新型城镇化进程中政府角色定位与职能转型的制度分析

赵　星

(成都理工大学，四川成都　610000)



新型城镇化进程中政府角色定位与职能转型的制度分析

赵星

(成都理工大学，四川成都610000)

新型城镇化；职能转型；角色定位；发展方向

新型城镇化的要求是不断提升城镇化建设的质量内涵。与传统提法比较，新型城镇化更强调内在质量的全面提升，也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。城镇化目标的实现依赖于政府职能的准确定位、适时转变和不断优化，以及政府运行的良性互动。政府在城镇化过程中需履行公共政策制定者，基础设施提供者，运行环境维护者等重要角色。

一、引言

城镇化是现代化的必由之路，随着中国经济进入新常态，城镇化将成为中国未来经济持续增长的重要支撑。

农村经济一度在中国占据了主导地位，而如今，中国正全力向现代化、城镇化转变。新中国成立初期，百废待兴，1949年，中国城镇化率只有10.64%。在“大跃进”等政策的鼓舞下，城镇化率在1958年一度达到18.4%，但1959年到1978年的“上山下乡”等诸多政策影响，出现逆向流动。到1978年，中国的城镇人口比重增长为17.9。改革开放后中国城镇化率进一步提升。在1992年，中国城镇人口比重为27.46%，而到2001年，中国城镇人口比重已经达到37.66%，中国人口城镇化规模和速度都有了很大提升，中国人口城镇化进程得到了进一步推进和深化。进入21世纪，在相关政策的推动下，2011年，中国城镇人口占总人口比重达到51.27%，首次超过50%。中国开始进入到以城市型社会为主体的城市时代。

随着中国经济进入新常态，中国的城镇化发展进入了一个关键攻坚阶段，转型将是下一个阶段城镇化发展的重要主题。《国家新型城镇化发展规划(2014-2020)》提出，到2020年中国城镇化达到60%左右，据此测算，未来6年中国的年均城镇化率增长目标仅为0.9%，不仅小于改革开放以来的城镇化发展速度，更是大幅小于近10年的城镇化发展速度。[1]健康有序的城镇化进程，一方面，受制于市场、社会等因素的自然演变；另一方面，中国城镇化的突出特征是政府主导，政府通过行政手段和政策等方式调控城镇化发展的各个方面，市场发展的不健全和社会发展的滞后决定中国的城镇化转型需要政府治理转型与创新，需要政府的参与、引导和干预。因此，政府治理转型将是影响中国新型城镇化发展的关键因素。

二、国外城镇化经验启示及新型城镇化发展中政府行为的定位

(一)制定并实施完善的公共干预政策

从15世纪末的“圈地运动”开始到19世纪中叶，从20世纪20年代开始，英国北部的传统工业城市出现经济衰退的迹象。为解决城镇化发展中区域经济发展不均衡的问题，政府始终扶持北部区域的发展，防止南部区域的过度发展，在一定程度上缓解了区域经济发展的不均衡。二战结束以后，英国政府采取设置环城绿化带和建设新城的城市规划政策，强调新城居住人口和就业岗位之间的相对平衡，较为成功地遏制了大城市的无序蔓延。[2]中央政府在城市规划体系中发挥了显著的主导作用。

日本政府为了缓解大都市圈的过度集聚所带来的区域发展不平衡问题，日本政府自20世纪60年代起，先后制定五次全国综合开发规划(分别是1961—1968年、1969—1976年、1977—1986年、1987—1997年、1998年至今)和一系列法规，并编制三大都市圈发展规划。[2]

韩国政府也在城镇化过程中发挥了十分重要的作用。从20世纪70年代初开始，韩国政府将农村发展列入国家战略，开展了声势浩大的“新农村运动”，在工业化和城镇化过程中同步推进农村现代化。20世纪90年代以来，为了应对经济全球化的挑战，改善区域发展的不均衡状态，韩国政府实施地方都市圈战略，实现地方与首都圈经济的协调发展。[2]

(二)城镇协调发展成为城镇化加快推进的主旋律

首先，形成合理城镇体系。美国共有51个州，3043个县(郡)，35153个市、镇。其中，300万以上人口的城市有13个，20万—100万人口的城市有78个，10万—20万人口的城市有131个，3万—10万人口的城市878个，几千到3万人口的小城市(镇)达34000多个。美国不仅城市数量多，以中小城(市)镇为主，而且城市的聚集度很高。大量小城市(镇)在快速发展过程中，围绕大中城市周围布局，逐步形成密集的城市群(带)，从而形成了大中小城市(镇)相互配合、错落有致的城镇体系。[2][3]

其次，中心城市和城市群的地位将会更加突出。由中心城市形成的大都市带或城市群成为全球经济竞争的重要节点，当今世界一些最为发达国家的大城市地区已经成为世界经济、贸易、金融中心。例如美国的纽约一波士顿一华盛顿城市带，人口约占美国的25%，不仅是美国最大的商业贸易中心，还是世界最大的国际金融中心。[2]城市发展呈现区域内城市优势互补、联动发展的态势，形成更大范围、更高层次的都市圈甚至跨国的城市圈。同时，随着大城市的不断扩张，使若干个城市之间的边缘逐渐靠近，最终连成一片，形成巨大的“城市带”。

第三，中小城市(镇)占有重要地位。由于区域发展较为均衡，小城镇兼有交通便捷和接近大自然的双重优势，拥有比大城市更为宜居的生活环境，目前发达国家的小城镇发展已经较为完善，在整个城镇体系中占有重要地位。不少国家的大城市非常重视卫星城的建设，并将其作为缓解人口压力和经济、社会、环境问题的重要手段，加以统筹考虑。

(三)发展城市主导产业是城镇化快速发展的基础

发达国家的不少城市都立足于自己的资源特色、环境条件，确定城市的产业发展战略定位，使城市迅速形成了自己的核心竞争力。比如瑞士的达沃斯，一年一度的“世界经济论坛”使达沃斯小城出了名，会议经济进一步带动房地产、旅游、餐饮业、交通等相关产业。尽管各国城市的规模大小不一，历史文化和市容市貌各不相同，但不同城市的主导产业突出、特色鲜明。

三、中国城镇化进程中的政府职能与权力运作分析

城市是孕育现代政府的母体，同时，城市空间又是政府管制的对象。城市的发展、城镇化目标的实现都依赖于政府职能定位和政府有效运行的良性互动。从这个意义上说，合理的城镇化离不开政府职能的适时转变和不断优化。传统城镇化出现问题的部分原因可归结为政府职能定位的错乱和政府公共权力运行的失当。

(一)家长作风，导致管理越位

所谓政府职能的越位，是指政府部门超越了本部门的职权范围，管了本应该由别的部门去管的事情，也就是“越权”。有的人以为，政府是城镇化的提出者和实施者，尤其是在新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进的过程中，相对而言，在新型工业化、信息化、农业现代化中，企业的主导作用更大一些，而城镇化进程中政府发挥的作用更大一些。事实上，政府的作用确实十分关键，其在土地规划、城镇化规划、城市规划中的作用更是必不可少。由此，一些人认为城镇化的动力来自政府。这种观念是片面的。总结历史经验，城镇化是自然的历史进程。地理位置、自然条件、自然资源、历史传统等都是城市出现的重要因素，人的作用的发挥，要以上述因素为基础。而在现实中，我们犯得最多的错误，就是脱离自然的历史进程、超越自然人文条件开展城镇化建设。[4]一味强调政府对城镇化建设的推动作用，可能陷入不实事求是、不切实际推动城镇化的境地。

(二)懒政失职，导致管理缺位

城镇化是现代化进程中市场经济的自然结果，推进城镇化发展要尊重客观规律，但并不意味着政府对城镇化无所作为。“仅靠市场‘无形之手’会造成市场失灵，即具有外部性的公共服务和基础设施等会达不到社会总体需求的水平”。新型城镇化需要市场“无形之手”和政府“有形之手”的两手配合。[5]政府职能的缺位是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好真正属于本部门的事务，也就是失职。政府职能缺位现象可表现为政府在实现其职能时的选择性，例如公共政策制定和公共资源的配置过程中将更多的资金用于城市空间的生产建设，导致了公共产品和公共服务方面的缺位。与经济职能过强形成鲜明对照的是，政府的社会职能过弱，致使像公共卫生、社会保障、基础教育、环境保护等典型的公共事业由于资金不足而严重滞后。公共产品和公共服务供给不足直接反映了政府公共财政职能的弱化，以及政府在经济活动中的宏观调控能力的不足。同时，中国目前贫富差距日益扩大，“调节居民收入分配”作为政府的一项主要职能，却显得苍白无力。

(三)盲目决策，导致管理失效

中国大规模城市化建设失误的一个重要原因在于城市建设与发展任由地方政府自由发挥，盲目决策。在城镇化进程中，政府职能不仅体现在城镇化政策的制定，城市发展规划与设计，强化社会管理、提供公共产品和公共服务、纠正负外部性等方面，而且更重要的是要制定出科学、合理的城镇化政策。推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要有历史耐心，不要急于求成。特别是随着中国经济步入新常态，经济增速开始放缓，相关部门在推进城镇化的规模和速度上都需要更加谨慎，避免因盲目决策而出现失误。如果缺乏科学理念，权力主导的盲目决策，将会造成城市及城镇功能缺失，特别是基础设施配套缺失、公共服务机能偏弱、城市环境治理机能不足、功能区划布局错位等方面。

四、解放思想，准确定位，以转变政府职能带动新型城镇化

加快推进更高质量的城镇化，必须发挥好政府与市场两个方面的作用。按照政府搭台、企业唱戏的分工，政府重点要抓好城市布局长远规划、抓好基础设施建设、抓好社会公共服务和社会治理。要创造良好的城市发展环境，使市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。协调人、财、物等各类要素资源按照福利最大化原则在城乡之间合理配置，引导制造业、服务业围绕城市平台合理布局。目前最为重要的，是做好以下工作。

(一)科学认识新型城镇化道路内涵及其重大意义，切实增强抓好新型城镇化的自觉性和主动性

由于历史和政绩考核方式的影响，原来的城镇化偏离了其本质方向，致使城镇发展走了不少弯路，个别地方还付出了一定代价。因此，要做好新型城镇化建设，政府必须从新型城镇化的科学内涵来认识，增强新型城镇化建设的主动性和自觉性。城镇化(或城镇化)是一个涉及多方面内容的社会经济演进过程，不同学科从不同的角度给予了各自的解读。人口学对城镇化的定义强调农村人口向城市的转移和集中，及其带来的城市人口比重不断上升的过程。经济学对城镇化定义强调的是农村经济向城市经济转化的过程。社会学意义上的城镇化强调的是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程。

随着城镇化实践的发展和各学科对城镇化研究的逐步深入以及学科间的互相渗透，城镇化的定义日趋综合化和层次化。罗西在《社会科学词典》中认为城镇化有四个方面的含义：一是市中心对农村腹地影响的传播过程；二是全社会人口逐步接受城市文化的过程；三是人口集中的过程，包括集中点的增加和每个集中点的扩大；四是城市人口占全社会人口比例提高的过程。美国学者弗里德曼将城镇化区分为城镇化Ⅰ和城镇化Ⅱ。前者包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境的地域集中过程，非城市景观转化为城市景观的地域推进过程；后者包括城市文化、城市生活方式和价值观在农村的地域扩散过程。

(二)合理布局城镇格局，因地制宜确定产业，确保新型城镇化协调发展

1．积极完善城镇化规划和战略格局

城镇化规划和战略格局关系到城镇化的发展方向，是我国现代化发展战略的重要内容。政府要以科学发展观为指导，按照全国生态功能区规划要求，遵循城市发展的客观规律，加快构建和完善我国城镇化规划和战略格局。一是要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群。已形成城市群发展格局要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力和辐射力；发挥中心城市作用，形成要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。在资源环境承载能力较强、城镇体系比较健全、区域中心城市有较强辐射带动作用的地区，积极培育区域性城市群；要科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。二是要加快发展中小城市。积极挖掘中小城市现有发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市；注意引导中小城市的有序发展，在农产品主产区和重点生态功能区集中建设特色县城和中心镇。

2．调整优化城市产业布局和结构

政府应促进城市经济转型升级，改善营商环境，增强经济活力，扩大就业容量，把城市打造成为创业乐园和创新摇篮。首先要优化行政区划设置改革。加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制，可以在以下方面需要努力探索：第一，依法调整行政区划，逐步减少地方政府层级。调整的方向是逐步调整县规模，适当把小县扩大，争取中央支持，坚决撤销市级行政，减少行政干预，实行省直管县，给县域经济和人事更多的自由权，充分调动县级的积极性；第二，加快省域区域中心城市的形成，省内三大城市群所在的中心城市还要大力发展，增强辐射和带动作用，重点发展县级市。适当增加县级市。第三，启动大镇强镇改革试点。对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市或改区的改革，注重总结浙江、广东等省的经验，探索大镇强镇管理改革的新模式。

(三)搞好城镇化发展的基础，科学设计，确保新型城镇化安全发展。

1.统筹资源，集中资金建设交通等基础设施

我国地域辽阔，各个城市的功能定位也各不相同，但交通等基础建设是每个城市都急需发展的，可以说交通建设是新型城镇化建设中其他基础建设的首要，政府必须统一规划。一是依托国家“五纵五横”综合运输大通道，加强东中部城市群对外交通骨干网络薄弱环节建设，加快西部城市群对外交通骨干网络建设，形成以铁路、高速公路为骨干，以普通国省道为基础，与民航、水路和管道共同组成的连接东西、纵贯南北的综合交通运输网络，支撑国家“两横三纵”城镇化战略格局。二是构建城市群内部综合交通运输网络。按照优化结构的要求，在城市群内部建设以轨道交通和高速公路为骨干，以普通公路为基础，有效衔接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络。提升东部地区城市群综合交通运输一体化水平，建成以城际铁路、高速公路为主体的快速客运和大能力货运网络。推进中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，逐步形成城市群内快速交通运输网络。三是建设城市综合交通枢纽。建设以铁路、公路客运站和机场等为主的综合客运枢纽，以铁路和公路货运场站、港口和机场等为主的综合货运枢纽，优化布局，提升功能。依托综合交通枢纽，加强铁路、公路、民航、水运与城市轨道交通、地面公共交通等多种交通方式的衔接，完善集疏运系统与配送系统，实现客运“零距离”换乘和货运无缝衔接。四是改善中小城市和小城镇交通条件。加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，加快国省干线公路升级改造，提高中小城市和小城镇公路技术等级、通行能力和铁路覆盖率，改善交通条件，提升服务水平。

2．科学设置城市功能，确保城镇安全有序发展

一是优化社区生活设施布局，健全社区养老服务体系，完善便民利民服务网络，打造包括物流配送、便民超市、平价菜店、家庭服务中心等在内的便捷生活服务圈。加强无障碍环境建设。合理布局建设公益性菜市场、农产品批发市场。统筹电力、通信、给排水、供热、燃气等地下管网建设，推行城市综合管廊，新建城市主干道路、城市新区、各类园区应实行城市地下管网综合管廊模式。加强城镇水源地保护与建设和供水设施改造与建设，确保城镇供水安全。加强防洪设施建设，完善城市排水与暴雨外洪内涝防治体系，提高应对极端天气能力。建设安全可靠、技术先进、管理规范的新型配电网络体系，加快推进城市清洁能源供应设施建设，完善燃气输配、储备和供应保障系统，大力发展热电联产，淘汰燃煤小锅炉。加强城镇污水处理及再生利用设施建设，推进雨污分流改造和污泥无害化处置。提高城镇生活垃圾无害化处理能力。合理布局建设城市停车场和立体车库，新建大中型商业设施要配建货物装卸作业区和停车场，新建办公区和住宅小区要配建地下停车场。二是城镇化建设中更应强调“安全性”。2013年12月中旬中央城镇化会议将提升城镇化建设质量作为目标，2014年3月份又颁布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，使发展与安全减灾的“两难”问题，直指需要通过城乡建设发展来摆脱危机之境。城镇化建设重在城镇化的质量，重在城镇化是否能做到可持续发展。首先，要改变一味求快的城镇化风险，因为“快”会导致规划不合理、引发建筑质量难达标。其次，要从新型城镇化安全建设的实际角度认识到规划布局的风险不断加剧，城镇化基础设施与安全风险防控要求相去甚远，综合管理风险日益凸显，突发应急管理方式落后。

(四)建章立制，争取扶持政策，建立新型城镇化发展的长效机制

中国城镇化建设起点低，基础差，要真正保障城镇化按“新型”内涵发展，政府需要强有力的制度来约束和规范。要降低进城务工和落户条件和成本，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。根据城市的规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，各类城市制定公平、公正的农民工落户标准。不仅要放开县城小城镇的落户条件，也要放宽如南充、绵阳等大中型城市的落户条件。一是改革户籍制度，建立和培育城乡一元化劳动力市场。我们要彻底改革户籍制度，打破“城乡分治，一国两策”的局面，实现人口的自由迁移，从而减少外来农民工因“相对被剥夺感”而引发的犯罪。首先，逐步放宽户口迁移的限制，调整户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需求和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第二，打破农业、非农业户口管理二元结构，建立城乡统一的户口登记管理制度。第三，剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，还户口管理的本来面目。二是完善社会保障制度，把农民工纳入城镇社会保障体系。现行的社会保障制度主要是保障城市居民，对于外来农民工基本上难以顾及。当失业者增多而又得不到任何社会救济时，犯罪必然会增多。因此，建立面向农民工群体的社会保障制度，逐步将农民工纳入社会保障体系，有利于使农民工将自身的利益与城市的不断发展相一致，使农民工群体培养起与城市居民一样的权利和义务感、责任感，这种归属感是社会公平的基本要求。在建筑、土木、物业管理、物流运输等相关行业强制性将农民工纳入社会保险、医疗保险的范围。三是改革农村土地、林权等产权制度，减少农村人口向城前进的顾虑。我国的城镇化率一直不能很大突破，除了省内的经济欠发达，工业化率偏低导致进城人口无经济来源等因素外，农村土地、林权等产权模糊，让农村人口担心进城后产权不再。深化土地管理制度改革。首先要切实保护农民合法土地权益。要按照有明确和保护土地用益物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度，并完善土地产权法律制度，做到人在权在，不能因人进城而土地权丢失。其次要完善征地和流转制度。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。要在注重粮食安全和保护耕地的前提下，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。最后要积极开展土地综合整治。在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林综合整治。

[1]宋媛媛. 从城镇化到城市化：中国城市化37年路线图[N].法治周末，2015-12-30.

[2][美]B.盖伊.彼得斯.政府未来治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]张国庆.公共行政学(第三版)[M].北京：北京大学出版社，2007.

[4]胡秀荣.新型城镇化之路怎么走[J].中国党政干部论坛，2013,(8).

[5]冯奎.新型城镇化过程中政府的角色[J].中国党政干部论坛，2013,(8).

(责任编辑：周建瑜)

2016-05-30

中共四川省委党校重大研究项目“四川城镇化可持续发展及动力机制研究”(项目编号：ZD2014220)。

赵星，成都理工大学旅游与城乡规划学院讲师。

D035.5

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1008-5955(2016)03-0027-05