行政审批制度改革下前置中介服务的困境与出路探索

吴玉莲（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）



行政审批制度改革下前置中介服务的困境与出路探索

吴玉莲
（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

[摘要]随着国务院办公厅《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》和《关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》的发布，规范行政审批中介机构成为我国进一步深化行政审批制度改革、释放改革红利的一项要务。本文梳理了行政审批相关中介机构发展概况，重点论述了中介机构存在的垄断性、挂靠性、效率性问题，在深入分析利益关联、政府定位、管理制度等原因的基础上，提出了对外：放开“中介超市”市场，对内：创新中介机构管理制度的并举策略，双管齐下，以提升行政审批中介机构的规范性和服务性。

[关键词]行政审批；政府；前置中介机构；困境；协调

一、行政审批相关中介机构的发展概况

（一）行政审批放权改革——中介机构作用突出

在长期的体制性障碍凸显下，2001年我国开启了行政审批制度改革。按照“应减必减能放就放”的原则，一方面，将政府必须继续保留的审批职能进行精简、完善和规范；另一方面，将政府无力、无为或权利行使过度的职能交由行业组织、中介机构等行使，以达到“促进政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用”的目的。其中，中介机构在行政审批放权改革中扮演着承接部分政府审批职能的重要角色。其形式主要有两种：（1）市场发育成熟的，直接从政府职能部门脱钩，交由中介机构办理。（2）专业性较强、市场暂时无力承接的，短期内由审批部门所属（主管）单位开展中介服务。无论哪种形式，都是“政府——中介机构——社会、市场”的路径选择。中介机构承担行政审批部门的部分资质认证、项目评估等职能，充当了政社关系转变的桥梁，帮助政府完成了职能调整任务（逐渐由“重审批”向“重监管”转变），为企业和群众提供了专业技术服务，提升了行政审批效率，作用凸显。

（二）行政审批深化改革——中介机构成改革阻力

随着改革的逐步推进，十八大报告明确指出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权。”2015年，国务院印发《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，进一步部署深化行政审批制度改革的相关工作。在行政审批改革逐渐深入的同时，也暴露出了前置中介服务机构环节多、耗时长、收费乱、垄断性和行政依附性强、专业人才匮乏等问题。这些问题加重了企业、群众的负担，严重阻碍了改革红利的释放，制约了行政审批改革进程。

1.垄断性明显

目前，行政审批中介机构的垄断性较明显，主要分为两类：一类是自然形成的行业垄断，另一类是非自然形成的垄断。自然形成的垄断中介机构主要是由专业、技术等方面的限制造成的，其他企业没有进入的能力和积极性。而非自然形成的垄断主要是因政府因素造成，在土地测绘评估、规划技术服务、环评等领域，政府有关部门通过设置限额或发放行政许可证等方式，对进入的中介机构总量进行了严格控制。因此，只有少部分中介机构能获取资质，提供该领域的中介服务。以浙江省为例，至2013年底的120项行政审批中介服务项目中，属于垄断的共计19项，约占总量的16%。强垄断性的后果就是极少数中介机构掌控市场的定价权和利润分配比例，市场竞争性下降，消费者权益受损，社会福利损失。

2.挂靠现象突出

“红顶中介”与审批部门利益输送。2015年1月，国务院总理李克强在召开国务院党组会议时，指出了我国中介机构的挂靠问题，提出了“消除行政审批灰色地带，整治红顶中介”的要求。我国的“红顶中介”主要有三类：一是由政府转型过来具有审批权的组织，如部门下属的事业单位或者主管的行业协会。二是捆绑在政府主管部门的组织。三是政府主管领导在里面兼职、任职的组织。据公开资料显示，2014年环保部清理的62名挂靠环评工程师名单中，55名为环保系统的工作人员，占到了大多数。这些“红顶中介”借助与政府相关主管部门千丝万缕的联系，在执业过程中搭车收费、暗箱操作、滥用权力，严重破坏了正常的市场竞争秩序，蚕食了行政审批改革红利。

3.服务效率较低

在不完善的市场竞争环境和不健全的市场监管体系下，很多行政审批中介机构仅仅追求利润最大化，而忽视了服务质量与效率目标。目前，行政审批中介机构的服务低效率主要表现在三个方面：一是收费乱。虽然物价部门对一些服务项目的收费标准进行核定，但弹性较大。中介机构利用这部分弹性空间，随意定价，收费内容、标准、程序混杂不清。同时，还存在一些服务项目没有设置价格标准的情况，严重扰乱了市场秩序。二是审批时间长。虽然在行政审批制度改革下，行政主管部门的审批事项减少了，但一些审批事项以另一种形式转嫁到了前置中介机构身上，许多服务项目的时限达到2个月以上。因此，企业仍需在中介服务这个环节上花费大把时间和精力，结果整个项目的审批周期仍然很长。据测算，中介服务时间约占项目全部审批服务时间的60% -70%。三是行政审批相关中介机构自身发展实力不足。很多审批中介机构，如一些事业单位、行业协会等社会中介机构与政府主管部门脱钩后，自我发展面临困境，市场竞争性严重不足，服务水平和效率低下，严重浪费社会资源。

二、行政审批中介机构问题凸显的原因分析

（一）利益关联下的政府揽权

行政审批中介机构行政垄断性和挂靠现象的产生，主要源于二者的逐利性。在“理性经济人”的驱使下，行政审批部门和相关中介机构才有了利益关联，进行利益输送。

对于行政审批部门而言，它们除了具有规范市场环境的功利性之外，还具有维护部门或个人利益的私利性。行政审批部门掌握着重要的行政权力，在利益的驱使下，这些权力可能成为部门或个人牟取暴利的工具。如：通过法定许可或限额实施的“设租”行为；借着公权力的“鞭子”，指定中介机构，与其开展“地下交易”等。这些行为严重影响政府的声誉，增加了廉政成本，导致社会资源浪费。2014年6月份，国家审计署在一份审计报告指出，13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入近30亿元。

对于相关中介机构而言，它们的资质认证意味着合法性地位的获取和未来可能的利润空间。如：中华环保联合会秘书长由环保部任命，在此背景下，2014年营业额超过300万元。因此，与行政审批部门建立的直接或间接的业务关系，都将成为中介机构在同类企业竞争的优势所在。基于该层利益考量，寻求与行政审批部门的变相联系也就相当普遍。

（二）长期存在的体制障碍

政府角色定位不清。政府没有完全厘清与市场的关系，一方面，政府过度干预，阻碍市场功能发挥。出于行政惯性和利益因素，在行政审批制度改革过程中，一大批审批部门只是将审批权限转移到政府下属的事业单位，使该事业单位成为“第二政府”，阻碍其他主体进入，市场竞争性严重削弱。据浙江省绍兴市人防办数据显示，绍兴市具有人防工程检测资质的中介机构只有1家（政府下属事业单位），其他市场主体的资质申请均被驳回。而目前绍兴市有211个在检工程，约100万平方米的在检量，但这家中介机构的在编人员只有13人。政府对市场的过度干预，将对审批效率产生极为不利的影响。另一方面，政府缺乏对审批中介机构的扶持，其自主发展能力受限。在行政审批制度改革中，中介服务机构承担着大量前置审批工作，但在不完备的市场环境下，其服务能力和水平还不能满足社会需求。目前还没有制定统一的审批中介服务机构扶持办法，而部分省市针对某些领域中介机构的扶持，如南京市对15家贷款担保机构的补贴也是杯水车薪。

双重管理体制弊端。目前，我国对行政审批中介机构实行的是登记管理机关和业务主管部门的双重管理体制，即业务主管部门要对中介机构的成立进行实质审查，登记管理机关则对中介机构的成立进行形式的注册登记。在行政职能交叉时，登记管理机关和业务主管部门都具有监管权，双重管理将导致行政审批中介服务机构无所适从，严重影响服务效率。

管理制度不健全。目前，我国还没有形成对审批中介机构统一的制度规范，对中介服务机构的准入管理，服务范围、收费标准、运作流程管理、信息管理、组织管理等的法律制度还不完善。现行的与中介机构管理相关的法律制度主要是2013年修订的《社会团体登记管理条例》，管理内容宽泛，针对性不强。直到近几年在响应中央“深化行政审批制度改革规范行政审批中介机构服务”的号召下，才陆续有省市开始制定专门针对行政审批中介机构的管理办法，如《台州市行政审批中介机构服务管理办法》（2013）、《淮安市行政审批中介机构服务办法（试行）》（2014）等，但对市场准入、执业与收费等管理标准仍不统一，导致不同省市行政审批工作衔接困难，影响效率。

三、行政审批中介机构管理系统构建

行政审批中介机构是我国行政审批制度改革的主要承接者，也是国家大力培育社会服务组织的趋势所向。在我国行政审批制度改革的深水区，面对复杂的利益关系和尚不健全的管理体制，必须建立起一个完整的行政审批中介机构管理系统，切断利益关系，强化监督管理，增强行政审批中介机构自身的活力和竞争力。

（一）开放中介市场，优化“中介超市”服务

明确政府定位，以市场为主导。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府应致力于规范、有序的市场环境营造和监管，而不应过多干预市场运作。在行政审批中介机构的管理上，政府应充分发挥制度设计、政策扶持、监督管理职能。一方面，要给予中介机构政策优惠，以增强其服务承载能力；另一方面，要制定市场规则，通过科学、有效的法律制度，约束和规范中介机构行为。

开放中介市场，增强竞争性。一是消除行政挂靠。主要方式有两种：（1）行政强制，社会监督。实行一事否决制度，由上级主管部门、行业协会、企业、群众监督，发现挂靠、兼职、暗箱操作、设租寻租等行为，对相关人员绩效考评、晋升等实行一事否决。（2）政策鼓励。通过政府相关政策或财政资金向社会审批中介机构的倾斜，引导“红顶中介”主动与行政部门脱钩。二是降低准入门槛，凡是具备执业资格、符合市场准入条件的中介机构，均可依法申请备案执业。同时，要建立行政审批前置中介机构信息服务平台，充分利用互联网，实现中介机构网上审批的透明化运作方式。

优化“中介超市”服务，提升工作效率。“中介超市”是对行政审批中介服务机构发展模式的新探索。2013年浙江省绍兴市柯桥区率先将12类101家中介机构入驻“中介超市”，实行集中服务和统一管理。随后，山东省寿光市、江西省新余市、湖北省襄阳市也开展了相关实践，审批效率大大提升。我们应以此为契机，加大“中介超市”试点，不仅要鼓励行政审批中介服务机构入驻当地政务服务大厅，接受规范化管理，更要探索“中介超市”服务、管理、监督的一体化模式，制定专门的《中介超市管理办法》等。

（二）创新审批中介机构管理体制

1.建立完善的中介机构考核管理制度

行政审批前置中介机构考核管理制度应以政务服务中心为依托，进行统一的效能管理。主要包括四个方面：一是建档立案——实现中介机构考核信息全纪录。对于每一个入驻政务服务大厅的中介机构，都应建立企业档案，由相关考核主体对该企业进行定期或不定期考核，详细记录考核情况，以此作为该企业信用评价的依据之一。二是指标体系设计——细化、量化考核内容，各地应探索性地制定符合地方实际的行政审批中介机构考核方案，并量化成具体的指标体系，按照“服务承诺制、执业公示制、一次性告知制、合同管理制、依规收费制、执业记录制”等中介服务要求，采取积分制考核。三是多元化考核——丰富考核方式。由政府主管部门考核的单一考核方式容易产生隐性利益关联。将行业协会考核、投资企业满意度、群众满意度测评等纳入到考核体系中，能减少上级主管部门考核的独断性，增强考核结果的真实性。四是动态化考核——构建360考核体系。以季度为单位，对中介机构服务效率、质量进行评价，划分为A、B、C三个级别（A-优秀；B-良好；C-不合格），流动审查。再以年度为单位，对四个季度进行归总级别测评，优胜劣汰。这种动态考核方式具有整体性优势，能极大地避免单次考核代表性不强的问题。通过建立科学、完善的考核管理制度，中介机构的服务效率将极大提升。

2.建立中介机构信用评价制度

我国已经逐渐进入信用经济时代，无论是对个人还是企业，信用都具有十分重要的作用。企业信用不仅是一种道德规范的表现，更是一种经济效益资源。对于繁杂的行政审批中介机构的管理，建立起完善的信用评价制度将是十分必要且重要的举措。首先，应清理现有前置中介机构，将不符合从业规范或审批项目被取消的前置中介机构清理出来。其次，应依托各地纪委监察局、工商行政管理局、信用网、政府服务中心，建立信用监管平台。中介机构信息入网，一方面能为公众办理相关业务提供便利，另一方面也能为政府监管提供方面。目前，湖北省宜昌市已探索性建立了“宜昌市行政审批前置中介机构诚信监管平台”，内设中介机构、信用评价、信用查询、公示公告、政策法规等子栏目，中介机构的基本信息、证照信息、业务范围、服务流程、收费标准、信用等级等内容可直接查看；通过满意度评价、违规曝光等方式，定期考核、公布中介机构信用状况。最后，应加强信用监管平台建设，强化落实。对信用平台的责任部门、平台建设的标准、平台应包含哪些具体内容，及信息更新时限等进行制度化规范。如：桐乡市探索性实施《桐乡市中介机构信用评价管理办法》等，详细规定信用评价的原则、标准、流程、奖惩等内容。信用评价能起到约束中介机构行为的作用，从而能达到监管中介机构的目的，这种方式应成为行政审批前置中介机构监管的重要工具。

3.建立中介机构联合审批制度

协同治理是我国深化行政体制改革下的趋势所在，行政审批制度改革中，也已有部分省市探索性实施了政务服务大厅的并联审批，以促进各部门之间的合作，提升审批效率。中介机构审批服务也涉及多个行政部门、多种审批类别，为切实解决行政审批时间长、盖章多、中介多、收费多、材料多等问题，我们也应该建立起联合审批制度。如:对一项完整的工程项目而言，可能涉及前期核准、土地出让、规划设计、工程施工、竣工验收等环节，每个环节又涉及多个审批部门，因此，按照主要职能归属原则，每个环节确定一个主管部门，由其牵头实施联合审批，以提高审批效率。

参考文献:

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[2]洪涛.清理规范行政审批中介服务的意义、问题与对策[J].中国发展观察,2015(5).

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[教育管理方略]

[中图分类号]G718.5

[文献标识码]A

[文章编号]1673-0046（2016）2-0151-03