关于完善自然资源管理体制的初步思考

● 中央编办二司课题组



关于完善自然资源管理体制的初步思考

● 中央编办二司课题组

党的十八届三中全会决定提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》也对完善自然资源管理体制提出了具体要求。正确认识自然资源资产所有者和自然资源监管者的职责定位，处理好政府与市场、自然资源资产所有者与自然资源监管者、中央与地方、自然资源监管与环境治理的关系，对于贯彻落实党中央、国务院的部署和要求，构建边界清晰、权责明确、系统高效的自然资源管理体制具有重要意义。

一、我国自然资源管理体制现状

总体上看，我国自然资源管理体制呈现横向适度分离、纵向相对统一的特点，即土地、森林、水等自然资源分散在不同的管理部门，每个部门对职责范围内的自然资源实行资产管理、用途管制等相统一的管理模式。

一是按资源类型分部门管理。我国目前没有统一的自然资源管理部门，按资源类型分别由国土、海洋、水利、农业、林业等部门管理。根据“三定”规定，国土资源部承担保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的责任；海洋局承担保护和合理开发利用海洋、海域、海岛资源的责任；水利部承担保护和合理开发利用水资源的责任；农业部负责指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地以及农业生物物种资源的保护和管理，负责水生野生动物保护工作；林业局负责森林、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源的保护和开发利用。此外，环境保护部负责指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园的环境保护工作；能源局负责组织制定煤炭、石油、天然气、水能、生物质能等能源的产业政策和相关标准。

二是自然资源管理部门同时承担资产管理和用途管制职责。在我国，自然资源管理部门作为公共管理部门，既代行自然资源资产管理职能，又履行自然资源监督管理和用途管制职责。例如，国土资源部在资产管理方面，负责矿产资源开发的管理，依法管理矿业权的审批登记发证和转让审批登记，征收资源收益；在监督管理方面，承担保护土地、矿产等自然资源的责任，负责制定并组织实施国土规划、土地利用总体规划，组织实施土地用途管制等。

三是中央与地方实行分级管理。宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有（法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外）。但在实际运行过程中，自然资源由中央与地方实行分级管理。根据有关法律的规定，矿产、森林、草原等大部分自然资源由国务院行政主管部门负责全国的自然资源管理工作，县级以上人民政府行政主管部门负责本地区的管理工作；对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。例如，森林法规定，国务院林业主管部门主管全国林业工作，县级以上人民政府林业主管部门主管本地区的林业工作。水法规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作；国务院水行政主管部门在重要的江河、湖泊设立流域管理机构，负责管辖范围内水资源的管理和监督；县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

二、我国自然资源管理体制存在的主要问题

我国现行自然资源管理体制，有利于发挥行业主管部门的专业优势，针对不同资源的特点实行精细化管理，但也存在以下几个方面的问题。

一是资产所有者缺位。根据宪法以及相关法律规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家即全民所有（法律规定属于集体所有的除外），由国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门代理或托管，自然资源资产在法律上缺乏具体明确的代表主体。在实际工作中，自然资源资产所有者职责由相关管理部门代行，所有者职责不清晰，产权虚置或弱化，所有权人权益不落实。

二是管理的系统性不强。山水林田湖是一个生命共同体，具有整体性、系统性等特点。现行管理体制将水流、森林、草原等自然资源分别由不同的部门管理，人为地割裂了自然资源之间的有机联系，同时协调机制不够健全，种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，顾此失彼，容易造成生态的系统性破坏。

三是重开发轻保护。由于我国自然资源实行中央与地方分级管理，在实际工作中，绝大部分自然资源由地方进行管理，个别自然资源的实际控制人片面追求自然资源的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，造成自然资源的过度开发和生态环境的破坏。此外，由于自然资源管理部门兼具资产管理、行业管理、监督管理等多重职能，在自然资源开发与保护工作中，既是“运动员”又是“裁判员”，当管理目标出现冲突时，容易出现监管失灵及重开发轻保护的问题。

四是职责交叉问题难以有效解决。在实行分类管理的同时，对于同一自然资源又按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，造成职责交叉。例如，农业、水利、林业、环保等部门从各自角度对同一自然资源分别进行监测，监测点位重合，重复建设、资源浪费、数出多门。此外，实际工作中，多个部门分别拟订城乡规划、区域规划、主体功能区规划和土地规划等，而这些规划之间衔接不够，使得一些规划难以真正落地。

三、关于完善自然资源管理体制的几点初步认识

按照党中央、国务院关于完善自然资源管理体制的精神和要求，坚持问题导向和目标导向，坚持精简统一效能，充分发挥中央和地方两个积极性，构建边界清晰、权责明确的自然资源资产管理体制，着力解决自然资源资产所有者不到位、所有者权益不落实等问题；逐步构建以用途管制为主要手段、系统高效的自然资源监管体制。一是坚持所有者和监管者分开，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央与地方的事权和监管职责。二是坚持山水林田湖是一个生命共同体的理念，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理。三是坚持试点先行、分步推进，先易后难，积极稳妥地推进自然资源资产管理体制和自然资源监管体制改革。

基于以上总体考虑，首先是整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，明确授权一个部门代表国家对在同一国土空间内的全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源资产统一行使占有、收益、使用、处置等所有权。主要职责：（1）根据授权，依照有关法律和行政法规规定，履行自然资源资产所有者职责；（2）建立并完善自然资源资产产权制度，对各类全民所有自然资源资产进行统一确权登记、统一资源配置、统一标准规范、统一信息平台；（3）建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，依法征收资产收益；（4）负责管理中央直接行使所有权的自然资源资产，承担其保值增值的责任，指导并监督地方政府代行所有者职责的全民所有自然资源资产。同时创造条件将分散在各部门的有关用途管制职责逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。

为实现改革目标，在实现所有者和监管者分开、整合相关职责的基础上，重点处理好四方面的关系：

一是处理好政府与市场的关系。目前我国在自然资源管理领域，政府和市场的关系尚未完全厘清。一方面，在自然资源资产配置上，存在市场机制不够健全，市场化出让程度较低，市场决定价格机制和资产价值评估制度不完善等问题；另一方面，在自然资源监管上，存在监管不到位，重开发轻保护，重眼前利益轻长远利益等问题。综合考虑自然资源具有的经济价值、生态价值和社会价值，在自然资源资产配置方面要发挥市场的决定性作用，由市场决定如何配置、配置给谁以及价格，政府主要制定规则，确保公正公平；同时在自然资源监管领域要更好发挥政府作用，切实加强监管，保证区域公平和代际公平，解决“市场失灵”问题。

二是处理好自然资源资产所有者与自然资源监管者的关系。根据习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中的论述，自然资源资产所有者对自然资源资产行使所有权并进行管理是一种民事权利，自然资源监管者对自然资源行使监管权是一种行政权力。鉴于自然资源具有外部性和公共物品属性等特点，自然资源资产所有者在对自然资源资产进行配置和处置时应受到限制，要符合用途管制要求和保护生态环境等公共利益需要；自然资源监管者也不得超越用途管制要求，干预自然资源资产所有者依法行使权利。自然资源资产所有者以自然资源资产的保值增值为主要目标，自然资源监管者以自然资源的可持续利用和生态保护为主要目标，二者之间要建立沟通协商和监督制约机制，实现信息共享，确保两个方面工作目标的对立统一。

三是处理好中央与地方的关系。对于全民所有的自然资源，理论上应当由中央政府统一行使所有者职权。考虑到自然资源的开发利用和保护对地方经济社会发展具有重要影响，同时我国各地差异性较大，充分调动和发挥地方政府的积极性和主动性，也有利于解决信息不对称问题，提高效率。因此，对全民所有的自然资源资产，可按照在生态、经济、国防等方面的重要程度和区域分布等特点，实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的模式。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园直接行使所有权。对全民所有但由地方政府代行所有权的自然资源资产，中央政府要建立监督机制。

四是处理好自然资源监管与环境治理的关系。自然资源监管和环境治理既有区别又有联系。二者都以生态环境保护为目标，自然资源监管侧重于国土空间用途管制以及生态系统的保护修复；环境治理侧重于污染排放行为的监管以及环境污染的防治。由于自然资源既是生态系统的组成要素，也是污染物的容纳载体，因此为避免交叉重复，应综合考虑监管对象、管控措施、治理手段等因素，合理界定自然资源监管与环境治理的权责边界，做到相互协调、相互促进。