教育领域纪律检查、行政监察和业务监管职能运行现状及存在问题的研究——以高校为例

王亚娟

（淮阴工学院，江苏 淮安 223003）

教育领域纪律检查、行政监察和业务监管职能运行现状及存在问题的研究
——以高校为例

王亚娟

（淮阴工学院，江苏 淮安 223003）

文章通过对部分高校的调研和访谈，对高校纪律检查、现状监察和业务监管职能运行现状进行了归纳和总结，发现高校纪检监察和业务监管职能运行基本正常，但是还有较大的提升和完善空间，特别是在内部岗位设置与权责设置、人员素质与人员配置、工作方法和职能协同等三个方面还存在较大的问题，本研究结论可供高校纪检监察和业务监管职能建设和反腐倡廉提供一定的参考。

纪律检查；行政监督；业务监管；职能运行

我国高等教育发展到今天，无论是学校规模还是办学条件都处于快速发展阶段，与之配套的经济活动和相关项目也紧锣密布地展开，学校行政管理的难度和任务也愈来愈艰巨，导致高校许多领域出现腐败问题，引起社会各界的非议和质疑。十八届中央纪委二次全会明确提出，要抓好高校学术诚信、科研经费、招生考试、基建工程、财务监管、物资采购、国有资产管理等方面存在的腐败问题。因此，了解高校纪律检查、行政监管、业务监管职能运行现状及存在的问题，才能因循利导、对症下药，对于加强监管促进反腐倡廉建设，保证良好的党风、校风、学风具有非常重要的现实意义。

一、教育领域纪律检查、行政监察和业务监管职能运行现状

通过课题组组织的资料收集、高校调研，我们对高校纪律检查、行政监察和业务监管三个方面的职能运行现状进行了归纳、总结和分析。现总结如下：

（一）高校纪律检查职能运行现状

按照《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第六条的规定，高校设立党的基层纪律检查委员会。党的纪律检查委员会的主要职能有五个：一是协助同级党的委员会组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查；二是对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督；三是检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件；四是向同级党委和上一级纪委报告党内监督工作情况，提出建议，依照权限组织起草、制定有关规定和制度，作出关于维护党纪的决定；五是受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利。目前，江苏省大部分高校已设立纪委办与监察机构合署办公。

对高校纪委而言，归纳起来，其工作职责可以简略表述为对党员干部的监督、惩处、教育和保护等。按照现行体制，高校纪委是在校党委和上级纪委的双重领导下开展工作，具体负责高校党风廉政建设、反腐败和党员领导干部的廉洁自律工作，及时向党委反映这方面的情况和问题，提出改进的意见和建议，有针对性地建立健全党风廉政制度，检查学校基层党组织和党员干部执行党的路线、方针、政策和决议的情况，检查基层党组织和党员在教学、科研和社会活动中坚持党的原则、遵守党的纪律情况，受理群众对党组织、党员违反党纪的揭发、检举、控告和党员对有关党纪事项的申诉，保护党员的民主权利，指导各党总支、党支部进行党的纪律检查工作，以各种形式对党员进行党性党风党纪教育。

从现有规定来看，高校纪委的职能定位和工作职责内容基本上是清晰、明确的。本研究通过对江苏部分高校的深度访谈和问卷调查，发现目前高校纪委职能运行效率普遍不高、“监督乏力”。具体表现在履行工作职责过程中，更多地体现在事后监督、惩处，事前和事中的监督、预防等防范措施较少或缺乏，原因在于高校纪律检查工作内容多，检查事项和对象多，涉及面广，而纪委工作人员数量、专业素质和工作手段有限，与其他部门的协同不足，还不能全面、有效地对所有事项、对象实施监督、检查；另一方面，由于体制限制，目前高校纪委工作的稳定性、权威性和独立性还不够强。

具体而言，目前高校纪委部门人员配置数量较少，人员专业结构不尽合理，且多数工作人员的业务素质和业务能力亟待提高。纪委工作涉及到政治、法律、金融、财会、心理及其他专业，特别是在检查、监督具体事项过程中，专业知识的缺乏常常导致监督、检查“流于形式”，不能正确判断所监督、检查事项或对象是否存在问题和问题所在，专业知识缺乏的问题可能是因为纪委工作人员缺乏相应的专业知识，或者是人员安排不合理导致，也有可能是由于未能协同其他部门专业人员参与造成的。对工作手段局限而言，除了通过各类信箱、渠道接受各类举报外，纪委工作人员也会参与诸如招生、招标、设备采购验收、工程验收等事项，但是这种参与由于精力和能力的限制，不能在事前广泛调研并与相关人员接触收集更多信息，因此，很多时候不能真正发现监督对象的问题。对于与其他部门的协同而言，由于工作流程、工作接口存在不合理和需要改进的地方，缺乏有效的方法、手段、渠道和模式与计财、审计、设备、基建以及二级学院等部门进行广泛的信息沟通和业务沟通，导致检查、监督、预防等职能运行的效能不高，不能充分发挥“群众参与监督”的力量。对于稳定性、权威性和独立性不强的问题，一方面是因为目前纪委受校党委和上级纪委双重领导，以横向领导为主、纵向领导为辅，既是同级校党委的被领导者，又是同级党委的监督者，对其独立开展工作存在一定的制约；另一方面，由于高校纪委工作人员基本上是“转行”而来，并且会在工作几年后轮岗，对高校纪委的稳定性和权威性均存在不利影响。

（二）高校行政监察职能运行现状

行政监察是指法律法规授权的相关组织对行政管理活动进行内部监督、检查，对违反行政纪律、法规的行为进行查处，以避免或减少行政工作失误，提高行政管理效能。按照《行政监察法》的规定，行政监察的主要职责有五个：行政检查、行政调查、行政建议、行政处分、行政举报受理。

对高校而言，中共中央纪委、教育部、监察部联合颁发的教监 [2008]15 号文对高校监察工作做了具体要求，明确规定了高校监察工作的重要性，特别是在招生考试、基建工程、财务监管、物资采购、国有资产管理等方面的监督作用。高校行政监察职能主要有两个：一是反腐倡廉，也就是廉政监察。二是提高行政效能和办学效率，保障高校管理目标和教育目标的实现，又称为勤政监察或效能监察。具体地讲，学校内部行政管理系统的监督、检查，是在高校实行党委领导下的，校长负责制下，行政监察职能从法理上而言应属于校长领导下的内部独立机构，主要对学校教务、人事、科研、后勤、学生管理、招生就业等学校内部行政管理部门的日常行政活动进行检查，接受职工、学生对行政管理违法违规行为的举报、揭发，针对具体的可能违反法律法规或学校规章的行政管理事项展开调查，对违反法规的行政人员或部门进行处分，对于不合理的行政行为或行政管理制度提出改进建议。

目前，我国实行“一套班子，两块牌子”的监察制度，行政监察部门同党的纪律检查委员会合署办公，高校纪律检查和行政监察也基本上实行的是这种模式，纪检监察机构接受上级纪检监察部门和同级党委的双重领导。既要主动接受国家行政监察机关的指令，同时，也要根据高校本身的特点和规律行事。在合署办公情况下，高校纪律检查和行政监察实际上是由同一班的工作人员来行使职能，其优点是提高了党的执政地位，精简了机构，节约了资源，提高了工作效率。例如，在进行纪律检查活动的同时，可以开展行政监察活动，其局限在于两个部门工作交替叠加，大大增加了工作量和工作难度，容易造成混乱。行政监察工作缺乏独立性，对高校纪检监察人员的专业素质和能力提出了前所未有的更高要求。党的纪律检查侧重于对党员领导干部违反党纪、党规和法律的检查，行政监察则侧重于对具体行政管理活动、方法、手段是否合法、合规和合理的检查、监督。

目前，大多数高校行政监督以廉政监察为主，行政效能监察为辅。大多数高校还没有系统的监察规章制度，即使有，也仅仅集中在资金管理、项目建设和行政管理等方面，由学校效能领导小组或部门联席会议直接领导，学校纪委办公室、监察室（监察处、纪监审办公室）负责执行，并基本采用查阅或审查文件资料、实地检查监督、跟踪审计等监察方式进行，但尚未制定出具体的可量化的指标体系，导致在实际落实的过程中存在走形式、应付的现象。

另外，在本研究调研过程中发现，目前高校纪检监察工作人员配置存在普遍不足的情况，导致行政监察职能的部分工作职责存在“缺位”或“虚位”的情况。例如，对于教学管理的监察需要对高校教学工作的特点、规律非常熟悉的人员，对科研管理的监察则需要对科学研究特点、规律、模式比较熟悉的人员，对人事管理的监察需要对不同背景和学校不同发展阶段人才引进、人才激励和管理的不同要求非常熟悉的人员。就本研究的调研而言，目前高校纪检监察的人员配置和专业素质还很难达到如此高、如此详细的要求，从而不能有效地发现行政管理中存在的不合理问题并提出相应的建议。因此，高校行政监察的职能运行效能普遍不高，还有较大的提升空间。

（三）高校业务监管职能运行现状

通过本研究的深度访谈和调研了解到，高校业务监管所涉及的事项较多,如教学领域、科研领域、学生管理、招生、基建、维修、后勤、设备仪器采购等。高校业务层面的监管主要由审计监管和财务监管，审计监管主要在于对制度执行情况进行监督、审核，财务监管主要体现对报销、工程预决算等过程材料、手续合法合规性进行审核。这两种业务监管模式都有一定的独立性，依赖于不同的法律法规。审计事项通常依赖审计方面的法律法规，财务监督则依赖的是财务方面的法律法规（如《会计法》）。这样的业务监管模式虽然在一定程度上能够降低腐败事项发生的概率，但是，由于多数业务监管工作人员只熟悉本专业特性，对具体的业务监管对象的特点、可能发生问题的环节和过程则不是很熟悉，仅仅从制度性和财务凭证、手续方面进行监督和审核，还不能有效地发现一些隐藏的问题或腐败事项，存在业务监管的诸多盲区。例如，对于设备采购事项，审计、财务的监督主要体现确认价格是否合理、采购过程是否合法，但是，对于所采购设备质量、功能是否达到要求则无法判断。虽然部分高校也会有懂设备技术性能的人员参与采购，但是由于这些参与人员均是临时性的人员，不是专业的监督人员，常受各种利益关系的影响，不一定能够真正起到保证所购设备性能达到要求。又如，对科研经费的监管，也仅仅以相关规定为依据，确认科研经费支出是否合法合规，但是由于不熟悉不同科研项目的过程特征，不能真正了解具体科研项目在实施过程中，哪些支出是必须的，哪些支出是不合理的。

二、高校纪律检查、行政监察和业务监管职能运行存在问题

通过对部分高校纪检监察和业务监管职能运行现状的调研和分析，本课题研究发现，目前高校纪检监察和业务监管职能运行主要存在以下三个方面的问题：内部岗位设置与权责设置问题、人员素质与人员配置问题、工作方法和职能协同问题。

（一）内部岗位与权责设置问题

从课题组调研的情况来看，目前多数高校纪检监察和业务监管部门在内部岗位设置方面，还不能按照纪检监察或业务监管事项所涉及专业类型的不同来设置相应的岗位，部分高校甚至存在因人设岗的情况，个别高校还存在岗位设置不明确、分工不明确，很少高校具备清晰的岗位设计说明书，基本不具备详细的工作说明、权力和责任划分，没有什么事项该由什么岗位、什么专业、什么能力的纪检人员的清晰说明，没有明确规定相关岗位、相关工作人员在纪检监察事项中的权力是什么和应承担哪些责任，存在要么各自为政、孤军奋战，要么职责交叉、人员混用的情况，导致权责模糊，疲于应付，降低了纪检监察工作的效率，一些高校存在出现纪检监察事项或业务审计事项时，谁有空就安排谁负责或参与，不考虑相关工作人员是否熟悉事项的业务流程、检查的关键环节和要点，导致许多纪检监察出现漏洞或流于形式。

（二）人员素质与配置问题

从课题组调研的情况来看，多数高校纪检监察部门人员配置存在数量不足、专业结构不足和人员素质不足的问题。由于高校腐败案件多、类型多、复杂性程度高，纪检监察和业务监管的工作量大，现有多数高校的纪检人员数量还不能满足工作需要，许多需要监察的地方和事项处于“缺位”状态，一人多职的情况比较普遍。另一方面，多数高校除了配置少量法律专业人员外，较少配置其他诸如工程预决算、会计和各类技术专业人员，人员专业结构、知识结构、年龄结构配置不合理、不充分，许多高校的纪检工作人员均是转行而来，缺乏相应的专业技能培训，因此，不能有效发现一些隐蔽、涉及技术程度比较高的案件。例如，在工程计价、工程量计算时，若没有相关专业人员的监察，不能识别和发现其中存在“猫腻”和问题之处。此外，少量高校也存在部分纪检监察人员和业务监管人员职业素质不高的问题，在工作过程中出现办关系案、办人情案的情况，党性修养、政治意识、责任意识和职业素质亟待提高。

（三）工作方法与职能协同问题

目前，高校纪检监察部门不具备强制手段和调阅档案的权力，受高校纪检监察部门权力限制和相关专业、技术手段缺乏的限制，工作方法和手段比较单一，常用的工作手段是组织会议、会谈、报告或参与，不能较好地履行政治监督、纪律检查、信访案件查办、重大事项监督、教育宣传等纪检监察职责。由于纪检监察和业务监管所涉及监管对象和事项繁多，相互间既具有较强独立性，又具有一定的联系和交叉，如果部门间和职能运行过程中出现过多的不配合、摩擦或干扰，就会导致无序和混乱，严重影响纪检监察和业务监管职能的正常发挥。通过本课题研究的调查和分析，在多数高校纪检监察和业务监管职能运行过程中，影响职能运行效率和效能的关键因素主要有三个：信息、人员和工作流程。由于纪检监察和业务监管所涉及的职能运行主要是对各种事项是否合法、合规、合理的监督、检查和处理，能否获取足够的、真实可靠的信息，是否具有满足能力、知识和素质要求的各类专业人员，是否具有相互配合、科学合理的工作流程和工作机制，是保证三项职能正常运行和相互协同的关键。从调研的情况来看，多数高校都或多或少存在纪检监察和业务监管职能不协同的情况，在许多纪检监察和业务监管事项上存在诸多推诿扯皮、摩擦干扰、无人负责的盲区和环节，严重影响了纪检监察和业务监管职能的正常运行。

三、结语

高校纪检监察和业务监管职能建设是高校党风廉政建设、防范和惩处腐败的关键环节，纪检监察和业务监管部门能否正常、有效地履行其工作职责，是决定高校能否形成风清气正、不敢腐、不想腐、不能腐败良好局面的关键影响因素之一。本研究通过深度调研，对高校纪检监察和业务监管职能运行现状进行了归纳和分析，发现高校纪检监察和业务监管职能运行还不能完全有效地履行其相应的职责，特别是在内部岗位设置与权责设置、人员素质与人员配置、工作方法和职能协同等方面还存在较大的问题，需要高校从强化纪检监察和业务监管机构建设、人才培养入手，转变工作方式和工作作风，通过部门人员协同、信息共享、工作流程协同，实现系统对接，形成联动机制，才能充分发挥纪检监察和业务监管的作用和功能。

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G64

A

1673-0046（2016）12-0147-03

江苏高校哲学社会科学研究一般项目“教育领域纪律检查、行政监察和业务监管协同机制研究”，项目编号：2016SJA820009