西部地区扩权强镇改革实践与思考——以达州市庙坝镇为例

程学建，袁　迅

（西华师范大学　管理学院，四川　南充　637009）

西部地区扩权强镇改革实践与思考
——以达州市庙坝镇为例

程学建，袁迅

（西华师范大学管理学院，四川南充637009）

在新型城镇化发展的新形势下，乡镇政府的发展权责不对称，“责任如西瓜，权力似芝麻”“小马拉大车”现象突出。面对困局，川东地区经济发展需要冲破人、财、事三权的束缚，进行扩权强镇改革，以激发乡镇发展活力。达州市大竹县庙坝镇作为扩权强镇的国家级试点镇，不断尝试、大胆创新，探索出一些经验并取得了一定的成效，但仍然存在很多问题，对川东其他地区改革有一定的借鉴价值。

扩权强镇；成效；问题和对策；效果亮点；庙坝镇

扩权强镇作为一种新的基层政府改革模式，虽然在促进区域经济社会发展和优化公共治理水平等方面已经取得了一些成效，但总体上还不成熟，处于探索阶段，对改革中不断出现的新情况、新问题还需要深入的研究。乡镇政府作为中国行政管理体制中最基层的政府行政单元，直接在一线为群众服务，对维护社会安定、促进经济发展有重要的作用，同时还承担着社会管理和公共服务职能。在统筹城乡一体化发展的新形势下，乡镇政府更需要转变政府职能，通过扩权强镇理顺体制，促进镇域经济发展。

一、西部地区扩权强镇概述

（一）扩权强镇的内涵

扩权强镇是指经济实力较好的中心镇被县级政府赋予部分经济和社会管理权限，通常采用直接放权和委托放权的形式，解决镇政府财权和事权不对等以及权限束缚的问题，从而释放基层政府活力，推进城市化进程，统筹城乡协调发展，促进城乡一体化。①王涛.广东强镇扩权改革的实证研究：以东莞市塘厦镇为例［D］云南大学，2012.扩权强镇实质就是，对政府公共权力的一种重新分配，打破传统的城乡二元管理模式的基层行政管理体制改革。扩权强镇也是继广东省和浙江省推行强镇扩权改革后的新一轮经济发达镇行政管理体制改革。

（二）西部地区扩权强镇总体情况

目前，西部地区扩权强镇改革主要在四川省、陕西省、重庆市等地区试点，其他省市还未发现在网络上公开相关资料和数据，说明其扩权强镇改革并不明显。因此，以下讨论主要根据四川省、陕西省和重庆市的相关情况而言。

2010年4月1日，中央编办会同农办、发改委、公安部、民政部和财政部共同向河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川和陕西13省发布了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，共确定了25个试点镇，位于西部地区的四川省和陕西省也包括在内。具体名单是四川省大竹县庙坝镇、新津县花源镇；陕西省岐山县蔡家坡镇、南郑县大河坎镇，四川省和陕西省开始扩权强镇改革试点。

试点内容包括三个方面：一是加快推进体制创新。根据经济社会发展需要调整管理体制，完善运行机制。对一些规模较大、城镇化水平较高、条件具备的经济发达镇，适时进行区划调整；二是继续下放经济社会管理权限。按照强镇扩权的原则，赋予部分县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限。加大财政支持力度，赋予相应财力，增强发展能力；三是创新机构编制管理。按照精简、统一、效能原则，根据经济社会发展需要，因地制宜设置机构，由所在省通过调剂的办法适当增加编制。鼓励继续创新人员配置方式，完善管理制度。

试点要求：紧紧围绕深化行政管理体制改革的总体目标，按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求，努力破解经济发达镇发展遇到的体制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，着力提高社会管理和公共服务能力，充分发挥经济发达镇在区域经济社会发展中的辐射带动作用，为推进我国城镇化进程创造有利条件。坚持解放思想、实事求是，鼓励地方大胆探索、用于创新；坚持因地制宜、分类指导，建立符合经济发达镇区域特点的行政管理体制；坚持权责一致、事财匹配，赋予镇政府履行职能必要的事权和财力；坚持积极稳妥、有序推进，在试点中探索、在实践中总结、在执行中完善。

重庆市南川区以重庆市加快中心镇建设为契机，在全市率先推行“扩权强镇”改革，按照“重心下移、能放就放”的思路，2009年10月出台了《重庆市南川区扩权强镇试点工作实施方案》（南川委发〔2009〕52号），对水江、南平进行了大幅度扩权赋能改革，改革措施包括扩大人事机构管理权、扩大经济发展管理权、加大财税支持力度3大类19项权力①胡军.扩权强镇改革的 “南川模式”［J］.红河探索，2011，02:51-52.。“南川模式”为重庆市乡镇政府管理转型提供了借鉴参考。此后，重庆市万州区、江津区也开始扩权强镇改革尝试。

西部地区“权力下放、人员下沉、财力下投”的改革思路，积极围绕机构编制、财政体制、权力下放、政策扶持、人事管理、行政区划六大重点，大胆探索西部地区，经济欠发达地区、农业比重较大地区行政管理体制改革的新路子，为扩权强镇进行理论和实践上的探索，改革中力求人权、事权、财权三权匹配。在人权方面，通过机构合理设置、精编精干、管理主动实现；在事权方面，通过权力归位、权力适度、行权规范来实现；在财权方面，通过财事匹配、放财活血、促进发展三项实现。

二、西部地区扩权强镇的主要做法和效果

西部地区扩权强镇改革主要从权力下放，财政下投，人事下沉三方面进行。不同地区，改革侧重点略有不同，但改革力求人权、事权、财权三权匹配，释放基层政府活力，推进城市化进程，统筹城乡协调发展，促进城乡一体化。达州市大竹县庙坝镇扩权强镇改革从一定程度来看，也可以反映出西部地区的情况。其具体做法和效果如下：

（一）权力下放、科学规划，促进城乡一体化

庙坝镇在试点工作中，按照扩权强镇思路，2012年首轮改革时，20个县级部门委托下放96项行政管理权限；2014年经评估后，动态调整，共下放行政管理权限111项，包括行政审批事项（35项），公共服务事项（9项），行政执法事项（47项），其他行政管理权事项（20项）。②大竹县经济发达镇行政管理体制改革试点委托试点镇履行的行政管理权限目录。基本做到“基层需要什么下放什么”“如何方便群众就如何下放”，杜绝“放事不放权”“放权不放利”等现象发生。并明确了下放权力内容、方式、时限、相应责任以及期限，确保下放行权规范。庙坝镇成立综合执法办公室，承接县级部门委托下放的行政管理权限。同时，加大培训、监督力度，进一步规范下放权力的运行，强化与县级部门权力运行的相互沟通、相互配合，做到“不越位、不缺位、不错位”。庙坝镇政府科学规划，加快构建以场镇为中心、22个新村聚居点为辐射的“大庙坝”城乡一体化新格局。启动小微企业创业园建设，完成了占地1.73平方公里的园区总体规划，累计投资3800多万元，完成了工业园区600亩范围内土地流转、坟墓迁移、青苗及地上附作物补偿、场地平整、园区排水暗涵、工业大道开挖等工作。借庙坝（国家级）现代农业园区、县农田水利基本建设综合示范区和县三万亩农建综合示范区建设契机，发展绿色生态果蔬业以及以桃花节和摘果节为主打的乡村旅游业，已发展秦王桃8000亩、水栀栀3000亩，核桃2000亩、红脆李800亩。配套发展农家乐、餐饮店30多家，每年仅两个节会就可吸引游客60万人次①数据来源：根据庙坝镇2016年4月工作情况汇报整理。。

（二）人员下沉、优化结构，提高行政效能

庙坝镇为川东北地区经济欠发达地区，其农业比重较大。镇政府严格执行县级政策和规定，明晰县镇事权划分，完善试点镇“四办一所两中心”，②四办一所两中心：党政办、经济发展办、社会管理办、规划和建设管理办、财政所、农业服务中心和社会事务服务中心。并把四个县级涉农部门派驻事业单位职能职责及人员全部划转至农业服务中心，以“服务外包”方式管理消防和场镇，精简优化政府组织结构。采用金字塔形行政编制结构：行政编制从29人增至34人，领导干部7名、中层干部10名，一般工作人员17名。同时，完善党委决策、机关管理、督查督办、党建预决算“四大机制”，党委决策严格提议、类总、定议、议决“四个环节”，党务公开落实内容全面、时间及时、程序规范、形式固定“四个要求”，实行业务岗位、驻村工作、重大工程“双向选择”和应急工作“三双向一全员”，采取“出勤率+工作绩效”方式推行绩效考核，共细化健全15项制度，大大提升了乡镇党委科学化建设水平，提高了行政效能。

（三）财力下投、让利返点，增强造血功能

扩权强镇改革前，庙坝镇没有独立预决算的权力。改革后，完善了“一级政府一级财政”功能，单独设置了财政管理机构，实现了独立预决算、镇财政镇用镇管和县监督，县财政对该镇预算和年终追加逐年增长。同时，争取政策，实现了县财政按季度全额返还收取的城市基础设施配套费和土地出让金县级分享部分，返还社会抚养费的80%用于计生事业；返还上缴国税地方留成部分25%的4个百分点、地税县级分享部分的30%，并以2010年为基数，超额部分50%返还乡镇，用于经济社会事业发展。庙坝镇财力完全从竞争性行业和领域退出，“吃饭财政”逐步向“发展财政”转变，重点保障民生和满足公共需求，近年投入新村及场镇建设、产业发展和基础建设等民生工程达4000余万元。

（四）优化环境、便民服务，落实惠民举措

庙坝镇围绕“以改进干部工作方法为手段，服务发展；以群众需要为中心，服务民生；以构建和谐为目标，服务社会”三大服务，开展服务便民活动。投入资金近100万元，对镇党委政府机关规范布局，提升改造400平方米便民服务中心，设置9个便民服务窗口。规范镇便民服务大厅和村（社区）民事代办点“两点”，实现了便民服务“一站式”办公；进一步转变作风，实行民事代办、民情代诉“两代”，实现了便民惠民“全程式”服务；落实台账备查、走访调查“两查”，明确了党员干部为民服务责任，做到服务“全过程”接受监督。近年来，建立“三本台账”民情档案11236户，为群众“代办代诉”650件，办结634件，惠及群众2150余人，群众好评率99.8%。

三、西部地区扩权强镇的亮点

体制改革就是制度设计，让新的制度适应新的发展需要。扩权强镇改革试点，需要结合实际，大胆创新。庙坝镇扩权强镇改革试点立足于探索经济欠发达地区西部地区、农业比重较大地区扩权强镇改革普遍经验，在近几年的改革试点中，大胆创新，凸显出两大亮点。

（一）始终以探索有推广价值的普遍经验为出发点，完善乡镇“人、事、财”三权匹配制度

根据庙坝镇作为西部欠发达地区农村中心场镇、农业大镇代表的基本特点。即区位相对其它试点类型镇较差、属于经济欠发达地区财政供养能力有限、农业比重较大发展压力大、地处川东北丘陵地区，群众办事不方便。重点研究“人、事、财”三权合理匹配的规律，从而合理调整乡镇政府内设机构和直属事业单位，挖掘编制人员资源潜力。

1．权力归位、权力适度、行权规范

按照“扩权强镇”改革思路，坚持有利发展、便民惠民、能放则放原则，支持试点镇全面履行按《组织法》第61条赋予的7项权利，全面统筹的管理和发展本镇的各项事业。坚持下放的行政权力“为乡镇所需，到乡镇能用”，2012年第一次权力下放从初步拟定的36项扩大为118项，又调整为97项，最终征求省、市相关部门意见后确定为96项行政权力。2014年又将下放的行政权力调整至111项。同时明确了下放权力的内容、方式、时限、相应的责任以及期限，确保下放权力规范。

2．机构合理、编制精干、管理主动

庙坝镇内下设机构在7个以内。乡镇行政编制与总人口比控制在1:1200以下，乡镇机构编制（含直属事业单位）与总人口比控制在1:600以下，乡镇财政供养人员 （含教育卫生及在试点镇内开展工作的派驻人员）控制在1:200以下。试点镇真正实现“主动管人、管得住人”。

3．财事匹配、放财活血、激活乡镇

坚持“一级政府以及财政”的改革方向，增强试点镇调控经济、发展经济的能力。坚持试点镇的财政独立权，固化与其权力相关联财政收益权。加大对试点镇的转移支付力度，扩大试税费留存比例，倾斜支持政策和项目。试点镇的造血功能不断增强，财政收入近两年年均增长在50%以上。

（二）始终以“群众得实惠”为归宿，经济社会及便民服务体系全面发展。

1．简化项目审批程序，突破经济发展瓶颈

工业用地指标得到保障，项目审批程序进一步简化或减少，促进了小微企业创业园的发展，工业经济成为庙坝镇经济腾飞的支柱。

2．创新社会管理模式，提出“三三四五”工作法①“三三四五”工作法：维稳“三急”模式；“三式”调解法；安全生产“四重点”；信访“五部曲”。

考虑到社会管理网格化的需要，创新提出社会管理“三三四五”工作法。主要内容是：建立维稳“三急”模式——急特困之急、急特殊之急、急特别之急的“三急”模式；推行“三式”调解法——小事“握手式”、大事“庭审式”、难事“开放式”，化解农村矛盾纠纷；强化安全生产“四重点”——思想认识深刻、责任体系健全、技术操作规范、隐患整治彻底“四重点”；实行“信访五部曲”——思想重视、发展为先、情况要明、调处为要、服务为本。

3．规范“两点”，实行“两代”，实现便民服务“一站式”办公

进一步规范“两点”，高标准建成便民服务大厅和各村（社区）民事代办点，完善了便民服务的网络，实现了便民服务“一站式”办公。进一步转变作风，实行“两代”，强化民情代诉、民事代办服务模式，建立镇“两代”便民服务集中办理中心，实现了便民惠民“全程式”服务。

四、西部地区扩权强镇中存在的问题和面临的困境

目前，西部地区经济发展水平还不够高，扩权强镇改革存在长期造血功能不完善，需要县级政府大量输血；事权改革中，权力下放得多还要考虑镇政府是否能够完全承接得了，不能一放了之；扩权强镇改革不是单方面的，需要配套跟进，协调发展。从调研和统计情况看来，庙坝镇的扩权强镇改革也存在一些问题：

（一）长期造血功能仍不完善

目前，达州市大竹县庙坝镇所在的地区是西部欠发达地区，发展还是首要任务。行政体制改革的最终目的是要改进“三农”工作，促进经济发展，增加农民收入。因此财政支持对激活乡镇发展的能动性意义重大。庙坝镇的财政主要依赖于县财政的集中倾斜，制约因素较多，且参与税收分配受体制因素（如金库、税种县乡分管等）影响，未完全形成财政培植、征管和保障的“一级政府一级财政”的体系。自身财政基础比较薄弱、造血功能还需要加强。试点镇返还上缴国税地方留成部分25%的4个百分点、地税县级分享部分的30%，社会抚养费的80%，城市基础设施配套费的100%来发展城镇，也就暴露出其造血功能的不完善。

（二）试点镇执法主体资格未取得，下放权力效果参差不齐

乡镇执法权来源于县级部门委托，本身无执法权，在实际运行中由于各部门认识不同，推进起来，有的部门特别是涉及有经济收入的项目，有些部门不愿下放，有些部门下放积极但不愿承担培训、监督和当被告的责任，想一甩了之，多一事不如少一事。

（三）行政区划调整启而未动，体制与主体的配套与否还有待实践的进一步检验

庙坝镇的扩权强镇的试点，其构架设计是根据庙坝周边的交通、人文认同、经济结构、服务半径可行性等因素综合界定在人口5～10万人，幅员面积200平方公里左右。目前构架搭好，但行政对象还偏小，如果人员全部配齐，就可能走向“大马”拉“小车”的另一个极端。

五、对策和建议

（一）坚持以经济社会发展为核心，在增强造血功能上做到既要“扶持”又要“激活”。庙坝镇位于西部地区同时也是川东北地区重要城镇，行政管理体制改革的最终目的是要改进“三农”工作，促进经济社会发展和增加农民收入。一要从财政专项资金扶持。提供经济补助，也需要同步出台相应扶持措施；二是从优惠政策上扶持。加大税收收入的返还比例，支持试点发展；三是从要素保障上扶持。特别要切实解决发展中的土地瓶颈，在安排土地“双挂钩”和整理项目上倾斜，在分配土地指标上切块保障；四是体制上固化。恢复乡镇“一级政府一级财政”体制，实行镇财镇用镇管县监督和“固定预算+收入分成”运行模式，从体制上保障乡镇先“富”起来，做到有钱谋发展，有钱办大事、办实事。

（二）坚持“依法、便民、高效”原则积极放权，努力实现“放得下”与“用得好”。扩大乡镇行政管理权限，是破解乡镇行政管理“权、责、利”不对等的治本之策。此外，在放权时还需做到：一要真放敢放；做到“基层需要什么下放什么”“如何方便群众就如何下放”，杜绝“放事不放权”“放事放权不放利”；二要规范行权，依法履行委托程序，明确相关内容、方式、时限、相应责任以及期限，成立综合执法办公室，规范执法程序和法律文书，依法履行职责；三要动态调整，根据委托年限，适时评估权力下放的运行情况和效果，动态调整；四要放权不甩手，县级部门要明确专门领导人员，加大对乡镇的培训、指导和监督力度，做到“不越位、不缺位、不错位”。对乡镇行权可能造成的诉讼也要包容，积极应诉，及时弥补。

（三）适时区划调整，是推进扩权强镇的基础。出台政策鼓励和支持有条件地区，适时推进方案适宜的区划调整，才能增强小城镇的集聚效应和辐射带动能力。科学有序推进改革，优先解决“适度做大”和“车马匹配”的基础性问题。工作中一要符合条件的优先抓。对经济社会发展较好、有一定区域具有一定辐射带动能力、对行政管理体制改革内在动力强烈的经济发达镇优先推进，真正解决“小马”拉“大车”的问题；二是创造条件培育抓。为加快培育区域小城镇，对交通条件好、人文认同感强、经济规模较大结构趋同、服务和管理半径可行度高的一定区域，可以围绕该区域的中心镇推进行政区划调整。具体规模要分山区、丘区、坝区以及上述四大因素综合评定，因地制宜，分类指导。参考文献：

［1］王涛.广东强镇扩权改革的实证研究：以东莞市塘厦镇为例［D］.昆明：云南大学，2012.

［2］孟秋菊.农村社会治理创新视域下的基层政府社会管理创新路径探析——以四川省大竹县庙坝镇为例［J］.农村经济与科技，2015 （03）.

［3］史瑞.一个弱镇的扩权之路［J］.四川党的建设（农村版），2014 （5）.

［4］罗丹.城镇化背景下的强镇扩权改革研究［D］.泰安：山东农业大学，2015.

［5］胡税根，余滿枫，许法根.扩权强镇与权力规制创新研究——以绍兴市为例［M］.杭州：浙江人民出版社，2011（10）.

［6］陈国申，罗丹.“强镇扩权”改革研究述评［J］.广西社会科学，2014（10）.

［7］孙柏瑛.强镇扩权中的两个问题探讨［J］.中国行政管理，2011 （02）.

［8］胡军.扩权强镇改革的 “南川模式”［J］.红河探索，2011（02）:51-52.（责任编辑：吕增艳）

Reform Practice and Consideration of Enlarging Powers to Develop Towns in Western China —Miaoba Town in Dazhou City as Example

CHENG Xue-jian，YUAN Xun
（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）

Under the new situation of the development of new urbanization，the town government faces the asymmetry of rights and responsibilities.In the face of the dilemma，the town government in the east Sichuan province carried on the reform，namely enlarging powers to develop towns in order to stimulate the vitality of the town.And the development of town needs to break through the shackles of people，money and matter.Miaoba town in Dazhu County as first batch national pilot town，it took continuous attempt，and explored the experience also made some achievements，which has a certain reference value for other regions reforms of Sichuan province.

enlarging powers to develop towns；achievement；problem and countermeasure；effect and highlights；Miaoba town

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.09.013

D669

A

1008—7974（2016）05—0064—05

2016-06-06

2015年国家大学生创新创业训练计划项目“新常态下四川省新型城镇化与经济发展互动研究”（201510638018）；2015年四川省大学生创新创业训练计划项目 “扩权强镇路径探究——以南充市首批试点镇为研究对象”（201510638059）

程学建，四川达州人，在读硕士。