现代大学治理视域下高校党代表作用有效发挥探析

张燕

（台州学院 医药化工学院，浙江 台州 318000）

现代大学治理视域下高校党代表作用有效发挥探析

张燕

（台州学院 医药化工学院，浙江 台州 318000）

当前高校党代表作用发挥现状不如人意，呈现出了作用发挥形式化、时间短、主动性不强等。高校党代表在实践过程中面临着多重角色冲突、传统体制禁锢、履职能力不强的现实困境。应从增强高校党委推进党代表任期制的决心与意识、厘清高校党代表在大学内部治理结构中的定位与角色、加强党代表作用发挥的整体制度设计等方面入手解决这一现实难题。

高校党代表；作用发挥；大学治理

高校党代表是高校经过民主程序选举出来的党员代表，是高校党代表大会活动的主体。有效发挥党代表作用是尊重党员主体地位、推动党内民主、切实开展党的代表大会制度的重要内容。根据我国国情和高等教育发展规律，党中央决定在全国公办高校全面实行党委领导下的校长负责制，于2104年10月颁布《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，其中明确提出“推行高等学校党员代表大会代表任期制和提案制”。党员代表大会代表任期制和提案制的提出，为高校党代表作用发挥提供了法理保障与方向指引，大大促进了高校党建的发展。我国部分高校在党代表任期制和提案制试点改革过程中，建立了一系列的规章制度，构建了充分发挥党代表作用的有效机制，在如何发挥党代表作用上做出了有益的尝试与探索。但也应看到，高校党代表在大学内部治理架构内所发挥的作用较有限，职责权限较模糊，且定位不清，因而在如何进一步发挥高校党代表作用上，有待于更深入地探讨与有效地实践。

一、高校党代表作用发挥的特征分析

“高校党代表是所在高校共产党中的优秀代表，是一个文化素质较高、专业能力较强、政治信念坚定的群体，具有较强的参政议政能力，代表意识强，可以对学校改革发展提出有建设性的意见和建议。”［1］由于高校结构的复杂性以及党内民主建设正处于探索期，当前高校党代表作用发挥现状不如人意，主要呈现出以下三方面特征。

（一）党代表作用发挥形式化。在现行的党建工作过程中，似乎形式大于内容，程序上的“民主”很多时候掩盖了党代表实际作用的发挥。五年一次的党代表大会是高校党委一直以来重视并执行得比较成熟的制度，在程序安排、氛围营造、制度规定等方面有严格的一套模板。在党代表选举、党代表提案、党代表审议党委会工作报告等方面，党代表兼参与其中，程序规范，层层紧扣，体现了党规的严肃性。程序上民主化程度很高，可是在实际过程中，党代表作用发挥却比较小。如党代表虽有提案制，可事实上，真正能提出议案的党代表少之又少，大部分的党代表提不出高质量的议案。表面上提不出议案，并不代表党内没有任何意见与建议。时间仓促，没有深入基层倾听普通党员心声，当家作主意识不强，对所提议案不抱希望等，或许是造成这种现象的主因。同理，在党员代表大会期间，部分党代表们也没有认真履行好职责，对党委的工作报告缺乏深入了解，开会时以学习为主，表决时随意的举举手，真正能发挥审议与监督权的少之又少。一方面，开代表大会的议程安排非常紧凑，往往是党委会作报告的时间比较长，而给大家讨论的时间比较短，每人的发言还不够充分；另一方面，大部分党代表来自基层，他们缺乏全局的思维视角，对党委层面的决议很难把握，因此也无法给出很好的建议。

（二）党代表作用发挥时间短。中央自上而下提出了要实行党代表任期制，发挥党代表在党代会闭会期间的作用。中央要求党代表应发挥作用的殷切期望，在高校基层党组织中却回应有些冷淡且慢热。事实上，有些高校尚未真正落实党代表任期制，从而党代表活动与作用发挥还是集中在开会的那几天。一年来，在高校的各类活动过程中，很少见到以党代表身份所开展的活动。剖析这种状况的原因，与“高校组织的职能多样性、主体多类性、权力多元性、权威分散性、结构复杂性”［2］等组织特性有很大的关联。职能多样性、主体多类性势必分散了高校党建工作的集中性，权力多元性、权威分散性则将影响高校党代任期制执行的力度，而结构的复杂性，使党代表任期制变得模糊与边缘化。

（三）党代表作用发挥主动性不强。受传统计划经济体制影响，高校长期以来形成了依赖政府主导的思想，离真正的“依法自主办学、教授治学、民主管理”的现代大学制度还有很长一段路要走。全体教职员工参政议政的意识与氛围商不够浓厚，这种情况也同样在部分党代表身上存在。目前无论是党代表自身、还是社会上其他人员普遍认为，党代表是一种身份象征，它代表的是一种荣誉与奖励，能当选上党代表是党组织对他们的信任与肯定。至于党代表当选后是否有效发挥了作用，并未受到党代表本人、其他普通党员们的重视与追究。这种看重荣誉轻责任的传统观念制约了大部分党代表的开拓创新能力，也让他们不去从党代表自身的职责角度去考虑，止步于荣誉与身份，止步于党代表大会期间的亮相与形式履职。同时，高校党委未真正落实党代表任期制，没有激励与保障措施，来鼓励与推动党代表作用发挥，也是党代表作用发挥主动性不强的客观原因之一。

二、高校党代表作用发挥的现实困境及其原因分析

部分高校在党代表任期制和提案制上，进行了积极探索，并取得了一定的经验与成效。可是纵观全国高校党代表的作用发挥现状，却不甚乐观，有些高校还只停留在意识层面，并未切实执行党代表任期制与提案制，离党中央要求的党内民主进程实践差得很远。到底是什么阻碍了党代表作用发挥？他们又面临着怎样的困境呢？

（一）多重角色冲突，职责内容泛化。目前高校党代表的结构组成中，大部分代表是部门、院系、科研机构等的主要负责人，他们因自身能力出众与群众基础良好，往往当选为党代表，这有助于巩固党委在高校中的核心领导地位，提高党委领导高校的科学性与有效性。但是，这种多重角色、身份也分散与降低了高校党代表履行职责的精力与机会。而高校在如何保障党代表有效履职上，缺乏系统制度规划，从而在本职工作繁忙时，党代表未能认真深入基层调研，收集意见与建议，为党委考虑与提出的议题把关、修正。

另一方面，多重角色冲突还体现在高校党代表工作职责与其他民主监督组织的交叉与重叠，如党代表与教职工代表、工会代表、纪律检查委员会之间的工作关系、提案关系。这在一定程度上造成党代表工作职责泛化，无法突显党代表在高校内部治理中的政治权力角色。有时，同样的议题在不同的组织系统内，换个题目就成新的议题，以应付不同角色的要求，显然与高校内部各权力主体应分工、监督的模式相违背，也无法平衡各权力主体之间的利益需求关系，削弱了党代表应尽的监督、审议功能。

（二）传统体制禁锢，权力运行虚化。新中国成立以来，我国大学治理结构长期以来处于高度集权、政府主导、计划经济的背景，大学内部领导体制有些僵化，部分领导的思想还停留在计划经济时代，高校内部管理有些封闭，民主氛围还不够浓厚。这种传统的做法与思维，禁锢了高校党委的民主开放意识，在党内民主创新方面动力尚显不足，党员主体地位未得到真正的保障，党代表的权力模式运行不畅，有些权力形同虚设。

据2008年颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，党代表有八项权利与职责，分别是：（1）在同级党代表大会召开期间参与听取和审查党的委员会、纪律检查委员会的报告；（2）在同级党代表大会召开期间参与讨论和决定有关重大问题；（3）在同级党代表大会上行使表决权、选举权，有被选举权；（4）了解同级党的委员会、纪律检查委员会以及所在选举单位党组织贯彻执行党的决议、决定的情况；（5）向同级党代表大会或者同级党的委员会就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的重大问题提出意见和建议；（6）对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督；（7）参加同级党代表大会或者同级党的委员会组织的活动；（8）受同级党代表大会或者同级党的委员会的委托，完成有关工作。

以上党代表的八项权利与职责，在党代表大会召开期间，能得到一定的体现与保障。在代表大会闭会期间，党代表的知情权、建议权、监督权等却未得到很好的落实。《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》曾对党代表工作方式开展、代表职责履行保障等方面提出了建议与指导，但大多数是原则性上的规定，还需要各高校结合实际情况，制定细则规定，便于操作执行。根据党章规定，在党的各级委员会“必要时召集代表会议”时，党代表可以参与讨论、决定需要及时解决的重大问题，这意味着党代表是否有机会参与各类重大问题的讨论和决定，是由各级党委给予的权利。换而言之，党代表权力能否得到保障，有赖于各级党委的重视与支持。如果各高校党组织不突破惯有思维，加强党内民主制度创新，下放权力，开放民主，保障党代表权力的落实，那么党代表的作用是很难充分发挥的。

（三）履职能力不强，制约作用发挥。党代表有审议与通过党委会的工作报告、搜集与调研普通党员群众的意见与建议、形成议案递交到党代会等的职责。如果没有一定的文化素质与专业素养，很难保证党代表能有效履职。高校党代表有基本的文化素养和扎实的专业素质，但很多党员对于党建这个领域还是比较陌生的。他们对于党员的基本常识、党代表应该具有的权利和义务、党代表议案撰写格式、递交程序等，都不是很熟悉。同时，各高校党委尚未建立起健全的党代表培训制度，提高党代表的党性修养、政策水平和履职尽责的参政议政能力。党代表履职能力的不足，极大地制约了党代表作用的发挥。

三、进一步发挥高校党代表作用的对策建议

高校党代表作用发挥是一项系统工程，它不是孤立的、片面的存在。从大学治理的角度出发，厘清发挥党代表作用的动力、方向、目标、保障等基本问题，结合现状，设计发挥党代表作用的路径。

（一）增强高校党委推进党代表任期制的决心与意识。党委是高校党建工作的主要推进者与策划者，是落实高校党代表任期制的主要实施者。不解决高校党委的思想认识问题，党代表任期制在高校的落实将无从谈起。可从两方面着手改进这种局面，一是上级党委组织应加强对各级公办高校党代表任期制实行情况的监督与巡查，督促高校党委重视推进本校各项政策的推进与落实，将是否完成作为硬性政治任务，帮助高校克服长期以来形成的官僚习气与作风，真正实现党内民主。二是上级党委应强调、宣传党代表作用发挥与现代大学制度建设的关联与重要意义，从大学治理的角度出发，推动高校党委重视党代表作用发挥的意义与价值，构建系列保障与配套措施，保证党委领导下的校长负责制在高校的真正执行与落实。

（二）厘清党代表在大学内部治理结构中的定位与角色。从党代表作用发挥的现状及其现实困境来看，高校党委对党代表在大学治理结构中的定位与角色的模糊化处理，导致党代表作用发挥范畴既无限扩大，也无法约束与考核。站在高校治理角度，理顺大学内部各主体结构之间关系，成为了破解党代表作用发挥局限性的基础。

大学治理是指大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程［3］。大学治理分内部治理和外部治理两部分。其中，大学外部治理主要探讨大学与政府、社会之间的制度安排［4］。大学内部治理主要处理大学内部事务，解决大学内部权力实体的配置及运行问题［5］。大学内部权力主要有：政治领导权力、行政权力、学术权力和民主监督权力。政治领导权力指党对高校实施政治领导的组织权力，行政权力主要指校长行使的行政管理职权，学术权力指学术性任务性组织行使的权力，民主管理权力指以一定组织为形式的民主管理和监督的权力［6］。从党代表职责权利来看，在大学内部治理的四大权力结构中，党代表应属于政治领导权力和民主监督权力范畴。

1、高校党代表是大学治理结构中政治领导权力的监督者与协助者。党委领导下的校长负责制是我国公立大学的内部领导体制。党的委员会或常委会是我国公办大学治理中行使政治权力的主体机构。根据《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，“高等学校应按期召开党员大会（党员代表大会），选举产生党的委员会。党的委员会对党员大会（党员代表大会）负责并报告工作。”党委会经由党员代表选举产生，党员代表是学校党委会工作开展、落实的委托者与监督者。因此，党代表存在的价值与作用发挥，均应将围绕党委的职责与权利而开展，保障大学治理结构中政治权力的顺利运行与作用发挥，成为落实党委集体领导的监督者与协助者，扮演高校价值导向与政治导向的角色。

2、高校党代表是促进高校党内民主的直接关联人。党内民主的实质是广大党员在党内当家做主的地位和状态。党内民主涉及到：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这四部分内容，既是全体党员应参与的职责与权利，也是党代表应带头实践的活动内容。在民主选举环节，党代表有选举与被选举同级或上一级党的委员会的权利。秉公选举还是从个人关系出发选举，皆由每位党代表的思想觉悟所决定。在决策环节，党代表有做决策与监督党委科学决策的职责。草率做决定，还是盲目赞成，与每位党代表的责任心与能力水平相关。有没有深入普通党员群众开展调研，反映基层党员群众的意见和建议，在高校党员群众与领导机关之间搭建沟通桥梁，确保党员的主体地位；有没有接受党员的委托对学校党委进行全面监督，确保党委贯彻落实党员群众的建议与要求，保障党员的基本权利。这些都与党代表作用的有效发挥紧密相关。因此，党代表的第二个角色是党内民主的主要推动者与实践者。

认清了党代表在大学治理架构中的地位与角色，在发挥党代表作用的制度设计过程中，应注重于高校内部各权力主体间的功能设置，避免重复与冲突，从而有利于各主体作用发挥。

（三）加强高校党代表作用发挥的整体制度设计。有了意识与目标，还需要系统的制度设计，才能保障党代表作用的充分发挥。首先，在制度设计原则上，应站在大学治理整体高度，围绕党代表功能与角色，统筹党代表与其他校内主体之间的关系冲突，突出党代表的价值导向功能与民主监督角色。第二，根据党代表作用发挥的先后逻辑顺序，高校党委应分别制订党代表选举制、党代表培训制、党代表考核机制，增强党代表的使命意识，提高党代表的履职能力；制订党代表审议制、党代表提案制等，充分发挥党代表在党代会期间、闭会期间的作用，创造机会与平台保障党代表权利落实，发挥党代表的桥梁纽带、参谋助手、监督审议作用，保障党员权益诉求顺利上达、落实，保证党委决策科学，促进高校教育事业健康发展；最后，还要构建系列保障与配套措施，为党代表作用的正常发挥扫除障碍，保证党代表任期制在高校的真正执行与落实。

在依法治国大背景下推进高校治理现代化，是我国高等教育管理体制改革的一项恒久任务。从推进现代大学制度建设角度，转变思维，重视党代表作用发挥的意义与价值，在大学治理视域下推动党代表作用发挥，是现代大学体系建立的应有之义。而如何建立顺畅的体制机制，理顺高校党代表与其他权力主体之间的关系，切实发挥党代表应有的作用则是关键。

［1］李晓辉，明兴建.论高校党代表作用的有效发挥——基于期望理论视角［J］.学理论，2014（26）：27.

［2］姚成郡.基于大学组织特性构建我国大学内部治理结构的探讨［J］.中国人民大学教育学刊，2012（4）：61-62.

［3］Gayle，Dennis John；Tewarie，Bhecndradatt.Governance in the Twenty-First-Century University：Approaches to Effective Leader⁃ship and Strategic Management［M］.ERIC Digest.ED482560.转引自郭卉.反思与建构：我国大学治理研究评析［J］.现代大学教育，2006 （3）：29.

［4］贾玉明.大学内部治理实现路径探析［J］.教育科学，2015（4）：75.

［5］杨娟娟.社会转型期我国大学内部治理结构优化研究［D］.武汉：武汉理工大学，2008：7．

［6］秦惠民.我国大学内部治理中的权力制衡与协调［J］.中国高教研究，2009（8）：26-29.

Analysis on Effect of Party Representative from the Perspective of Modern University Governance

Zhang Yan
（School of Pharmaceutical and Chemical Engineering，Taizhou University，Taizhou，Zhejiang 318000）

At present Party representatives in universities are not fully at their work.Some problems are on them such as formalization，short term and passiveness.In the process of practice，Party representatives in universities are facing real troubles as multiple roles conflict，traditional system imprison and lack of ability.To get out of the troubles，it has to enhance the deter⁃mination and consciousness of the Party committee to advance the tenure system，clarify position and role of the Party representatives in university，and strengthen the overall system design for Party repre⁃sentatives.

Party representatives in university；role play；university governance

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2016.04.016

2016-03-14

本文为2013年台州学院重点党建科研项目“进一步发挥高校党代表作用研究”成果。

张燕（1981-），女，浙江仙居人，讲师，从事高校党建、教育管理研究。