推进四川特色小镇建设的若干思考——基于四川发展特色小镇的SWOT分析

2016-02-13孙超英

中共四川省委党校学报 2016年3期

关键词：小城镇四川城镇化

孙超英　赵　芮

(中共四川省委党校，四川成都　610072)

推进四川特色小镇建设的若干思考
——基于四川发展特色小镇的SWOT分析

孙超英赵芮

(中共四川省委党校，四川成都610072)

特色小镇；小城镇；新型城镇化

特色小镇是连接城与乡空间的新节点，是新型城镇化的新样板，是当前加快区域创新发展、激发经济发展潜力、释放内需动力的战略选择。自四川实施“百镇建设行动”以来，小城镇建设成效突出，为四川发展特色小镇提供了经验。文章结合四川省小城镇建设的实际情况，抓住特色小镇建设的历史机遇，在四川现有小城镇的基础上，发展特色小镇将有助于加快四川新型城镇化的步伐。

自2015年6月浙江省第一批特色小镇名单正式公布以来，特色小镇如雨后春笋般出现在人们的视野中，得到了中央领导的肯定、各省领导的重视、民众的关心。“十三五”规划纲要也明确提出，要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。特色小镇是主动适应、把握、引领经济发展新常态的积极探索，是解决“三个1亿人”问题的新进展，是贯彻落实“一融双新”工程的新成效。[1]特色小镇点面结合、纵横联动的作用机制有效推进了当前新型城镇化试点层面的工作,不仅成为了当前中国统筹城乡发展、提高农民收入、破解城乡二元结构的战略支点之一，也是应对国内经济疲软、扩大内需提振经济、实施供给侧结构性改革的动力支撑之一。

一、四川省推进特色小镇建设的积极作用

马克思指出，现代化的历史就是乡村城镇化的历史。在新型城镇化战略下，我国小城镇快速发展，然而随着小城镇的深入发展，小城镇的局限性逐渐显现，面临着发展动力不足、产业转型受阻、科技创新滞后等问题。为应对这些问题，特色小镇应运而生。[2]特色小镇的产生符合生产力优化布局规律、产业结构演化规律、人的城市化规律。在四川推进特色小镇的建设，首先要充分了解特色小镇在扩大内需、提振经济方面的积极作用。

1.特色小镇是扩大内需、提振经济的新动能

特色小镇是转换发展动力、优化产业结构、扩大内需、提振经济的有益实践，是政府与市场互动激发创新创业活力的重要平台，是发展模式契合客观规律的重要举措，是形成小镇大视野特色新业态的载体，也是加快新型城镇化的重要抓手。特色小镇是深入农村腹地、传播城市文明、辐射农村经济的桥头堡，能有效承接大规模农村富余劳动力，缓解大城市的就业压力，加快传统产业去产能、去库存的进程，促进产品的生产、流通、消费和再分配。它以其自身小而专、小而美、小而新、小而活的特点，起到了延长产业链、提高产品附加价值、扩展高端产业的积极作用，成为了传统产业转型升级和战略性新兴产业发展的新舞台。

2.特色小镇是新型城镇化的新样板

特色小镇适应了经济转型新的投资机会不断涌现，消费结构升级、旅游消费加快以及人们重视亲身体验的发展机遇，是小城镇发展的新方向。特色小镇能以其特色产业为支撑，集聚创新资源、激活创新资源、转化创新资源，实现土地资本向产业资本的转移、资源要素驱动向创新驱动的转变；有助于营建集投资链、产业链、人才链、服务链于一体的创业创新生态系统，加快“四化”同步协调发展；能够有机协同政府引导和市场化运作，构建市场化运营环境，为经济结构的调整创造产业布局新形态，为满足多样化、个性化需求激发新供给，也为新型城镇化提供特色新样板。

3.特色小镇是产业转型升级的新载体

特色小镇以独特的发展优势聚焦特色产业，着力发展高新技术产业和高附加值产业，不仅能吸引大批特色人才和高端生产要素，发挥人口集聚和吸纳就业的能力，提高人力资本的价值和外溢效应，成为创业的首选之地、创新发展的主战场、产业转型升级的新阵营，而且能够形成专业化技术知识人才产业区，培育高新技术和战略新兴产业，推进产城一体、园城共融。特色小镇集成产业功能，高度融合文化、旅游、社区功能，是传统优势产业改造升级的新阵地和创新创业发展新平台，对产业的优化升级具有重大的现实意义。

4.特色小镇是拉动投资的新引擎

特色小镇运行机制灵活，有助于集聚高端要素，引进人才与资本，构建人才高地和资本洼地，有利于创新创业环境的建设，把各类成本降下来，将服务效能提上去，推动资智联动发展。在政府搭平台的条件下，特色小镇能高效发挥市场化的作用，激发民营资本的活力和潜力，以看得见得手和看不见得手相结合的方式，借助PPP或BT等模式，加快项目建设、拉动投资，不断提升基础设施水平，提高工业园区的服务配套能力，加强商业区、集贸市场和仓储物流设施建设，完善服务接待能力。特色小镇能够高效地建立健全的项目融资、建设、运营、管理机制，使其最大化地发挥拉动投资、带动就业、提振经济的效用。

5.特色小镇是实施供给侧结构性改革的新实践

特色小镇不仅是多元多向城镇化路径的新探索，是双向城镇化下维持经济、社会、空间稳增长的重要节点，更是推进供给侧结构性改革的新实践、拉动内需的新动能。它能够为现代化创业群体提供个性化的创新需求供给，为不同的各户提供了高品质的产品需求供给。[3]特色小镇与大数据、云计算、互联网+等的战略联盟，可以为新经济提供新动能，不仅有助于营造扶商、安商、惠商的良好环境，重塑比较优势，实现小空间大需求、小平台大产业，而且有助于企业在高质量产品的供给上有新作为，走出“微笑曲线”的底端，走向信息化、技术集约化、知识化和服务化，实现以产品、服务、产业的升级带动消费升级。

综上所述，遵循特色小镇发展规律，抓住特色小镇发展机遇，在四川推进特色小镇建设，将有助于四川实现到2020年与全国同步全面小康，常住人口城镇化率达到54%的目标。[4]

二、四川省推进特色小镇建设的SWOT分析

虽然特色小镇在扩大内需提振经济方面具有明显的优势，但是特色小镇是否能在四川现有小城镇的基础上高效地推进，发挥经济效用，需要综合考虑四川是否具有发展特色小镇的环境。为全面考量四川是否具有在现有小城镇的基础上发展特色小镇的能力，现对四川发展特色小镇进行SWOT分析。

(一)四川省推进特色小镇建设的优势分析

对四川在现有小城镇的基础上发展特色小镇进行分析，发现四川推进特色小镇建设具有以下四点明显的优势：

第一，基础设施不断完善，城镇承载力不断增强。近年来，尤其是“百镇建设行动”以来，四川小城镇的基础设施不断完善，城镇承载力不断增强。“百镇建设行动”中的300个试点镇累计完成基础设施投资321亿元，完成基础设施建设项目近1000个。[5]2014年镇通镇通村公路通达率达100%，人均道路面积达11.9平方米，城镇供水普及率达84%，燃气普及率达52.5%，垃圾收集清运率达100%，垃圾处理率达90%以上。2014年300个试点镇绿地面积达到3674.5公顷、公园绿地面积447公顷，人均绿地面积达到9平方米，高于全省指标2.6平方米①。基础设施的不断完善，极大地促进了城镇的产业向农村拓展、资源向农村流动，加快了城乡统筹协调发展，为特色小镇的建设奠定了底部基础。

第二，经济增长动能强劲，人口吸虹效应显著。四川现在约有8104.2万常住人口，广大农村地区的剩余劳动力为特色小镇的建设提供了充裕的劳动力资源。近年来，四川小城镇经济增长动能强劲，人口吸虹效应显著。据统计，截至2015年底，“百镇建设行动”中确定的300个试点镇就近转移农业人口约63.6万人，带动全省小城镇就地就近转移农业人口123万人，城镇化水平增速高出全省小城镇0.75个百分点，为全省城镇化率提高贡献0.7个百分点。[6]从21个省级重点镇的发展情况来看，2012-2014年地区生产总值年均增长21.4个百分点，高于全省增速(9.8%)约11.6个百分点。城镇居民可支配收入平均增加4279.3元，年均增速达到12.5%，农民人均纯收入平均增加2247元，年均增速达13.9%，高于全省9%、11%的增幅，城乡居民收入比缩小至2.1，优于小康社会监测指标②。

第三，投资机制灵活多样，产业结构日趋合理。“百镇建设行动”以来，四川省积极探索灵活多样的小城镇投资机制。三年来，四川省级财政投入专项资金21.82亿元，用于“百镇建设行动”基础设施建设，撬动市、县两级财政投入配套资金95.1亿元，以推进水、电、路、气等基础设施向小城镇的延伸，政府资金杠杆率达2.4。[6]为鼓励有能力、有资源的企业参与小城镇的建设，四川省采用了直接融资和间接融资相结合的多渠道、市场化投资机制，与企业共建共联。如古蔺县二郎镇、射洪县沱牌镇，分别与驻镇的龙头企业郎酒集团、沱牌集团出资共建小城镇。四川省通过采取积极措施推动农业产业化的经营、新型农业企业的建立、农业产业品牌的塑造，加快工业产业链的提质增效、工业产业结构的转型升级、战略性新兴工业的发展，促进基础服务业的改善、高端服务业的增值，使产业结构日趋合理。

第四，政策引导到点到位，城镇格局不断优化。四川省政府陆续出台了《关于推进新型城镇化的八条措施》、《关于加快重点小镇建设的若干意见》、《关于切实做好“百镇建设试点行动”土地利用管理工作的通知》等政策文件鼓励发展小城镇。当前，四川省落实的“精准抚贫、精准托贫”政策也为小城镇提供了契机。同时，“百镇建设行动”300个试点镇中，有288个占比96%的小城镇放在了四大城市群内，有效地发挥了城镇联动发展的作用，带动了周边区域的人口和产业的集聚，加快了产镇村的融合发展，形成了小城镇建设与四大城市群融合协调发展的新格局。

(二)四川省推进特色小镇建设的劣势分析

对四川在现有小城镇的基础上发展特色小镇进行分析，发现四川推进特色小镇建设需要注意以下问题：

第一，人口基数相对较大，城镇化发展水平低。四川辖区面积48.6万平方米，绝大部分地区属于丘陵和山地，可利用土地量低。2015年，四川人口总量约为9000万左右，人均可用土地资源较少。虽然，2013年四川省的城镇化率为44.9%，十年来首次超越工业化率，城镇化进程取得了巨大的成就。但是，2015年，全国城镇化率为56.1%，四川省的城镇化率为47.7%，低于国家城镇化率8.4个百分点，四川省的城镇化发展水平相对较低。人口基数大意味着四川人均可利用的资源相对较少、资源环境约束力强，城镇化发展水平低反映出四川经济发展动力不足，二者是制约小城镇发展的重要因素。

第二，城镇数量相对较多，产业发展优势不足。四川小城镇的数量相对较多，2000多个小城镇遍布全川，但是四川的小城镇大多规模较小、人口和产业集聚能力较低、产业特色不明显、规模经济效用没有得到充分的发挥。大多数小城镇是依托工业园区和产业园区、传统优势产业、自然景区和物质文化遗产建立而成，在发展的过程中，由于目标不明确、基础薄弱等各种因素的限制，导致小城镇的发展产业结构单一、同质化问题严重。大部分小城镇还是以农业生产为主，处于产业链的底端。2014年，建制镇2919.6万人从业人员中，从事二、三产业人员分别为762.4万人和934.9万人，仍有41.8%的人从事第一产业。

第三，基础设施相对落后，公共服务不对等。虽然近年来四川小城镇的基础设施建设得以快速发展，但是经济发展水平较低的小城镇，基础设施建设仍有待完善。非重点镇一方面因为财政资金拨付不足，另一方面因为资金使用限制因素较多，导致其在基础设施建设上相对落后。供水、供电、文教等基础设施的落后不利于小城镇积聚人气，发挥应有的辐射带动作用。此外，户籍制度等制度的限制导致公共服务分配不均等，小城镇在就业、养老、医疗等方面的社会保障与城市相比差距较大。

(三)四川省推进特色小镇建设的机会分析

对四川在现有小城镇的基础上发展特色小镇进行分析，发现四川推进特色小镇建设具有重大的发展机遇。主要表现为以下几点：

第一，国家战略机遇突出，发展机会多。四川地处陆上丝绸之路和海上丝绸之路的交汇点，是内陆开放的前沿阵地和西部大开发的战略依托。抓住国家战略发展机遇，积极融入“一带一路”和“长江经济带”，加快建设“成渝城市群”，将有利于四川对外开放和区际贸易更上一层楼，也将有助于四川利用自然资源优势和交通优势，因地制宜地推进特色鲜明活力充分的特色小镇建设。特别地，对于三大国家战略地理交汇处的小城镇，要找准定位、抢抓机遇、主动作为。

第二，政策红利优势明显，政策导向性强。为提高城镇化的质量，推进以人为本的新型城镇化，把“四化协调”发展和城镇化的最大内需潜力释放出来。国家层面出台了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，明确了城镇化发展得路径、目标以及战略任务，也为作为新型城镇化新探索的特色小镇建设提供了宏观性、战略性、基础性的指导。同时，国家发改委还制定了《2016年推进新型城镇化重点任务方案》，以推进农业转移人口落户城镇，建立“三挂钩”机制和“三权”维护、有偿退出机制。省级层面，四川出台了《关于加快城镇化进程的意见》、《关于开展农村产权抵押融资试点工作的意见》等政策文件，为小城镇的发展提供了有力的政策支持。

第三，消费结构优化升级，消费主体巨大。当前，我国经济发展处于转方式、调结构的关键时期，既是机遇也是挑战。随着进城农民生产、生活、消费方式和消费观念的转变，我国的消费结构必然会发生重大的转变。如何有效利用产业升级带动消费升级，推动相关产业的发展，扩大投资，把农民潜在的购买力转变为现实需求是特色小镇发展的重大机遇。四川广大农村腹地的农民就是巨大的潜在消费主体，抓住消费的主体和实质，就掌握了经济发展的主动权。

第四，产业结构加快调整，动力转换耦合。中央为加快转变经济发展方式提出了“八个加快”的要求，四川积极响应。目前，四川正处于经济发展方式转变、产业结构调整的重要时期。小城镇作为人口集中的地区，与二、三产业联系紧密。加快推进特色小镇的建设不仅有助于推动医疗、保险、教育、就业等主要公共服务的发展，也有助于推动金融、商贸、餐饮、旅游、养生和物流等服务业的发展，进而加快产业结构调整，优化产业布局。

(四)四川省推进特色小镇建设的威胁分析

对四川在现有小城镇的基础上发展特色小镇进行分析，发现四川推进特色小镇建需要克服以下威胁：

第一，城镇规划动态性不强，布局不合理。从四川小城镇发展的实际情况来看，部分城镇存在重建设轻规划、先建后规划、边建边规划的现象。居民住宅性建筑大多是自建为主，没有规划指导，导致小城镇规划和布局不合理。部分小城镇脱离实际情况，忽视经济基础，热衷形象工程，发展问题被忽视。部分小城镇虽然制定了总体规划，但是规划缺乏科学性、连续性、动态性，导致小城镇发展规模小、人口密集，造成了“镇不像镇、村不像村”的现象。

第二，体制制约有待突破，社会保障有待提高。虽然四川各级政府采取积极的措施改善制约经济发展的体制，但是户籍仍是当前制约四川小城镇发展的瓶颈。户籍制度把社会保障、医疗、教育、社会地位等直接挂钩，加剧了城乡二元结构，形成了进城农民和户籍市民的机会不平等、身份不平等、社会福利不平等的格局，制约了农村劳动力向小城镇的转移。另一方面，进城务工人员在农村的既得利益得不到有效保障，也是制约农业人口转移的重要因素。

第三，环境保护难度增加，生态文明建设有待提升。在小城镇的发展过程中，环境的治理、保护、改善无法与产业同步发展，尤其是工业发展带来了不可逆的生态破坏。在建设过程中，经济发展了、产业发展了、城镇发展了，但是水、空气、土壤等自然资源却被破坏了，环境恶化日益严重，这无疑降低了小城镇的可持续发展动力和吸引力。同时，部分小城镇在规划建设过程中，只注重房地产的开发忽视了绿地建设，城镇的绿化跟不上城市发展的速度，使得小城镇建设过程中的生态文明建设任务加重。

通过对四川在现有小城镇的基础上进行特色小镇建设的SWOT分析，可以发现，虽然四川推进特色小镇建设面临着自身发展劣势的制约和宏观环境的威胁，但是四川仍具有推进特色小镇建设的相对优势和重大的发展机遇。因此，四川具有推进特色小镇建设的现实基础，而如何强化四川小城镇自身发展的优势，降低自身发展的局限性，降低制度、环境等的约束是推进特色小镇建设的重中之重。

三、四川省推进特色小镇建设的路径探索

从国内外城镇化的发展进程可以看出，特色小镇的发展是事物发展的必然趋势。当前，四川省小城镇建设蒸蒸日上、基础扎实、成效突出，这为小城镇向特色小镇的方向发展奠定了坚实的基础，但是由于四川的地理位置、文化底蕴、经济基础、产业发展层次不同于江浙沪长三角地带，因此对于四川省特色小镇的建设不可生搬硬套江浙沪的模式，需要因地制宜。具体而言，笔者认为应注意以下几方面：

1.深化发展特色产业，培育阶梯分布的特色小镇

加快特色小镇建设，必须因地制宜、分类指导，建立科学合理的发展思路和模式。各地的地理条件、人文特色、资源禀赋、经济基础等各不相同，因此需要选择不同的特色小镇发展模式，形成特色小镇的核心竞争力。

根据四川小城镇发展的实践，可以采用以下四种方式建设特色小镇：一是以“新”兴镇，选取产业特色鲜明、基础扎实的小城镇，升级为智能装备制造、信息科技、生物医疗、节能环保等高新技术特色小镇，发挥高新技术对经济的带动作用，实现产业倍增、质量升级。如：将郫县“菁蓉创客小镇”升级为产业链、技术链、人才链完备的创新创业特色小镇。二是以“农”兴镇，积极实践新型农业发展方式，打造智慧农业、创意农业、休闲农业，发挥特色小镇在新型城镇化和农业现代化互促互进中的作用，转换农村发展动力，提高农村发展水平。如：扩大武胜县竹丝画帘创意农业的影响力，形成创意农业特色小镇；积极培育飞龙镇宝塔村的“开心农场”，形成独具特色的休闲农业镇。[7]三是以“工”兴镇，深化建设依托工业园区和产业园区、传统优势产业、农副产品加工、承接大城市工业转移的工业镇的建设，形成特色工业小镇。如：结合成都“大智造”③板块，深化建设金堂县淮口镇的“成阿工业园”的优势产业，加快推进“成阿工业园”节能环保、新能源汽车等产业的发展，形成技术密集型的节能环保特色小镇。四是以“旅游”兴镇，在培育特色旅游镇方面，可依托历史文化名镇、风景区和自然文化遗产等资源，把文化基因融入产业发展的全程，延续文化历史文脉，打造四川风格的民族风情小镇。如：将依托风景区和自然文化遗产资源的九寨沟县漳扎镇，培育为延续民族风情、传承工艺文化精髓的特色民族风格小镇。

此外，立足于四川小城镇的发展现状，建设特色小镇不能仅仅着眼于发展较好的小城镇，而应形成阶梯式发展形态的特色小镇群。对于发展较好的小城镇，进行深入规划引导，进一步突出特色，形成名副其实的特色小镇；对于中等发展水平的小镇，要明确其发展方向，加以政策引导，形成点面结合的发展格局；对于发展水平较低但具有发展潜力的小城镇，政府可帮助其确定主导产业，提供优惠政策支持，引导其向高效、优质的特色小镇发展。

2.贯彻落实先进理念，建设多规合一的特色小镇

特色小镇的建设要做到理论联系实际，结合资源禀赋和区位优势，坚持理念指导、规划先行，形成横向错位发展、纵向分工协作的多规合一发展格局。一是注重规划理念的转变，按照创新、绿色、协调、开放、共享发展理念的引领，将生态环境保护、历史文化传承、统筹城乡发展等先进规划理念作为特色小镇规划的指导思想，把以人为本、宜居宜业、就近吸纳农村人口作为特色小镇发展的出发点。二是注重统筹布局，进行科学定位。坚持多规合一，做好顶层规划，对特色小镇的选择与建设应充分考虑与区域城镇体系的协调，挖掘产业特色、文化底蕴和资源禀赋，激发特色小镇的发展潜力。同时，积极借鉴国内外特色小镇的发展经验，将特色小镇的功能与优化布局统筹起来。比如：借鉴瑞士达沃斯小镇、法国普罗旺斯小镇、美国格林威治对冲基金小镇、浙江乌镇等的发展经验，建设定位清晰、精致独特、充满魅力的特色小镇。三是增强规划的科学性，注重规划的连续性。借助大数据、云计算、卫星定位等高新技术，进行特色小镇的规划，综合考量规划中的各种因素，增强规划的科学性、应用性和动态性。

3. 注重加强创新驱动，形成市场化的特色小镇

创新是当前经济结构实现战略性调整的关键驱动因素，是推进特色小镇建设的根本动力。注重创新驱动，形成市场化的特色小镇，需要做到：一是坚持科技创新引领产业创新。科学技术是第一生产力。坚持科技创新，尤其是高新技术的创新和产业链的创新，提高企业的生产效率，增加产品的附加价值，形成企业的核心竞争优势。用科技创新引领企业创新，将企业创新升级为产业创新。二是坚持制度创新，完善创新服务体系。制度创新能有效激发人们创新的积极性，促进知识、技术和社会财富的涌现。放开户籍制度等制度的限制，用制度创新引导“有形的手”减少对市场的影响，加强“无形的手”的效用，发展市场化的特色小镇。三是坚持投资机制的创新，保障特色小镇建设的资金来源。积极探索多渠道、市场化的投融资机制，增强财政资金和民间资本的互动活力与效用，破解特色小镇资金不足的建设难题。[8]

4.坚持协调绿色发展，构建生态文明的特色小镇

随着经济发展水平的提高，人们将会越来越关心的是清新的空气、干净的水、放心的食品以及良好的居住环境，因此建设特色小镇要综合考虑环境的承载能力、资源的约束力，坚持绿色发展。建设生态文明的特色小镇，首先要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，把生态文明建设融入经济社会全过程，加快经济增长方式的转变，实现要素驱动向创新驱动的转变；其次要贯彻落实污染防治和生态保护双管齐下的方针政策，制定有关生态环境保护、循环经济发展以及清洁生产的法律法规；最后加快资源环境管理和生态建设等领域的改革，建立职责分工明确的管理体制，加强生态环境行政执法方面的监管力度。

注释：

①数据来源：四川省人民政府网站数http://www.sc.gov.cn/10462/10910/13580/13582/2015/12/12/10362113.shtml.

②数据来源：四川省人民政府网站数http://www.sc.gov.cn/10462/10910/13580/13582/2015/12/12/10362113.shtml.

③《成都制造2025》强调“大制造”板块是以成都战略后备区建设为重点。

[1]发改委网站.“一融双新”工程开启新型城镇化建设新篇章[EB].网易财经,2015(08).

[2]卫龙宝,史新杰.浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学,2016(03).

[3]李强.特色小镇是浙江创新发展的战略选择[J].小城镇建设,2016(03).

[4]四川日报.中共四川省委关于深入贯彻落实党的十八大精神为与全国同步全面建成小康社会而奋斗的决定[N].中国共产党新闻网,2013(05).

[5]四川日报.四川：百镇建设让“进城”农民爱上小城镇[N].新华网,2016(05).

[6]杜玉泉.“镇”兴四川300个试点示范镇就地就近转移农业人口123万[N].四川新闻网,2016(05).

[7]市州观察.农民“玩”创意农业走得“高大上”[N].人民日报,2014(10).

[8]金永亮.关于浙江创建特色小镇的实践及借鉴[J].广东经济,2016(01).