英国政府律师制度研究及其启示

徐红斌（上海市嘉定区司法局副局长）

英国政府律师制度研究及其启示

徐红斌（上海市嘉定区司法局副局长）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在“加强法律服务队伍建设”中提出：“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”要求“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。”在全面依法治国方略指引下，我国公职律师发展将进入一个新阶段。在改革开放背景下，借鉴吸收国际先进成熟经验，进一步完善我国公职律师制度，达到《决定》提出的要求，是必要和有益的。相对于我国“公职律师”的提法，国际上普遍采用“政府律师”（Government Lawyers）这一名称。“公职律师”是与我国国情相适应的名称，因为这类律师不仅设立于各级政府机关，还要设立于各级党的机关和人民团体，因此“公职律师”包含“政府律师”。政府律师制度起源于英国，本文对英国成熟的政府律师制度进行研究，并与我国目前试点的公职律师制度进行比较，从而发现归纳出完善我国公职律师制度的一些启示。

一、英国政府律师制度研究

（一）英国政府律师制度由来

大约在14世纪前后,英国王室就已出现了一批由国王任命，专门协助国王处理王室法律事务的“国王法律代办人”和“国王事务律师”。到了15世纪，这些代办人逐渐获得国王的重用，开始成为国王和贵族院的法律顾问。在此后的几个世纪的发展中，随着高级大律师地位的衰落，作为国王法律顾问的皇家诉讼代办人和皇家事务律师也日渐融合，并最终融为一体，成为官方律师①张富强主编：《香港律师制度与实务》，法律出版社1999年版，第123～124页。。历史沿革下，君主立宪制的英国，在政府中设立政府律师，为政府运行提供法律服务已然是一项成熟的制度。在中央政府，设有法务部(the Government Legal Department，GLD)，是非部长级的政府部门，拥有1300多名政府律师，另外还有一个政府法律服务机构（the Government Legal Service，DLS），两者为30个中央政府部门和监管机构及其他政府组织提供法律服务。在地方议会也设有法务部门(the Legal Services team)，规模根据地域大小，如笔者参加培训的学校所在的英国考文垂市，是英格兰第九大城市，其市议会法务部门拥有50多名政府律师。相邻的华威郡议会法务部门拥有70多名政府律师。

（二）英国政府律师入职资格

在英国，政府律师英文单词“Government Lawyers”中的“Lawyer”确切的中文翻译是“法律工作者”，作为“律师”含义更多的是指美式英文单词含义。能够入职英国政府“律师”，不仅是英国取得律师资格的人员可以，还有取得特定法律执业资格的法律工作者也可以。本文从比较研究角度，将英国政府法律工作者笼统地称为政府律师，在此说明一下。

能够入职成为英国政府律师的，主要包含三类人员：大律师（Barrister）、事务律师(Solicitor)、特许法律行政人员（Chartered Legal Executive）。这三类人员也是英国法律工作者的主体人员。下面就简单介绍这三类人员。

大律师（Barrister）和事务律师(Solicitor)是英国真正意义上的律师，这也是英国二元律师制度的最大特征。Barrister，国内译为“大律师”“高级律师”或“出庭律师”。要成为Barrister有着严格的资格条件。首先一般要有法律专业本科学位，然后通过BCAT（the Bar Course Aptitude Test ）能力考试，加入Gray’s Inn（格雷律师学院）、Lincoln’s Inn（林肯律师学院）、Middle Temple（中殿律师学院）和Inner Temple（内殿律师学院）这四大律师学院中的一所，接受BPTC（the Bar Professional Training Course）专业课程培训，培训需要全日学习一年或业余学习两年。如果本科学位非法律专业，还要参加为期一年的转换课程（the conversion course）学习，才能继续接受BPTC专业课程培训。培训结束后，申请进入律师办公室，在有经验的大律师指导下实习一年，才有资格成为Barrister。Solicitor，国内译为“初级律师”或“事务律师”。其资格取得相对简单些，一般需要法律本科学位，非法律专业的，需要学习7门基础法学课程一年，其法律实践课程培训（the Legal Practice Course）也是一年，培训可选择在全英任何有资质的法学院进行，然后在Solicitor事务所实习两年，就有资格申请成为Solicitor。

从社会地位来讲，Barrister比Solicitor要高，这从以下两点可以看出：一是Barrister拥有高等以上法院的出庭权，而Solicitor一般只能在郡法院以下及一些专门法庭出庭，委托人的案件涉及到高等以上法院，只能由Solicitor再委托Barrister办理。不过近10年来，通过特定程序，Solicitor也可以拥有高等以上法院的出庭权。二是高等以上法院法官会从Barrister中遴选。英国普通百姓的日常法律事务一般都委托Solicitor，Barrister一般不直接接案，而社会公众非常尊重Barrister，把他们视为法律的代言人。英国这两类律师都由各自的行业组织机构进行管理，在英格兰和威尔士，Barrister的行业组织机构是the Bar Council，国内译为大律师公会；Solicitor的行业组织机构是the Law Society，国内译为法律协会。

除了Barrister 和Solicitor可以成为政府律师外，Chartered Legal Executive也可以成为政府律师。特许法律行政人员（Chartered Legal Executive）可以说是律师的补充，是从早期英国的法律事务代办员演变而来。在1892年就有小规模的自律组织，1928年则有较正式的行业组织机构——律师管理职员协会（The Solicitors Managing Clerks Association）。二战后，由于法律人才缺乏，成为Managing Clerks的人员中，不少人法律知识水平低或法律实务经验缺乏。为了更好地分类管理，律师管理职员协会与法律协会协商，针对此类人员创设了一个新的法律工作者种类，即法律行政人员Legal Executive。在1963年，相应设立了行业组织机构The Institute of Legal Executives，2012年又成为特许机构，即法律行政人员特许协会Chartered Institute of Legal Executives。特许法律行政人员的入门门槛比较低，英国普通中等教育证书中4门以上课程达到C或以上水平的，其中包括英文和文学课程，就可以参加协会认可的法律学校的培训课程，而且培训形式多样，可业余可全日，甚至可以远程教育，培训课程时间可根据自己实际安排。同样的，要成为特许法律行政人员，也需要在律师事务所、政府法务部门或公司类似岗位进行工作锻炼，时间是三年，而且最后两年必须连续。培训课程完成情况和相关工作经历都作为特许法律行政人员的申请条件。特许法律行政人员培训的法律课程更强调专业领域，因此所从事的法律事务相对律师而言，专业范围较窄，这是一个重大区别。但是在从业范围上，近些年来逐渐与事务律师Solicitor接近。

英国中央政府律师的入职资格条件较严格，基本就限定在以上三类法律工作者范围内，只有少量的政府律师岗位面向实习律师。而地方议会中的政府律师入职条件近些年有所放宽，大律师、事务律师实习阶段人员和特许法律行政人员工作锻炼阶段人员都可申请职位，虽然严格意义上他们还不是各自领域内具有完全资格的法律工作者。

（三）英国政府律师履职范围

英国政府律师主要职责大致包括如下几个方面：一是向行政官员的建议法案和议会辩论准备工作提供法律指导意见；二是为立法进行调研；三是起草次级立法文件；四是参与以政府或议会为一方的民事和刑事诉讼；五是起草法律文件；六是为政府或议会公共产品采购、物业经营、项目开发等经济活动提供法律服务。

（四）英国政府律师招录机制

英国政府律师招录是全国性的，无论是中央政府律师，还是地方议会中的政府律师。职位一旦出现空缺，职位信息将通过人力资源部门登录到报纸或网站上，信息内容主要包括职位职责描述、资格要求、大致的年薪报酬等。具体的面试等招聘工作都是由法务部门自己负责，人力资源部门只是配合。

（五）英国政府律师薪酬水平

薪酬标准根据职位而异，中央政府部门和地方议会、地方议会之间都有差异。在中央政府中，3年以下工作经历的政府律师年薪标准一般是35000~42000英镑；3年以上工作经历的政府律师年薪标准一般是47000~55000英镑。在地方议会中，年薪标准较复杂，根据郡市镇等地域层级和职位重要性，从24000至58000英镑。上述提及的实习阶段人员年薪最低，一般是22000~24000英镑②《Working for GLS: Salaries》，英国政府官网https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legal-service/ about/recruitment#salaries，2015-12-30。。2014年英国人均年工资水平是27000英镑，政府律师薪酬总体处于中等水平。虽然政府律师收入与社会律师相比有差距，但是在弹性工作时间、年休假、工作压力和福利待遇上有优势，对法律工作者还是具有吸引力的，特别是对于女性。例如，考文垂市的议会法律服务部门中，女性占比已经超过50%，部门下的两个主要法律服务团队负责人也是女性。在中央法律服务部门政府律师中，女性占比达到60%，高级别政府律师中女性达到49%，最高级别政府律师中女性达到53%③《Statistics at GLS》，英国政府官网https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legal-service/about/ statistics，2015-12-30。。

（六）英国政府律师工作时间

工作时间一般为每周35至37小时，但是实行弹性工作制（Flexible Working），即可根据自身工作情况调整工作时间安排。除了一般保证核心工作时间（每个工作日上午10点到12点，下午2点到3点半）外，可自由安排上下班时间。原则上总体工作时间不能少于每周规定的工作时间。不过，在中央政府法务部门实行更灵活的弹性工作制，包括非全日制、灵活工作时间安排、在家工作和轮班制。大约22%的中央政府律师实行非全日制或轮班制工作。在全日制或非全日制工作的中央政府法务部门人员中，15%的人员将在家工作作为日常工作模式之一。中央政府法务部门的最高级别人员中，也有18%的人员实行非全日制工作，18%的人员也将在家工作作为日常工作模式之一④《Working for GLS: Flexible Working》，英国政府官网https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legalservice/about/recruitment#salaries，2015-12-30。。

（七）英国政府律师职业成长

英国政府律师工作专业性较强，每个政府律师职位都只是负责某一个细分的专业领域的法律服务，如建设工程、房地产、物业、就业、家庭、人权保护等等。就职某个职位就从事这个职位对应的专业领域法律服务。职业发展上，纵向上向领导层级发展，横向上跨专业领域轮岗。在中央政府法律服务部门，鼓励政府律师多岗位锻炼。虽然需要领域内的专家型法律服务人才，但是认为这与多岗位积累经验、丰富经历并不矛盾。一般政府律师在某个岗位服务3至4年时间，就可以根据自己发展意愿申请轮岗。在这里还是要强调，岗位空缺实行公开招聘原则，无论是领导层面空缺岗位，还是普通政府律师岗位，不会内部选任。尽管有意愿的内部人员竞聘会有熟悉情况这一优先条件，但是公开平等的程序必须实施。

在政府律师培训方面，专业上侧重于公法，如行政法、商业法、就业法、人权法等。培训项目集中在专门的法律问题以及提高法律服务能力上。另外，政府律师主要来源于三类法律工作者，他们各自都是自己行业组织机构的会员，行业组织机构也有继续职业训练。

（八）英国政府律师退出机制

英国政府律师，在中央政府是公务员（Civil Servants），在地方议会是职员（Public Servants），职位性质是永久的（Permanent）。 如果自己想离开，需提前3个月申请，重要职位则需要提前更长时间，以便法务部门找到合适的替代人选。如不胜任职位的，法务部门会请人力资源部门做专门评估，实在不行的，可以辞退。新招人员有6个月试用期，2个月后就会有评估，如不合适可以辞退。

二、英国政府律师制度的启示

公职律师制度的建立和完善，是我国推进法治国家建设的一项具体措施，对于提高法治政府依法行政水平具有重要意义。试点工作全国范围推进至今，已经有13年之久，在依法治国的时代背景下，适时总结经验，研究公职律师制度系统性完善已经迫在眉睫。

2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化律师制度改革的意见》（以下简称《深化意见》）和《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《推行意见》）。《深化意见》中指出，“积极发展公职律师、公司律师队伍，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师。针对公职律师、公司律师的职业特点，明确其法律地位及权利义务。” 《推行意见》则要求，“从实际出发，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，明确政策导向和基本要求，鼓励各地区各部门各单位综合考虑机构、人员情况和工作需要，选择符合实际的组织形式、工作模式和管理方式，积极稳妥实施。”在这两个文件指引下，下面就从比较角度，对完善我国公职律师制度提出几点建议。

（一）机构设置

英国政府律师机构设置在中央政府和地方议会中是不同的。在中央政府，除了非部级的政府法务部（GLD）外，还有专门的政府法律服务机构（GLS）。政府法务部的负责人同时也是政府法律服务机构的负责人，法务部内设有法律服务机构秘书处，协助法务部负责人管理整个中央政府法律服务事宜。政府法务部的政府律师向中央政府的13个部门提供法律服务，同时为政府向议会提交法案提供咨询建议服务，承办政府为一方的诉讼事务，为政府减少公共支出提供商业法律服务，参与欧盟法律涉及英国各领域的法律事务，承办就业方面的法律事务，参与无主财产的管理，服务职责和项目明确具体。除此以外的中央政府法律服务事项则由政府法律服务机构承担。英国中央政府律师较多地以团体小组形式，驻在所服务的政府部门中，就近提供法律服务。在地方议会，设有专门的法律服务部门，实行集中办公，按照专业领域分成若干服务团队，政府律师根据工作需要参与所服务部门的工作。英国政府律师机构的设置完全根据实际情况，按照管理层级、部门需要、法律服务的有效性和便利性，采取集中或分散、集中加分散的模式。

我国公职律师试点模式中，双重管理的厦门模式，没有公职律师专门机构，基本属于分散型；设立专门公职律师事务所的广州模式，有专职公职律师的集中，也有岗位律师的分散，但是公职律师事务所与政府法制部门之间关系存在协调问题；政府雇员的扬州模式，基本属于集中型。参照英国政府律师制度的经验，笔者认为我国公职律师机构设置可以就现有模式取长补短，通过司法行政部门批准，公职律师事务所可在政府职能部门设立，政府职能部门中符合条件的人员可转为公职律师。

鉴于试点过程中，较多地区公职律师身份与公务员紧密相联，参考英国中央政府律师身份明确为公务员的做法，建议《中华人民共和国律师法》中“公务员不得兼任执业律师”的规定及早作出修订。

（二）人员资格

我国执业律师入门门槛相对偏低。通过国家法律职业资格考试，在律师事务所实习一年，就有资格申请执业律师。与前述英国执业律师资格获得条件相比，在先天法律素质上是有差距的。我国公职律师试点过程中，公职律师门槛基本是获得律师资格或法律职业资格即可，这也是加快法治进程和具体国情使然。就像英国的特许法律行政人员的产生一样，是历史条件造就的。普遍采用符合条件公务员转为公职律师的做法是切实可行的。因为这些公务员往往是本部门原有从事法务工作的人员，具备一定的法律工作经验，在具有代表法律知识水平的法律职业资格的条件下，转为公职律师也是合理合情的。《推行意见》第二十五条对公职律师证书取得的条件与司法部《试点意见》中的公职律师任职条件基本一致，主要有三点：在党政机关专门从事法律事务工作或者担任法律顾问、具有法律职业资格或者律师资格、经所在单位同意。另外，《推行意见》结合现实情况，对国家统一法律职业资格制度实施前已担任法律顾问、未取得法律职业资格或者律师资格的人员，规定在符合一定条件的情况下，经国务院司法行政部门考核合格的，由国务院司法行政部门向其颁发公职律师证书。这些条件是：在党政机关担任法律顾问满15年；具有高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位，或者高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位或者获得其他相应学位；具有高级职称或者同等专业水平。由设定的条件和考核颁证的部门来看，这个“口子”开得还是比较紧的。总体而言，我国公职律师的入职资格条件是合理可行的，建议待制度进一步完善，法律人才素质水平进一步提高，在实践经历和实务水平等方面可以增加相应的要求。

（三）人员招录

英国政府律师招录过程透明度较高，职位空缺一律实行向社会公开。招录职位说明也较详细，除了岗位职责描述外，特别在年薪报酬上都有具体数额区间，使有意应聘者一目了然。目前在我国公职律师制度完善过程中，除了建立专门的公职律师机构外，在政府其他部门中，总体可采用双重管理的厦门模式，将符合公职律师资格条件的人员转为公职律师，就近向本部门提供法律服务，克服人员编制紧张问题。对于没有合适人选的部门，且编制已满，可采取政府雇员的扬州模式，临时解决问题，待编制空缺后再补录。对于有空缺编制而又无合适人选的部门，一是可以向社会公开招考公职律师，二是可以通过政府人事部门将空缺公职律师岗位在区域内公务员序列中公布，让其他部门中符合条件人员自愿报名进行岗位交流。在向社会公开招考公职律师时，参考英国政府律师招录做法，建议在职位描述中将年薪报酬一并注明。

（四）人事管理

在英国，中央政府律师人事管理集中在政府法务部（GLD）和政府法律服务机构（GLS），地方政府律师人事管理集中在法务部门。这种管理模式，有利于人力资源的统筹调配，也符合所提倡的政府律师多岗位锻炼的理念，适应英国“小政府管理”的国情。在我国，从中央到乡镇，管理层次多、范围广，机构多、公务员队伍庞大是具体国情。因此，公职律师人事管理模式需要符合我国的国情。司法部《试点意见》中明确“公职律师由所在单位管理，司法行政机关负责其资质管理和业务指导。”《推行意见》第二十四条也明确了公职律师由所在单位管理的体制：“党内法规工作机构、政府法制机构和国有企业法律事务部门，分别承担本单位法律顾问办公室职责，负责本单位法律顾问、公职律师、公司律师的日常业务管理，协助组织人事部门对法律顾问、公职律师、公司律师进行遴选、聘任、培训、考核、奖惩，以及对本单位申请公职律师、公司律师证书的工作人员进行审核等。”笔者工作所在的上海市亦是实行此种双重管理体制，即市司法局主要负责公职律师资质管理、年度考核、业务指导和执业监督。目前，多数试点地区都采取双重管理的厦门模式。公职律师的人事关系、工资待遇、职务晋升等与本人切身利益密切相关的事项都由其所在部门管理。这种模式，使公职律师与所在部门关系紧密，增强了为部门法律服务的责任感，提高了公职律师对所在部门业务工作的了解度和参与度。缺点是公职律师的职业发展空间和业务领域受到限制。在推进公职律师制度建立和完善的初期，采取分散管理模式还是利大于弊，特别在前述中编制限制的情况下，公职律师尽量从本部门中符合条件的公务员中产生，避免了改革实施中的阻碍。待公职律师队伍壮大、整体素质水平较高的时候，集中管理模式的可行性亦可研究。

（五）执业管理

《中华人民共和国律师法》第四条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”第四十三条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”司法部《试点意见》中明确公职律师有“加入律师协会，享有会员权利”的权利。《推行意见》第二十五条、二十六条规定了公职律师证书由司法行政部门颁发；第二十八条明确：“律师协会承担公职律师、公司律师的业务交流指导、律师权益维护、行业自律等工作。”从以上规定来看，公职律师作为我国律师的一个种类，其执业管理机构为司法行政部门是理所应当的，有利于法治的统一。英国政府律师根据其原有身份，作为其对应的行业组织会员接受执业监督。其执业管理与政府聘用的部门人事管理并存而不相矛盾。对于我国公职律师是否加入律师协会，有学者认为公职律师不同于社会律师，公职律师作为国家公职人员本身已受到所属单位的人事管理和纪律约束，以及司法行政机关的律师管理。如果再让政府律师承担律协的各种交流、培训等义务，势必分散公职律师的精力，无暇办理本职工作⑤张鹏飞：《政府律师制度研究》，《中国司法》，2012年第5期。。而笔者认为公职律师素质提高离不开交流和培训活动，而律师协会在这方面能够发挥作用。随着公职律师队伍壮大成熟，律师协会中设立与之对应的专门委员会履行公职律师日常自律职责，是必要和可行的。

司法行政部门与公职律师人事隶属单位要加强经常性沟通。对于律师资质受到司法行政部门处罚的公职律师，该公职律师所属单位应给予其相应的执业限制；对于被吊销公职律师执业证书的人员，其所属单位应及时给予岗位调整。而公职律师职位发生变动时，其所属单位应及时通报给司法行政部门，并督促该律师到司法行政部门办理公职律师执业证的注销、暂停执业等登记和备案手续⑥张鹏飞：《政府律师制度研究》，《中国司法》，2012年第5期。。

（六）激励保障

公职律师是法律人才，其工作政策性强，工作难度和压力较大，必须建立有效的激励机制，以利于这支人才队伍的稳定。司法部在《试点意见》中明确：“公职律师可以直接转换为社会律师。公职律师申请转为社会律师时，按换发证件程序进行，担任公职律师的经历计入执业年限。”《推行意见》第二十七条延续了这一规定：“公职律师、公司律师脱离原单位，可以申请转为社会律师，其担任公职律师、公司律师的经历计入社会律师执业年限。”在公职律师与社会律师通道顺畅的情况下，没有合理的激励措施，极易造成公职律师人才流失。具有较高理论和实践经验的公职律师，由于熟悉政府部门运作规程和相关法规政策，特别在行政类法务上的优势使其受到社会律师事务所的欢迎。当然，如果公职律师法定具有公务员身份，那么公务员工作和收入稳定的特性也具有一定的吸引力，公务员职务职级晋升同样也是一种激励手段。公职律师在公务员职位分类中，应归于专业技术类，建议建立公职律师专业技术职称评定制度，从而增强职业荣誉感，同时将职称评定与工资待遇挂钩，体现其专业性劳动价值⑦蔡洪增、刘宁：《法治视野下的公职律师制度研究》，《法制与社会》，2015年第24期。。另外，在薪酬待遇方面，参照政法工作津贴做法，给予公职律师相应的工作津贴，使其收入水平适当高于同级别的一般公务员。

（责任编辑张文静）