新时期四川移民工作的创新思路

张　谷

(四川省扶贫和移民工作局,四川成都　610017)



新时期四川移民工作的创新思路

张谷

(四川省扶贫和移民工作局,四川成都610017)

水利水电;移民安置;协调;共享

文章以大中型水利水电工程移民工作涉及的“三个主体，五个方面”关系为主线，从理论和实践层面，揭示当前移民工作存在的主要问题和面临的挑战，研究移民工作相关主体之间的内在关系和客观规律，提出“树立一个宗旨、平衡三方利益、理顺四大关系、明责五个方面，实现六个并重”的总体思路，在移民政策、管理和利益分配上积极改革创新，以开创新时期移民工作创新、协调、绿色、共享的新局面。

四川是中国水资源大省，水能资源技术可开发量居全国之首。新常态下，水利水电资源开发建设是国家“稳增长、调结构、促改革、恵民生”的重点产业。当前，四川已成为中国水利水电开发建设的主战场，进入大规模、高强度、全流域密集开发的历史新阶段。与此同时，水利水电建设征地移民也逐步进入最高峰。在建仅大型水利水电工程近30座，在建移民总数达到30多万人；拟建大型工程还有40余座，拟建移民人数又有约30万人。截止2015年底，后期扶持移民总数达到110万人。随着移民任务的不断攀升，并向三州少数民族腹心地区和省际界河纵深推进，移民工作在政策、资源、环境、利益、管理等方面的新困难和新挑战不断涌现，情况日趋复杂，移民已成为水利水电可持续发展的关键瓶颈。

面对移民工作的繁重任务和严峻挑战，四川省积极应对，从完善政策、理顺关系和规范管理的顶层设计入手，一是在全国率先践行了“先移民、后建设”水电开发新方针，研究细化了藏区移民补偿补助政策，创新开展了移民逐年补偿、养老保障安置方式的实践，实行了移民工程代建、重大问题协调决策、移民工作社会稳定风险分析评估等新机制；二是从前期工作、搬迁安置、后期扶持全过程，规划、计划、项目、资金、监管各方面制定了一系列政策法规和管理制度，制定了全国第一个移民工作程序性法规，全面统一、规范了全省移民工作的管理机制和体制；三是依法签订移民安置协议、移民安置责任书和委托合同，依法加大了对移民规划、实施全过程的监督、指导、管理、内部审计稽查，以及对地方移民部门、设计、监督评估单位履职情况的考核。通过全方位、强有力的措施，极大推动了全省移民工作法制化、规范化进程，确保了移民工作的有序推进和征地移民区的社会稳定。目前，正在针对新时期移民工作的新形势、新要求，积极进行移民政策改革、创新研究。

随着工作实践和创新研究的不断深入，我们深感，当前移民工作错综复杂的问题、矛盾和困难，最主要矛盾在于移民工作涉及“三个主体，五个方面”关系不顺、利益交错、角色错位、监管不力，由此引发各类问题的出现。本文旨在研究揭示移民工作相关主体之间内在关系和客观规律的基础上，提出“树立一个宗旨、平衡三方利益、理顺四大关系、明责五个方面，实现六个并重”的移民工作总体思路，在移民政策、管理和利益分配上积极改革创新，开创移民工作协调共享的新局面。以对四川移民工作的思考、探索和实践，为全国水利水电移民的科学、可持续发展尽绵薄之力。

一、移民工作各类主体的特征

中国的移民工作是一个浩瀚的系统工程，涉及面广，关系复杂。归纳起来，“三个主体，五个方面”是推动移民工作的关键和主要力量。三个主体分别是地方政府、移民、项目业主，这既是三个主体又是三个方面，加上移民管理部门、规划设计监测评估单位就是五个方面。

移民。移民是搬迁安置对象，也是搬迁安置活动主体，既包括个体，也包括迁复建单位。为了水利水电工程建设，离开世代居住的家园和土地，背井离乡，重建家园，作出了重大牺牲和贡献，是重要的利益主体。在移民搬迁安置中应该获得基本生存权、公平合理补偿权、可持续发展权。移民具有非自愿性，在“三个主体”处于弱势地位。

项目业主。项目业主承担开发水利水电资源的责任，为国家公共利益和企业自身利益服务，着力在工程建设的进度、质量和效益上，同时兼顾移民安置、促地方经济发展和保护环境的社会责任。是水利水电工程建设的责任主体，也是重要的利益主体。项目业主因其强大的资本实力和社会影响力，在“三个主体”中处于强势地位。

地方政府。各级地方政府特别是县级政府是移民工作的责任主体、实施主体和工作主体，拥有综合行政管理权。是移民和项目业主合法权益的实现者和维护者，又是社会利益的直接代表者，也是重要的利益主体。具有明显的政府主导性和强制性，在“三个主体”中也处于强势地位。

移民管理部门。移民管理部门是代表各级政府行使移民管理职责的行政部门，负责移民工作的组织、管理与监督。主要通过制定移民政策法规、管理制度，以行政管理手段，统筹协调、管理、平衡“三个主体”之间的关系，维护和保障各方面特别是移民的合法权益。

规划设计、监测评估单位。规划设计、监测评估单位主要负责移民安置规划设计、监测评估工作。规划设计单位是移民工作的技术责任单位，通过移民安置规划的技术手段平衡有关方面的利益关系；监测评估单位在移民搬迁安置实施中履行公正第三方的监督评估职责。

至于移民工程建设单位，包括代建、总包和分包单位，对移民工作虽然贡献和作用也很大，但对三个主体的关系和利益的影响有限。

二、移民工作的主要问题、矛盾及挑战

(一)主要问题和矛盾

随着新的移民条例的颁布实施，移民工作从过去主要是政府和移民两个方面的职责转变为“五个方面”共同的职责，地位和重视程度得到前所未有的提高。但当前仍然还不同程度存在重工程轻移民、重业主轻移民、重官方轻民意、重搬迁轻发展、重后期轻前期、重结果轻过程的“六重六轻”问题。“先工程，后移民”的现象尚未得到根本扭转，超资源环境容量、超移民自身条件安置移民，造成移民生产生活发展和致富奔康困难的情况仍然存在。甚至出现移民补偿投资不断攀升，而移民的获得感和满意度仍不见拉高的不正常现象。

究其原因，移民工作产生矛盾、问题的根源在于“三个主体”的利益博弈日益加剧，各方各行其是，各为其利；“五个方面”的责任、任务划分及压力传递不到位，移民工作法定关系和程序遵循不够，难以适应新时期移民工作的需要。

(二)面临的形势和挑战

党的十八大以来,中央提出了“四个全面”的战略布局，“五大发展理念”。新时期移民工作面临重大的历史机遇，也面临更加严峻的挑战：一是面临全面小康的新任务。十八大提出2020年全面建成小康社会，人民幸福安康，社会和谐稳定的目标，新时期的移民工作面临搬迁重建和全面小康的双重压力和挑战；二是面临全面深化改革的新要求。随着国家对农村集体产权制度、农村土地制度、社会保险制度等与移民迁建密切相关的各项制度改革的不断深入，移民对搬迁安置补偿补助标准的期望值越来越高，移民征地补偿和安置政策的改革势在必行；三是面临全面依法治国的新格局。国家提出了法制国家、法制政府、法制社会一体建设的目标，移民、迁建企业等通过法律渠道争取自身权益已成趋势，移民工作必须加快由“行政化”向“法治化”发展的进程，实现依法移民、依法管理的新格局；四是面临五大发展理念的新变革。国家提出“十三五”时期，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。新时期移民工作，必须用五大发展理念引领，有效解决当前水电开发和移民工作的瓶颈问题，构建水利水电开发和移民安置创新、绿色、协调、共享新模式。

三、开创新时期移民工作新局面的对策

由于移民工作异常复杂的经济特性和社会特性，要有效应对新时期移民工作的新形势和新挑战，妥善解决纷繁复杂的问题和矛盾，不能“头疼医头，脚痛医脚”，而要抓住根本问题和主要矛盾，从本质上去探索移民工作的内在关系和客观规律，建立科学的政策和管理体制机制。为此，我们提出的对策是：在指导思想上树立“一个宗旨”，在工作方法上理顺“四大关系”，在工作思路上坚持“六个并重”，在移民政策、体制机制上积极探索创新，以平衡“三个主体”利益，明晰“五个方面”责权，开创新时期移民工作新局面。

(一)树立“一个宗旨”

牢固树立全心全意为移民服务这一宗旨，立足民本，关注民生，解决民瘼，维护民利，凝聚民心。坚持“移民为本，移民为先”的理念，把实现好、发展好、维护好广大移民群众合法利益作为移民工作的出发点和落脚点，这既是对党的宗旨的恪守，也是我们移民工作者世界观、人生观和价值观的正确体现。

(二)理顺 “四大关系”

“三个主体，五个方面”之间，实际蕴含着法律关系、利益关系、工作关系和监督关系“四大关系”。理顺“四大关系”，明晰工作职能职责和权利义务，就把握了移民工作的工作方法，遵循了移民工作的客观规律。

1.法律关系。是指项目业主、省级移民部门、设计单位之间在法律授权范围内以协议或合同规定其责任、权利、义务而形成的法律关系。前期规划阶段，项目业主与设计单位签订前期规划设计委托合同。实施阶段，项目业主与省级政府或者其委托的移民部门签订移民安置协议；省级移民部门与设计单位签订综合设计设代、实施阶段规划设计委托合同。各方必须在协议、合同规定的法定职责范围依法履职行权，实现依法移民、依法管理。

2.利益关系。是指项目业主、县级政府、移民“三个主体”之间因水利水电开发而产生的利益关系。业主期望实现投资效益最大化，地方政府期望实现地方经济和社会效益最大化，移民希望实现补偿利益最大化，但其总体目标和利益是一致的。业主要在企业利益最大化的同时积极履行社会责任，落实促进移民脱贫致富和地方经济发展的具体措施。地方政府要积极组织协调，支持企业的发展；以移民迁建为契机，整合各类资金和资源，实现移民妥善安置和县域经济社会的富民升位。移民要服从国家整体安排，积极发挥主观能动性、创造性和自我管理作用，支持国家重点项目建设，同时依法争取补偿利益最大化。要统筹协调各方利益，实现协调共享。

3.工作关系。是指省、市、县政府及省、市、县移民部门、相关部门之间的行政工作关系。国家规定“政府领导、分级负责、县为基础”的移民管理体制，省、市、县三级政府层层签订移民安置责任书，县级政府与移民签订移民安置协议和补偿协议。要理顺各级事权，明确各级各部门的管理职责，明晰工作程序，逐级分解下达移民安置任务，确保移民工作做实落地，实现依法依规移民。

4.监督关系。是指行政监督部门、监督评估单位与以县级政府为主要对象包括代建和总承包单位的监督与被监督关系。监督评估履行第三方监督职责，应信守技术服务承诺，保证工作质量。对移民安置进度、质量和资金使用实施全过程进行监督；对移民工作效率、效能及效果进行客观评价，实现依法监督。

以上四种关系相互关联，相互依存。法律关系是基础，工作关系是主线，利益关系是根本，监督关系是保障。“三个主体，五个方面”共同遵循、维护移民工作的“四大关系”，就能形成责权分明、运转顺畅、约束有力、协调共享的移民工作新机制，实现依法移民、科学移民、和谐移民，使移民各方利益最大化。

(三)坚持 “六个并重”

在遵循“四大关系”的前提下，具体实施应坚持“六个并重”。

1.坚持移民与工程并重，实现改善民生和保障国计的平衡。国家提出的“先移民、后建设”水电开发新方针，是确保“移民为本，移民为先”，实现“移民与工程并重”的重要举措，要积极加快推行。

2.坚持移民与业主并重，实现移民权益和企业利益的双赢。企业代表国家开发水利水电资源，要兼顾好国家、企业和个人的利益关系，给予移民长期分享水利水电开发效益的机会，实现移民“搬得出、安得稳、能发展、奔小康”的目标。

3.坚持民意与官方并重，实现移民利益和地方发展的融合。地方政府要树立正确的政绩观、利益观和群众观，将充分尊重移民意愿和权益作为移民工作的出发点、落脚点。建立健全移民参与、协商、诉求表达机制。涉及移民切身利益的事项，要公开、公平、公正；涉及移民安置的规划和决策，要充分尊重、听取移民意愿。杜绝“越俎代庖”，绑架民意和损害移民利益的行为，切实当好移民利益的代言人、维护者和监督者。

4.坚持搬迁与发展并重，实现生存需求和长远发展的衔接。要积极宣传引导移民选择适合自身条件和发展的安置方式和安置去向，科学分析移民安置容量，为移民产业等后续发展创造资源和环境条件；强化统筹规划理念，综合考虑移民的安居与乐业，坚持远近结合，精准规划种植业、养殖业、旅游业等特色产业发展；创新移民安置方式，逐步将移民纳入社会保险体系，提高移民安置和补偿标准；使移民就业有着落、收入有来源、生活有保障、发展可持续。

5.坚持前期与后期并重，实现移民规划和迁建实施的统一。要依法按程序做深、做实、做细实物调查、规划大纲和规划各环节前期工作,保证合理的规划周期。做好前期工作核心是移民意愿和权益的尊重和保障，移民政策的宣传和安置方式的选择，这是后期工作顺利有序推进的关键之关键。要切实维护规划的严肃性和权威性，严格把关设计变更的合理性，把控变更的审批程序。以扎实细致的前期工作，为后期为移民有序搬迁、妥善安置、长远发展提供科学的依据。

6.坚持过程与结果并重，实现程序正当和结果有效的一致。要严格依法移民，杜绝采取变通方式搬迁移民、过渡方式突击搬迁移民等违背移民工作法定程序的行为；严格实行计划管理、项目管理、资金管理、目标责任管理、设计变更管理，强化政府监管、社会监督、审计稽察等监管手段，按规划有序推进移民实施工作，有效保障实施进度和质量。通过依法、严谨、科学、有序、公开、公平的过程，达到各方协调共享的结果。

(四) 积极改革创新

根据新时期移民工作的新形势和新要求，各方还需从政策、管理和利益协调等方面积极改革创新，实现“工作理念有创新、移民搬迁有利益、生产安置能落实、社会关系能和谐、后续发展有保障、地方经济能发展、区域基础设施有改善、权利和责任能分明”的协调共享新局面。

1.政策方面。积极调整完善移民政策，进一步保障移民合法权益和长远生计。

(1)全面衔接水利水电和其他行业的征地补偿安置政策。近期，国家正在对水利水电征地政策进行重大调整。以此为契机，应尽快研究水利水电和其他行业征地在地面附着物补偿、被征地农民安置、相关税费等政策的全面衔接并轨。使移民与其他被征地农民同等享受国家深化土地制度改革带来的红利。

(2)创新移民生产安置方式。一是稳步推行逐年补偿安置方式。全国多个省的创新实践证明，逐年货币补偿安置方式是在以土为主的安置方式面临困境的情况下，实施效果最好的安置方式，但各省具体实施政策存在差异。要积极向争取在国家层面，统一逐年货币补偿安置方式相关政策，规范稳步推行。

二是积极研究与社会保险体系衔接的移民养老保险安置方式。失地农民社会养老保险安置是被征地农民最主要的安置方式，这种安置方式无论从失地农民获得的利益还是保障的可靠性方面都比移民的各种安置方式高。随着国家社会保险制度改革的推进，应积极争取将移民纳入社会保险体系，同等享受失地农民养老保险安置相关政策。

(3)移民迁建补偿原则由“三原”向“三同”发展。结合社会经济的发展要求，整合各行业资源和资金，将“原标准、原规模、恢复原功能”调整到与安置区经济社会发展相协调的“同水平、同标准、同发展”，以强有力的工作举措推动超常规发展，实现移民的稳妥安置和同步小康。

(4)建立移民补偿补助政策及投资概算动态调整机制。针对水利水电移民工作周期长的特点，适时调整与移民利益密切相关的补偿补助标准、安置标准、移民投资概算，既同步满足社会经济发展的需要，又有效管理约束随意调整规划、变更设计、突破概算的现实状况。

(5)完善民族地区特殊实物补偿补助政策。针对水利水电开发向少数民族地区发展的趋势，加大民族地区移民政策研究，妥善处理民族地区的特殊问题，完善民族地区移民安置方式，落实民族地区特色实物的处理和补偿措施，保护和传承民族文化和宗教信仰。

2.管理方面。健全移民管理制度、体制和机制，积极促进移民工作“法制化”进程。

(1)健全移民工作程序法。国家、省级层面尽快制定移民工作管理法规，明确“三个主体，五个方面”的法定责任、权利和义务，明晰相互间的法律、工作、利益和监督关系，规定移民前期规划、迁建实施、后期扶持各阶段工作程序、内容和要求，奠定依法管理的法律基础。2016年7月，四川省颁布了《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》，在省级层面颁布移民工作程序法，在全国当属首例。

(2)建立移民工作法治化新常态。加快推进移民工作 “法治化”进程。切实管治 “三个主体，五个方面”的行为，倡行遵纪守法和诚信守约，增加违法成本，做到“法不授权不可为”；有效形成目标统一、责任落实，规划主导、设计先行，分类管理、资金管控，信息公开、监督到位，分工协作、实施有序的工作机制。实现移民依法搬迁，各级政府及相关部门依法管理，项目业主依法参与，设计单位、监评单位依法规划和监督，建立移民工作法治化的新常态。

3.利益方面。建立协调共享机制，各利益方责任分担、利益共享，实现水电效益与群众利益、地方经济和社会效益的有机结合。

(1)落实移民后续发展政策，建立移民长期分享电站效益的共享机制。国家已明确在金沙江向家坝、溪洛渡水电站按照每度电3厘钱的标准，计列移民后续发展金，用于本电站移民后续生产发展扶持的政策。建议将此政策推广到各新建水电工程，建立移民后续发展工作机制。规划引领，重点安排移民培训、人力资源开发、贫困移民救助、社会事业发展、产业发展等与移民个人相关后续发展、扶持项目。以此，建立移民长期分享电站效益的共享机制，有效平衡移民与项目业主的利益关系，为移民脱贫致富和同步小康奠定坚强的物质基础。

(2)制定促进地方经济发展的具体政策和措施，建立地方分享工程效益的共享机制。国家已提出了水电开发促进地方经济发展的总体要求，应尽快制定具体的政策和措施。建议以移民直接投资的一定比例为标准，计取促进库区和移民安置区经济社会发展资金，并将此资金计列到移民安置规划中一并审批，包干用于促进库区及移民安置区经济发展项目。以此，建立地方分享工程效益的共享机制，有效平衡地方政府与项目业主的利益关系，促进库区和移民安置区经济社会和谐可持续发展。

[1]四川省扶贫和移民工作局，中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司. 水利水电工程征地移民政策改革思路研究报告，2015.

[2]中国华电集团公司等. 华电集团西南水电开发与移民安置协调发展共赢模式研究，2014.

[3]四川省扶贫和移民工作局，中国民主建国会成都市委员会. 探索四川大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置政策调整，2013.

(责任编辑：周建瑜)

2016-08-29

张谷：四川省人民政府副秘书长，省扶贫和移民工作局党组书记、局长。

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