游科学，2008(5)：74-78.

[6] 李秀娜，王兵.法经济学视角下的我国国内游导游执业危机解决路径研究[J].旅游学刊，2009(9)：73-78.

[7] 林丹.以《旅游法》实施为背景探讨导游职业权益的维护[J].产业与科技论坛，2014(14)：36-38.

〔责任编辑： 张敏〕

On protection of tourist guides’ labor rights

ZHANG Lei

(Law School, Yangzhou University, Yangzhou 225127, China)

Abstract:After the implementation of “Travel Law”, tourist guides’ labor Rights have not been duly protected because of a variety of reasons. In addition to the external factors such as unclear employment relationship and lack of supervision, there are internal factors of low quality guides and excessive labor staff. Strengthening labor rights protection level also needs to be rtone from a perfect physiqcal and enhance practicd management standards.

Key words:tourist guides; labor rights; salary; practice standards

收稿日期：2015-12-13

基金项目：江苏省2015年度普通高校研究生实践创新计划项目(SJLX15_0650)

作者简介：张磊(1991—)，男，江苏苏州人，硕士生，主要从事知识产权法研究。

中图分类号：F590.6

文献标志码：C

文章编号：1008-8148(2016)02-0069-04