完善自然资源监管体制的若干问题探讨

●北京大学城市与环境学院课题组



完善自然资源监管体制的若干问题探讨

●北京大学城市与环境学院课题组

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。完善自然资源监管体制，是我国全面深化改革、推进生态文明建设的重要组成部分，对于提升国家治理能力和治理体系现代化水平具有重要意义。

一、认识自然资源、自然资源资产和自然资源监管

我国法律上重点关注的自然资源多指载体和形态明确的天然生成物。自然资源的学理涵义众多，尚未统一。在狭义上，指人类可以利用的天然生成物。《辞海》的定义是：自然资源即天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料），是生产的原料来源和布局场所；在广义上，指自然要素及其产生的空间场所和环境功能。联合国环境规划署1972年提出，自然资源是一定时间和技术条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。我国法律对自然资源及其种类的界定，更倾向于有特定空间形态边界、有明确载体的自然资源。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国民法》中列举的自然资源类型主要有矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、土地，也相应出台《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包经营法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国矿产资源法》等各类资源单行法，作为自然资源管理部门行政的重要依据。从各类自然资源依托的载体看，可以分为陆地、水域（陆上水域、内水）和海域。

自然资源资产是指资源禀赋稀缺、产权法理明晰、效益价值可量化、具有特定空间形态边界的自然资源。自然资源资产是我国自然资源监管的主要对象，和我国法律规定的自然资源基本一致，在法理上呈现出所有权、使用权等多种权利类型，在所有权属性上区分为国家所有和集体所有。

自然资源监管是依托行政权对各类自然资源所有权、使用权的运行情况进行监管。自然资源监管是行政机关基于行政权，依据法律法规和部门规章等，借助行政、经济等手段，对自然资源的开发、利用、修复和保护等事务直接实施组织、领导、统筹、协调和监督，从而维护社会公共利益。考虑以自然资源的利用和保护行为作为监管对象的针对性和直接性，自然资源监管者主体主要包括行政管理机构和行业督察，前者通过行政决策（规划、计划配置等）、行政执行（行政许可、行政审批、市场监管等）、行政执法（事后监督等），对自然资源的所有者和使用者的开发行为进行监管，确保自然资源的增值保值；后者从国家或行业层面对地方政府和下级部门的行为进行监督。

二、辨析自然资源监管的主要问题

总体上看，我国自然资源管理体制从新中国成立之初的大分散走到目前相对集中管理的格局。在此期间，自然资源产权设置随着单行法的建立与修订逐步明晰，国家所有权和集体所有权不断明确，使用权也不断制度化。但与新的改革要求相比，现有的自然资源监管体制及其运行还存在一些问题。

一是管理碎片化。现行自然资源监管主要依据单行法，按资源要素实行分类管理。对于同一自然资源，按照不同的管理事项或具体的功能用途归口不同的部门管理，且易受城乡差异、行政区划等因素的影响。

二是目标差异化。不同类型的资源往往集聚在同一空间载体上，但不同层级政府和不同部门在编制各类资源利用保护规划时，上下级和部门之间的协调与合作不足，有时同一空间内存在多样不够一致的监管目标约束、规划引导和管控要求。

三是空间叠置化。在海陆、农牧、河滩湿地等交错地带，由于地理界限和管理空间边界划分不清，使得资源管理职能交叉重复或存在管理空白。如自然保护区、风景名胜区等自然保护地管理存在“一地多牌”的情况，影响自然保护地的综合统筹管理。

四是信息错位化。不同部门调查登记和规划的空间分类标准多元化、不统一，造成基础数据、规划目标等的信息差异、错位和冲突，实际工作中不够协调协同。

三、透视自然资源监管问题的根源

一是全民所有者与监管者合体设置。自然资源监管部门不仅行使自然资源监管的公权力，还拥有部分国有自然资源资产的收益权，影响了自然资源行政管理的有效性和公正力，还容易导致资源监管部门设租寻租。

二是分类管理。经过多年的运行，我国自然资源管理已基本形成区分资源类型、依单行法自成体系运行的管理架构。不同管理部门的职责通常围绕政策制定、规划计划、调查统计登记、等级评定、征收、产权纠纷调处、利用监管、保护修复、监督监测、行业督察等来组织。部门立法、部门行政容易导致公共利益部门化，实践中各行政主体之间权、责、利关系不够清晰。

三是多方参与国土空间用途管制。国土空间既是自然资源的载体，又是土地等部分自然资源的本体。国土空间用途管制是政府依赖行政权规定国土空间的法定用途、使用强度、对开发利用行为实施行政许可和监督管理，是世界各国普遍采取的空间管理方式和主要的自然资源监管手段。我国的国土空间用途管制从无到有，先后经历了基本空白、以城乡规划的建设用地许可为主导、以土地管理的土地用途管制和城乡规划的建设用地许可并行、到多部门共同参与的发展阶段。国土空间用途管制的实质是对土地发展权的调控。土地发展权是在土地上进行开发的权利，用于改变土地用途或者提高土地利用程度，以建设许可权为基础，可拓展到用途许可权、强度提高权，是一种行政管理权力，是世界各国通行的管理权能。我国法律中没有明确提及土地发展权，但其实质性地存在，无论是城乡规划实施的项目选址意见书、建设用地规划许可证许可，还是土地管理中的建设用地预审，管理的对象主要是土地发展权。我国土地发展权管控体系分为中央政府对地方政府、地方政府对社会个体两级管控体系。现实的焦点及管控重点是对建设和非建设行为的管控，对非建设用途的自然生态空间如何管护、内部用途如何调控，受市场机制、经济因素、行为主体多元化等因素影响，尚未形成全域、全种类用途管制的有效机制。但是，不同部门针对国土空间用途管制所具备的管理实施手段存在一定差别，对应的规划可分为“落地型”、“准落地型”和“非落地型”规划，城乡规划、土地利用规划都属于“落地型”规划，“落地”实施管理的成熟度最高。

四、完善自然资源监管体制的设想

按照党的十八届三中全会决定以及决定说明和《生态文明体制改革总体方案》的精神要求，推进完善自然资源监管体制应以统一行使国土空间用途管制为突破口，明确和规范自然资源监管目标、权责和对象。统一行使国土空间用途管制的重要作用在于明晰统一的自然资源监管目标，明晰自然资源监管“上下”行政层级和“左右”职能部门的管理边界，明晰自然资源监管的重点对象和空间地域，明晰自然资源资产价值核算的前提，明晰满足自然资源资产管理要求的资源功能类型。为实现上述“五个明晰”，必须探索编制“管”、“用”的国土空间用途管制方案。所谓“管”和“用”，一是强调国土空间用途管制的“管”，二是体现各类资源合理利用的“用”，三是可实施或具有实施管理手段的“管用”。

自然资源监管应以自然资源的地表二维空间管理为出发点，推动以统一用途管制为核心的职责“七统一”。鉴于自然资源监管体制改革的目的性、复杂性和可操作性，自然资源监管基本职责聚焦于不以水、海洋为载体的自然资源管理，以统一地表二维空间的用途管制为出发点和着力点，其他相关职责将依据载体类型、空间维度、管控深度等来设置，作为可增补职责来并入或分列。国土空间用途管制的统一，离不开信息获取、登记确认和监测、方案编制和落实、利用和保护管理、行政监督管理的统一。因此，自然资源监管应进一步推进职责“七统一”，即统一基础信息管理、统一登记监测、统一用途管制、统一保护修复、统一利用监管、统一重点资源管护、统一行政督察。

全民所有自然资源资产所有者应与自然资源监管者相分离，承担对不同类型空间载体的国有自然资源资产差别化管理的职责。全民所有自然资源资产所有者对国有自然资源资产的管理，应结合国土空间用途管制，区分生态空间型和生产生活空间型的自然资源资产，照章办事，承担生态空间型自然资源资产保护修复，以及生产生活空间型自然资源资产合理利用、保值增值的职责。此外，全民所有自然资源资产所有者还可接受各级政府的委托，负责对重点自然资源集中地的整体保护、修复和利用。