论基层公务员行政人格与职业精神塑造

刘文琴

(中共甘肃省委党校，甘肃兰州　730070)



论基层公务员行政人格与职业精神塑造

刘文琴

(中共甘肃省委党校，甘肃兰州730070)

基层公务员；行政人格；职业精神

塑造基层公务员行政人格与职业精神是建设服务型政府的重要内容，通过梳理当前我国公务员的理想行政人格与职业精神的价值基础与内涵，分析培育基层公务员理想人格时存在的困境，即自由裁量权的实际使用困境、压力型体制下的行为选择困惑与行政生态环境的持续恶化是影响基层公务员的关键要素；针对性地提出加大职业化相关的培训教育，改善制度环境、健全相关法律，加强内外部行政环境建设，全面推进基层公务员职业化建设的措施。

基层公务员，一般指行政部门中级别比较低或者有一定行政级别但是没有直接下属的公务员，这类群体是行政组织序列的末端，始终处于公共服务和社会管理的最前沿。在政府管理层面，基层公务员是各项政策方针的落实者、执行者；对群众而言，他们则是政府形象的外化和载体，他们的个人品行、素质、作风、态度、仪表、能力、行为方式等展现出的具体形象是政府良好运转的前提和关键，也代表公务服务的品质内涵以及民众对政府治理模式的认可度[1]。现实中一些公务员不恰当的行为引发社会各层面广泛关注和强烈谴责，有些甚至成为引发群体性事件的导火索，致使政府公信力下降。当前又正处我国深化改革的关键期，亟需营造良好的环境推动改革，尤其是基层公务员作为桥梁和纽带的作用显得极为重要。因此，研究和培育基层公务员行政人格、塑造良好的职业精神，引导他们的行为方式和价值理念符合人民期望，提供廉洁、高效的公共服务是转变政府职能、深化人事制度改革、推进公务员队伍职业化建设的重要内容。

一、公务员行政人格与职业精神的内涵

(一)公务员行政人格与职业精神塑造的价值基础

公务员行政人格是行政价值观在公务员身上长期稳定的具体表现，是区别于其他职业的标志，是一种内在属性和规范。公共行政的公共属性表明了公务员这个职业群体的价值导向和价值追求，即正确传递政府行为及各项政策负载的价值意涵，最大限度地维护公共利益。公务员职业精神是公务员行政人格的外显，是国家意识形态、风俗习惯、伦理规范、道德观念在公共行政领域的总体体现，是公共管理发展的价值化结果。

(二)公务员行政人格与职业精神的重要内容

公务员行政人格与职业精神是公务员在行政管理实践过程中逐渐形成的、每一个国家公务员所特有的、区别于其他职业社会成员的特殊人格和精神特点，其内容随着一个国家经济发展水平高的不同、社会文化的变迁、政府职能的转变具有不同的侧重点。当前我国公务员行政人格的培育和职业精神塑造应具备以下内容：

第一，始终坚持公共性，突出人民主体地位。公权的产生是为了满足公众需求，解决公众遇到的难题，公共行政是以政府管理活动为核心，通过制定、执行法律和政策，向社会提供公共物品和公共服务，实现对社会的统治、管理和服务的行为和过程。因此，维护公众利益是公共行政的价值追求。对现阶段中国而言，我们坚持走中国特色社会主义道路，坚持共享发展，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。毫无疑问，坚持公共性是中国特色公共行政的本质属性和第一要义，突出人民主体地位是其内在要求及价值取向。公务员应将公共利益作为行事出发点，维护公民基本权利，公平分配资源，平衡各阶层利益，秉持公共精神，把满足公众意愿和需求作为职业追求和奋斗目标。

第二，重点建设服务性，弘扬人民公仆精神。服务型政府是以企业、社会和公众作为服务主体，以提供公共服务为目标的行政管理模式；服务型政府要求政府在履行职责时坚持以人为本，坚持社会本位、民众本位的思想理念。面对当前我国服务型政府建设的目标要求，公务员作为公共服务的行为主体，其公共服务的能力体现政府公共服务的水平。因此，建设服务型政府，必须提升公务员自身服务意识、理念，致力于发扬奉献精神、公仆精神，并将其作为重要的职业内容进行培育、强化。

第三，时刻强调责任性，树立勇于担当精神。由于公权的特殊性，使得公务员职业群体的权利、行为、责任与其他职业有本质区别。公务员法律关系本质上是一种国家委托关系，他们以机关的名义代表国家行使职权，履行的是公共管理职能，其实施公务活动所产生的后果和责任归属于国家。因此，强调行政人格的责任性，就是要强调行政人员必须正确处理他作为社会一员的权利和作为公务人员所掌握的公共权利之间的关系，需要拥有公共职业责任感，成为公民的忠实代理人。在工作中，根据公共管理的要求解决问题，不畏强权、勇于担当，培育职业使命感，回应人民群众期待。

第四，务必坚守廉洁性，发扬传统优良作风。公务员队伍的廉洁、高效是关系到政府长期存亡的关键，而对公务员个体而言，存在个人利益和公共利益冲突、公民角色和职业角色冲突的问题。因此，要保证政府的健康永续，需要制度约束、舆论监督、道德自律等多种方式解决公务员的内在冲突。其中，制定廉洁从政的行为准则，将廉洁自律作为职业内容的必备素养，作为公务员行政人格和精神的重要体现，明确要求他们束身自律、戒贪防腐，继承和发扬共产党人的优良作风，真正做到信念坚定、清正廉洁。

二、基层公务员行政人格与职业精神塑造的困境

(一)行政伦理和行为选择困境

基层公务员经常处于政策执行的末梢环节，他们是直接与民众打交道的政府官员，掌握一定的自由裁量权，理论界称作街头官僚。街头官僚的特殊身份、地位和工作性质决定了他们与众不同的行动逻辑和行为选择[2]。基层公务员的工作首先是执行性质，无论是国家的法律法规和政府部门的规章制度，还是政治家和上级管理者制定的公共政策，其贯彻落实最终都有赖于基层公务员认真而正确的执行；就执行活动的性质而言，他们通常不能自定义工作范围、内容和方法，但在具体的工作情境中他们必须做出某些判断，以决定应该适用何种类型的规则或是适用某一特定规则。因此执行的过程实际上是一个不断做出选择和判断决策的过程，而且不论正式规则多么具体，对于充满复杂性、动态性和差异性的具体情境、事件和个人而言，需要做出不同的行为选择，这致使基层公务员的工作环境充满了挑战、风险和不确定性。其次，在执行过程中，由于其工作难以程序化和指标化，涉及的是人而不是物，所以拥有一定的自由裁量权。政策规定某些社会群体可以从某一机构中得到某些照顾或实惠，需要基层公务员根据不同的服务对象决定采取何种办法以顺利实现政策目标；他们在政策执行中通常要现场做出决策，由于个人经验、价值观、判断力和情绪等方面的原因，他们的行动很难做到完全一致，也容易引起公民的抱怨和不满，这点上很少能够获得所有服务对象的满意。特别是利益冲突的情境中，基层公务员与公民的直接交锋往往是诱发冲突的导火索。实际上，基层公务员的自由裁量权是普遍存在的，它们不可能被去除掉，也不会因管理的改进而消失。而且基层公务员普遍感觉到在执行工作时没有多少支持和指导，只能根据自身的经验、技能、专长及价值观来进行判断和决策。那种认为基层公务员运用自由裁量权来使其工作变得舒适和安全的观点只是描述了一部分而不是全部的基层公务员行为，有些基层公务员针对其管辖的社区和服务对象具有很高的责任感，使用自由裁量权做出决策反而使其工作变得更加艰难、更加有压力，甚至对职业构成了威胁。

在中国从计划经济向市场经济转轨的特殊阶段，基层公务员参与的行政事务也相应涉及多个利益主体；利益的多元化和需求的多样化，使得立法体系对基层公务员的行政自由裁量权在规范程度上反应不够迅速，很多实际的、现场的、基层的、具体的问题无法用已有的法律法规来衡量，导致自由裁量权有较大的使用和发挥空间。基层公务员特殊身份及工作性质使得其行为存在天然的选择困难症，这是基层公务员行政人格培养及职业精神塑造的顽症所在，也是关键所在。

(二)制度困境

当前我国的行政制度设计在基层表现为典型的“压力型体制”，这已是公共学界的共识。所谓“压力型体制”是指“一级政治组织(县、乡)”为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。在压力型体制内，一方面为了完成发展任务和各项指标，上级组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标层层量化分解，派给下级组织及成员，责令其在规定的时间内完成，根据完成的绩效进行政治和经济方面的奖惩。这就迫使基层组织、基层公务员必须早出成绩、快出成绩、大出成绩；另一方面组织在督促基层公务员干事的同时，还设定一些特定指标，实行“一票否决制”，即一旦某项任务没达标，就视其全部工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励。调研显示，“一票否决制”指标呈逐年增多的趋势。苛刻的“一票否决制”与“绩效考核制”构成“压力型体制”的两个主要方面，成为基层公务员履职压力的主要来源，也是他们自我评价的主导因素。这必然会使他们不能完全按照制度设计的公共服务提供者的角色要求去行动，而是在履职行为中明显地从以“群众为重心”的公共服务和社会管理，转换成“关注上级要求与动向”，以“提高晋升几率，减少来自上级管理压力”上来[3]。履职意图、履职行为均相对于制度设计出现了明显偏移，这种困境长期使得基层公务员行政人格异化、精神压力巨大，难以培育理想人格。此外，改革开放和市场经济使我国经济飞速发展，互联网、交通基础建设、新闻媒体发达等条件并没有促进基层组织和社会的所谓“同一性”融合，反而加大了基层公务员与社会成员遵循价值观的差异：基层公务员倾向于“唯上”、“唯内”不“唯民”，而社会成员极少为理想所鼓动，世俗化、权利觉醒为主流。价值观上的差异，使双方沟通不畅，情感、思想、信念均有分离的趋向，这也使得基层公务员的身份认同产生了巨大困惑，更不利于独立行政人格与良好职业精神的塑造。

(三)环境困境

根据行政生态学理论，基层公务员与其所处的社会环境、上层组织及领导之间互动机理和内容关系着他们的内心自我评价、行政人格认知和工作精神状态。这种互动的内容随着行政生态主体的需求变化而变化，互动内容的变化决定着基层组织及成员的组织生态环境，如果外部环境以输入支持基层组织的正面信息为主，基层组织及成员活动压力就低，工作效能就高；如果输入以监督批评的信息为主，则其履职压力增大。调研显示，当前中国群众向基层组织及其成员输入的主要是不满，一些基层公务员的官僚作风也影响到群众对整体的评价；群众的可参照社会管理知识与信息能力的提高，难以再接受不公正、不公开、不科学、暗箱操作等的社会管理方式。[3]这些消极评价透过组织边界转化为基层公务员的履职压力，使得基层公务员的行政生态环境恶化加剧，严重影响他们的职业价值感和自我评价值。同时，基层公务员对工作环境、工作任务等缺乏控制，也缺乏充分的自主性；例如工作目标模糊不清，难以量化、标准化和指标化；工作任务充满了不确定性，工作内容取决于环境要求，没有常规可循；复杂的现场环境需要根据实际见机行事等。在某种意义上，基层公务员在政府体系中沦为被忽略的“弱势群体”，法制建设的进步和公民维权的发达又很容易将其逼进到规章制度的夹缝中，引发社会对他们官僚主义和形式主义的广泛批评；诸如此类的问题，作为基层公务员生存环境的真实成分，也是理解他们行为不可或缺的事实。

三、塑造基层公务员行政人格与职业精神的有效路径

(一)着力理想行政人格的培训，增强基层公务员职业价值感

首先，开展基层公务员入职教育。在我国现有的行政体制下，基层公务员的入职教育大多属于领导讲话训诫等形式，时间短、节奏快，重仪式、轻内容，基本没有系统、扎实、有效的入职教育，基层公务员职业能力及精神的提升都需要从实际工作中慢慢获得。而实际中，严格的科层组织结构和制度安排，由于缺乏有效的监督，很难保证将顶层的要求和意图正确的传递下去，为了得到组织认同，一些组织潜规则不言而喻、心照不宣地对基层公务员产生影响，而所谓理想行政人格的培养很难超越组织的身份认同，在潜规则的作用下自然被限制和削弱。此外，对基层公务员而言，上级领导的意志是他们的责任义务，领导通过言论表态、文件签署、经费调拨等行政行为将自己的价值取向传达给他们，对其行政人格与精神的形成有重要的示范作用。制度设计、组织文化和领导示范成为塑造基层公务员行政人格与精神的主要方面并没有产生积极的效果，说明开展系统有效的职业入职教育是基层公务员行政人格与职业精神塑造的必要条件。

其次，开发基层公务员行政人格及职业精神培养的教学内容。当前党校、行政学院等培训机构，教学内容多集中于马列主义理论教育、中央领导系列讲话精神解读、当今社会热点问题探讨、领导能力、管理能力提升等，涉及到精神层面，党校具有党性理论、党性修养及党性锻炼方面的课程，而有关公务员的职业精神、内涵、修养等方面没有专门的课程设计，这跟我国特殊的党政体系有关，但也显示出我们在公务员教育方面的盲区。因此，亟需开发新的教学内容，将职业道德、职业修养、公务员行政人格、职业精神等内涵深度挖掘，结合实际并形成系列单元，将此转换成课堂教学内容，列入公务员入职及常规教学计划。

第三，加大对现有公务员的职业化思想教育。针对现有公务员职业精神缺乏、行政人格模糊、行为选择困难等问题，开展职业内容、精神、修养方面的培训，以解决普遍的精神困惑，认清作为基层公务员在我国社会经济发展中的重要职责和伟大使命，为基层公务员职务行为的自身价值提供理论供给，激发道德责任，增强职业价值感和自豪感。

(二)完善组织制度设计，提供有法可依、依法行政的制度环境

第一，完善基层组织制度设计。行政权力的行使过程也就是公务员对其公职行为合法解释与内心考量的过程，最终的目的在于将权力与责任有机结合，正植根于行政组织伦理的制度设计之中[4]。为科学回应当下基层组织所面临的政治、经济、社会、技术、文化等一系列复杂多变的现实问题，设计出合理地、多层次地通道和路径，要鼓励基层组织结合当地实际进行探索和试验，在制度上求创新改变。在发达地区，利用广泛的公众参与过程，如公民建议、媒体讨论、课题研究、专家论证等民意聚集机制，吸纳当前基层组织所面临种种意见建议，配合党的决策过程和政府的立法程序，更为符合实际地去改变基层组织规制现状乃至设立新型基层组织。在落后地区，将阶段性工作内容如发展教育、脱贫任务、基础设施建设等重点任务向群众公开，引导群众了解基层公务员工作内容并积极参与，将群众的意见纳入基层干部的考核中等，建立基层公务员可以以开放、疏导的方式改革其职业的外部回应性机制。

第二，健全法律制度，确保基层公务员行政有法可依，依法行政。基层公务员自由裁量权的使用过程中产生的大量问题和困境与缺乏相应的法律依据无不关系，而依法行政意识的长期淡化成了基层公务员行政人格培养的重要制约；在全面依法治国的大背景下，建立健全行政法规体系，大力推进依法行政，不仅是提升法治水平的重要手段，也是保护基层公务员基本权利的必要措施。在此基础上，才有可能设立全责对等的管理制度，才能实现基层公务员人格独立，才能保障行政人格受法律保护，继而推进行政人格与职业精神的塑造。

(三)注重示范引领，与社会环境形成良好互动

鼓励基层公务员积极践行社会主义核心价值观，要求自觉内化行政人格树立良好的职业精神，真正做到热爱祖国、忠于人民，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作，恪尽职守、廉洁奉公，通过自身示范带动引领良好的社会风尚。同时，要维护基层公务员的职业尊严感，针对现实中言语绑架、利用舆论专门刻意损害公务员职业群体形象等行为要进行严格管理，严肃追究法律责任，弘扬社会正气。再者，加强全体社会成员的职业伦理思想教育，持之以恒地引导和教育全体社会成员摒弃功利世俗的价值观，树立崇高的理想和个人精神追求，培育良好的社会生态环境[5]。

(四)全面推进基层公务员队伍职业化建设

十八大以来，党中央高度重视干部队伍的建设问题。习总书记在系列讲话中对干部理想信念坚定问题的环境影响、科学内涵、客观标准与作风的关系进行了系统、全面、深刻的论述，科学地把握了新时期干部建设的规律，指出干部履职方面出现新情况新问题是当前我党执政环境发生深刻变化在干部队伍上的反应，要解决这类问题需把干部理想信念坚定问题提高到党员干部的世界观、人生观、价值观的“总开关”这一空前高度上来，为组织人事的全面深化改革指明了方向。李克强总理也多次就“为官不为”的现象提出了科学的治理意见。中央的治理方向说明基层公务员的发展应从职业化建设的角度出发，彻底改变传统中过分强调服从组织调遣，过分突出政治功能的人事管理做法，尊重和满足公务员作为公民的需求和作为职工的职业权利，以科学的方法改革基层公务员的选拔录用、考核评价、晋升培训、薪酬激励等方式，探索建立职业化的公务员队伍。制定公务员职业行为规范，明确职业内容和职业能力要求，以行政人格与职业精神的塑造为抓手全面推进基层公务员队伍职业化建设，这不仅是深化组织人事制度管理改革的重要部分，也是未来基层公务员发展的必然选择。

[1]萧鸣政,张满.公务员工作绩效结构及其与职业道德关系研究[J].中国行政管理,2014，(12).

[2]韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制[J].公共管理学报,2008，(1).

[3]张树旺,黄晶,史丽华.论基层组织行政生态的变化及影响——基于广东省的调查数据[J].中国行政管理,2015，(10).

[4]顾爱华,吴子靖.论公务员职务行为的伦理塑造功能[J],中国行政管理,2014，(12).

[5]胡琴.浅析公务员的职业伦理内涵、困境及其培育[J].求是,2011，(1).

(责任编辑：白林)

2016-07-30

本文为甘肃省社科基金资助项目(批准号14YB120)的阶段性研究成果。

刘文琴(1985-)，女(汉)，青海民和人，硕士。中共甘肃省委党校讲师。研究方向：组织行为、公共部门人力资源管理。

D630.3

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1008-5955(2016)03-0036-04