浅论权力清单制度的不足与完善

杨雪原

（河南大学，河南 开封 475000）

浅论权力清单制度的不足与完善

杨雪原

（河南大学，河南 开封 475000）

自国务院各部门将各自的行政审批项目的清单进行归总和公开后，各级地方政府及其各个职能部门也开始陆陆续续地公开各自的各种权力清单，在公开自身权力以使政府正确履行职责，厘清政府与市场、社会关系进而最大程度向市场和社会放权等方面取得了一定成绩，但与此同时也难免存在一些不足之处。本文试从地方政府推行权力清单过程中的实际困境入手，分析了权力清单制度在理论上和实践中各自面临的若干缺陷，进而从更好完善权力清单制度的目的出发，提出了有利于推进权力清单制度的几点举措。

地方政府；权利清单制度；权力制约

一、推行权力清单制度的作用及意义

行政机关公布权力清单，让公共权力的运行公开化透明化，以使行政相对人清楚地知道政府各职能部门的行政权力及其运行流程，以及相应的权力界限。这样既方便为人民服务，又方便人民监督，对于我国的行政体制改革、政府转变其职能及其简政放权都具有十分重大的作用和意义。

第一，权力清单制度公开了各个职能部门权力的底细，对于阳光政府的建设具有积极的作用。权力清单要求政府的各职能部门将原来履行的各项职能和权力依照法律法规进行梳理分类并逐条登记，将原先表述模糊的职责清晰化。这就摸清了政府各项权力的底细，便于公众对行政权力运行的实际情况与法律法规之间的差距和公务人员自由裁量权的行使进行监督，对权力的不法使用者起到震慑作用，大大缩减权力的设租寻租空间，为阳光政府的建设奠定一定的基础。

第二，权力清单制度厘清了职权边界，规范了权力运行，有利于建设责任政府。权力清单不仅详细列出了政府权利的各种要素，与此同时，权力清单制度还把进入清单里的各项权利编制其运行的流程，明确了权利运行的各个环节及其相对应的责任事项和责任部门进而使得权利运行体系公开透明化。这样不仅将政府的权利进行了公开，也将政府机关的行政行为的责任进行了公开，为追究行政主体相应的责任提供了依据和条件。以权力清单制度实现权力运行的公开化、规范化，把不安分的权力装进权力清单制度的笼子里，促进了责任政府的形成。

第三，权力清单制度优化了权力事项，为政府的职能转变奠定了基础。通过清查、审核、梳理、分类、整理等环节，使得政府的各项权力更加精减和优化，提高了行政效率，实现了政府的简政放权。同时，权力清单制度厘清了政府部门之间、政府与市场之间、政府与社会和政府层级之间的职权边界，为深化政府机构改革、转变政府职能、精简机构编制等提供了重要依据。

二、权力清单制度存在的问题

通过以上论述可以看出，权力清单制度对于阳光政府、责任政府的建设以及政府的职能转变三个方面都有着极其十分重要的意义，但是毫无疑问，权力清单制度也有不可避免的缺陷。这种缺陷主要表现在权力清单先天理论不足和后天推行实践困难两个方面，前者主要是其自身内部性的问题，而后者则主要是外部性的问题。

（一）权力清单先天性理论不足

这类型的问题主要是权力清单产生之前或形成过程中就已经存在的问题，所以称这些问题是先天性的，同时也是内在性的。这些问题主要集中在权利清单的法律定位不清、制定主体不当、制定程序不公正三个方面。

1.权利清单的法律定位不清

当前，“行政权力进清单，清单之外无权力”等舆论观点把权力清单的效力与法律的效力等同甚至是相混淆。按照依法行政的要求，行政权只能来源于法律，行政权的使用必须服从法律，并受法律约束。这就很有可能使得没有立法权的行政部门公布的权力清单和法律产生矛盾。权力清单如果能够作为行政执法依据，权力清单既不符合法律的制定程序又不符合行政规范性文件的要求，那么其效力从何而来？如果不能，权力清单的效用又会大打折扣，这种矛盾很可能会使行政法部门无所适从，甚至影响法律的权威。

2.权力清单的制定主体不当

就目前实际情况而言，大部分的权力清单都是地方政府从各职能部门抽出部分人员负责制定，然后再听取其他各方面的意见进行修改。如果政府制定出的权力清单仅仅是用以自我约束，这倒也无可厚非。但是如果要达到监督控制行政权力的目标，权力清单还是由相应的控权主体制定似乎更加具有说服力。如果由政府自己决定其自身的权力舍弃与保留，那么无论是权力清单制定的客观性或是其执行的公正性恐怕都难以保障。

3.权力清单的制定程序不公正

目前，政府的权力清单的制定过程并没有统一的标准，一般而言都是由政府自己整理汇总保留的权力事项，然后由法制办审核，编制办在听取法制办及各方意见之后进行修改，最后审核通过后确认签章由法制办进行公布。在这个过程中，政府作为参赛者的同时又兼任裁判，这显然在程序上是有违自然公正原则的。

（二）权力清单后天性实践困难

这类问题主要是在权利清单的推行过程由于各方面的种种原因所产生的，因此，这类问题主要是后天性的。这些问题主要集中在人们原有的观念难以改变、政府制度自身的局限性以及社会条件不够成熟等几个方面。

1.人们固有的观念一时间难以改变

在现实的政治生活中，一些政府官员对权力的来源认识不清甚至扭曲，或将公共权力私有化，或将权力部门利益化，或将权力使用交易化；此外，政府及其官员缺乏“法无授权即禁止”的观念素养，以官为本、以官为贵、以官为尊的旧思想依然存在。另一方面，人民群众的“法无禁止即自由”“国家的主人公意识”“民主意识”“权利意识”“法律意识”“政治参与意识”等都有待提高。以上的这些问题都很有可能使得权力清单制度的推行面临一定的困难。

2.权利清单制度所面临的制度性问题

由于我国的改革开放是政府主导型的，“大政府”仍有其存在的合理性。但是，权力清单制度旨在把权利关进制度的笼子里，为政府减权瘦身，打造“有限政府”。很明显，这两个方面有一定的矛盾：政府一方面要推行权力清单制度，另一方面却又成为实施权力清单制度的阻力。政府如何正确地确定其履行职能的范围，并且如何在此范围内很好地履行其职能，无疑将是权力清单制度推行实施的又一个难题。此外，由于经济社会的快速发展变化，使得政府面临的问题也是不断地更新变化，加上我国的法律制度不甚完善，这就会使得权力清单与经济社会的发展脱节，显现出其本身的滞后性。

3.权利清单制度实施所面临的社会性问题

权力清单制度是要为政府“减权瘦身”，而从政府剥离出来的权力需要一定的社会组织来承接。然而由于我国社会组织发育并不健全，不具备承接政府剥离出来的权力的能力，这种情况将会成为权力清单制度实施面临的最主要的社会性难题。另外，如上所述，权力清单制度的推行实施无疑是要建立一个透明、有限、责任、廉洁和高效政府，这无疑会阻断既得利益者获取利益的渠道和设租、寻租空间，因而权力清单的实施无疑会面临相当大的阻力。

三、权力清单制度的进一步完善

（一）权力清单先天性问题的进一步完善

以上我们总结了权力清单的不足，因此在这里讨论一下对于权力清单的完善措施。权力清单的先天不足主要体现在权力清单的法律定位不清、制定主体不当、制定程序不公正等几个方面，其中法律定位决定着权力清单的效力，制定主体和程序决定着权力清单的权威性。针对这几个方面的问题，我们提出以下几点建议来完善权利清单制度：

首先，对于权力清单的法律定位问题，其核心在于权力清单与法律的关系。从法的判断标准来看，权力清单并不符合成为法律的各种标准和条件。在依法治国的今天，无论权力清单的制定和实行都要严格按照我国的法律要求，不得违背或超越法律之上。其次，关于权力清单制定主体问题，从法理上分析，公共权力来自于人民，因此，为政府列出权力清单的应该是各级人民代表大会，而不是政府自己。其三，权力清单的制定程序不公正，严格的制定程序是权力清单权威性的基本保证，否则权力清单也仅仅只是一个清单。因此，对于权力清单的制定程序应当有一个严格的、统一的程序，以保证其自身的权威性。

（二）权力清单的后天实践的进一步完善

如上文分析，权力清单制定出来之后在推行实施过程中主要面对三项难题，这些难题都是外在性的，分别是人们的固有观念难以改变以及在具体实施过程中的制度性和社会性难题。针对这些问题，我们提出一下建议以为权力清单的推行创造良好的外部环境。

其一，改变人们固有的观念。从上述的分析中可以发现，我们需要改变两个层面上的主体的观念，一个是政府官员，另一个就是人民群众。对于政府，一要树立权利来源于人民的权力观；二则是要改变官本位观念，提高政府及官员“法无授权及禁止”的精神素养，这是权力清单取得预期效果和目标的保证。另外就是人民群众要有主人公的意识，并且相对应的，民众应当有“法无禁止即自由”的观念，推进民众观念的转变、提高人民群众的权利及民主意识，应该成为权力清单制度的配套措施。

其二，对于权力清单所面临的制度性的难题，则需要设置清单的动态调整机制，根据实际情况对权力清单进行适时的调整，以克服权力清单对于社会经济发展以及法律的滞后性。动态调控机制主要包括两个方面的内容，一是为了行政机构权力能够顺利行使和运行，规范权力清单的内容和运行程序；二是纠偏机制的设立，这是行政机构内部的自我修正，更新管理手段以适应经济和社会的快速发展，建立更加动态的权力清单制度。

其三，我国的社会组织发育不健全，难以承接政府剥离出来的权力。针对于此，应当注重加强对社会力量的培育，或者说，通过社会组织的发展和壮大，为权力清单制度的实施铺平道路。另外，权力清单的实施要正确面对既得利益集团的阻力，既得利益者已经用利益为界限将自己与人民大众割裂甚至是对立起来，必要时应该打破当前的既得利益集团，以保证权力清单制度的顺利实施。

综上所述，本文对权力清单的积极作用以及在实施过程中的内部性和外部性所遇到的困境进行了简单剖析，并以此为基础提出了一些解决措施。当然，上述分析的问题只是权力清单推行过程中遇到的一部分，在实际推行的过程中还会遇到各种各样的问题，而且我们的解决措施也并不是十分的完善。然而权力清单毕竟是增强行政机关透明度、规范权力运行的一次积极的尝试，对于阳光政府、责任政府的建设以及政府的职能转变三个方面都有着极其十分重要的意义。因此，要达成和实现权力清单的预期目标和效果，还需要我们继续不断地探索和努力。

［2］于琳琳.地方政府权力清单的多维度诠释［J］.重庆社会科学，2015（11）：45.

［3］张曼.权力清单制度的作用机理与实施条件［J］.理论视野，2015（03）：17.

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1673-0046（2016）8-0144-03