推动政府职能向社会组织转移——温州的实践

● 连新良



推动政府职能向社会组织转移
——温州的实践

● 连新良

推动政府职能向社会组织转移，温州市的探索起步较早。在20世纪90年代，市政府就探索将烟具质量检测的职能转移给烟具协会、将安全生产管理的职能转移给合成革商会。在早期的探索中，温州市确立了三个基本原则：凡是政府不该管的，但从企业和社会的角度来看又需要有人管的事务，交给行业协会商会；凡是政府需要管的，但单靠政府难以管好或者效率较低的事务，由政府委托给行业协会商会管理；凡是成员企业有需要，但单个企业难以做好的事务，一般由行业协会商会去做。2013年以来，温州市加大了政府职能向社会组织转移的力度，政府职能转移工作取得了实质性的进展，目前已推动两批共41家、252项政府职能向150个社会组织转移，第一批已有22个部门转移了41项职能、签订了140份协议，运转正常有序，初步形成了一套政策制度体系规范和操作流程。

一、构建完善的组织和制度体系

温州市成立了职能转移工作领导小组，搭建了市机构编制部门牵头、各成员单位协同推进的组织架构。市政府先后出台《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》、《温州市政府职能向社会组织转移暂行办法》、《政府职能转移工作相关细则》等文件，公布了《温州市政府职能向社会组织转移目录》、《温州市市本级具备承接政府职能转移条件的社会组织目录》、《温州市政府向社会组织购买服务目录》三大目录。2015年出台了联席会议、年度考评、上下联动、事后监管、承接管理5项配套机制文件。通过构建完善的组织、制度保障体系，明确部门职责，规范操作流程，确定考核与监管方法，促进职能转移稳步推进。

二、构建分工合作、齐抓共管的工作格局

温州市编办制定了由审批阶段的“受理、审核、报批”和具体组织实施阶段的“公告事宜、竞争择优、公示名单、签订协议、事项交接、履行协议、加强监管”共10个环节构成的分解性操作规程。会同民政、工商联等单位，推进社会组织孵化器建设，在清理收回的办公用房中调剂部分房产，以阶段性免租或低租金等形式提供给发展潜力大、承接能力强的社会组织集中办公；市财政局针对部门提出的转移经费落实难问题，逐一审核转移项目资金，主动和相关部门对接，建立了政府购买服务工作联席会议制度；市民政局制定出台了具备承接政府职能转移条件的社会组织推荐性目录以及目录编制管理办法，强化对社会组织承接政府职能转移的评价和管理；市工商联在市本级22个重点行业协会商会推进承接政府职能转移工作，开展社会组织等级评估，发挥评估导向和激励作用；市审计局在年度部门财务审计和领导干部经济责任审计中，针对部门履职中出现的一些问题，提出可向社会组织转移职能和购买服务的审计建议，进一步提高财政资金的使用绩效。

三、形成政府转移职能倒逼机制

由于职能转移涉及到部门利益的调整与人、财、物的精简，在职能转移工作推进初期，多数部门要么认为自己没有职能可以转移，要么拿出从来没有执行过的或可有可无的职能进行转移。而温州社会组织多为自下而上成立的，缺少实质性职能，与政府的联系渠道也受到制约，因此出于提升形象地位、丰富职能等考虑，社会组织对承接政府职能表现得非常积极。因此前期工作的重点放在社会组织上，由社会组织提出自己可以承接政府部门的哪些职能，并对履行该项职能相对于政府部门的优势等进行分析说明。通过这种方式，倒逼政府部门交出职能，初步打开了工作局面。经过反复的对接之后，第一批即推出了34个政府部门的167项职能拟向社会组织转移；第二批扩大了职能转移单位范围，将团市委、妇联、残联等16个群团组织和参公事业单位纳入职能转移主体范围，共计梳理出85项转移职能。

四、合理确定承接职能转移对象

诚然，目前温州社会组织的承接能力不足。这种现状也促使政府职能转移中出现“先有鸡还是先有蛋”的争论。政府部门认为只有社会组织发展的足够好，才能放心地将职能转移出去；而社会组织则认为多数社会组织经过长期发展始终未能有突破，除自身因素之外，政府留给社会组织发展的空间有限也是重要的制约因素。为解决这个矛盾，温州市民政局在确定《温州市本级具备承接政府职能转移条件的社会组织目录》时，将社会组织评估等级达到3A以上、在本地区具有较大影响力等仅作为入选目录的优先条件而非必要条件，并且这一目录也仅作推荐性目录使用。目录外的社会组织虽然目前自身实力较弱，但是具有良好的发展势头，部分职能确实可以对接，在经业务部门同意推荐后，向民政部门申请，也可以承接政府职能的转移。这突出了政府职能转移对社会组织培养、扶持的作用。

五、积极开展实体化建设试点

社会组织承接政府职能，既包含政府职能向社会组织的转移，也包含财政经费向社会组织的转移，这也引发了一些担忧。如果社会组织既承担政府职能，又主要依赖政府的财政经费运转，是否会导致社会组织过于依赖政府，甚至演变成类似于政府部门的组织机构？出于这种担忧，政府部门推动职能转移时有所顾虑，这也制约了职能转移的深入。加上社会组织经费不足，多数社会组织虽能维持运转，但是没有资金满足未来发展的需要。缺少经费招聘职员，一些职能的开展往往因为缺少专业人才而搁浅。基于这两点，温州市工商联在市本级22个重点行业协会商会中先行试点社会组织实体化发展，通过搭建行业公共服务平台，为行业内企业提供服务并收取适量费用等方式，获取行业组织发展所急需的资金。如温州市金属协会通过建立物流中心、金属大厦、检测平台等举措，在为会员企业提供增值服务，降低行业整体运作成本的同时，也改善了协会的经费现状。实体化的实践既解决了行业组织经费不足所导致的职能履行能力不足问题，也减少了财政资金在行业组织运行经费中占比过大而可能导致的财政依赖担忧。

六、强化职能部门的指导

为使承接政府职能转移的社会组织能够顺利地履行职能，温州市编办、民政局、工商联通过组织会议与培训等多种方式，提高社会组织承接转移职能的能力。此外，温州市特别强调职能转出部门的实地指导工作责任。在职能转出前，组织社会组织到职能转出部门现场观察、学习职能履行方式；在对接职能时，由职能转出部门详细介绍相关职能的性质、任务、重点、目标、注意事项等；在职能转出后，组织职能转出的政府部门到承接职能的社会组织进行辅导，做到“扶上马、送一程”。这减少了社会组织熟悉、适应新职能的障碍，既方便社会组织快速上手新工作，也确保了相关职能的平稳过渡。

七、注重发挥职能转移实效

目前，温州市政府转移的职能覆盖商贸、规划、交通运输、教育、文体等事关民生保障、社会呼声强烈的领域，转移后履职效果明显优化。例如市体育局将11项体育赛事承办工作转移给行业协会承担，市规划局将测绘与地理市场等级评定等职能转移给市测绘与地理信息协会承担，市交通运输局将出租车乘客满意度调查和驾驶员继续教育职能委托给市出租车行业协会承担等，都实现了提高工作效率和节约工作经费的双重效果；市商务局将反国际贸易壁垒职能转移后，行业协会充分发挥其信息网络发达的优势，有效帮助大量企业预防境外贸易风险。

（作者系温州市编办主任）