社区矫正地方立法研究*

上海市司法局课题组

社区矫正地方立法研究*

上海市司法局课题组

一、社区矫正工作的历史沿革与现实状况

（一）我国社区矫正工作发展

我国现行社区矫正工作肇始于2000年以后。2002年初，司法部决定把社区矫正作为2002年度重点课题进行专题研究，并于2002年8月形成《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》（以下简称《报告》）。《报告》得到了时任中央政法委书记罗干同志的充分肯定，并做了重要批示：“社区矫正制度是一个方向，但从报告中看，它涉及方方面面的问题，可以在现有法律许可的范围内，先进行一些试点，在试点中逐步商有关部门解决有关问题，包括立法修改问题。”2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称两院两部）联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，北京、上海、天津、浙江、江苏、山东等6省市作为试点省市率先开展社区矫正工作，我国社区矫正试点工作正式开始；2005年1月20日，两院两部联合下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将试点扩展到河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等12个省（市、自治区），我国社区矫正试点工作在更大的范围内开展；2009年10月，两院两部联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，社区矫正工作在全国全面试行。

我国社区矫正工作在法律上得到明确是在2011年。2011年2月25日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《刑法修正案（八）》，正式在法律层面上对我国社区矫正制度予以了确认。《刑法修正案（八）》第38条、76条、85条分别规定了对判处管制、宣告缓刑、决定假释的人员依法实行社区矫正。2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，新刑事诉讼法第258条规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构执行。”最终明确了社区矫正的对象范围。2012年1月10日，两院两部联合下发《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》），成为现阶段各地开展社区矫正工作的主要依据。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”2014年10月28日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布，其中将“制定社区矫正法”列为“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”、“加强重点领域立法”的重要内容。社区矫正工作连续两次出现在党的最高级别的文件中，既表明了中央领导对社区矫正工作的高度重视，也凸显了当前社区矫正工作在制度化、规范化建设方面的紧迫性和必要性。

（二）上海市社区矫正工作发展及现状

上海市社区矫正工作试点早于全国。2002年8月，根据中共上海市委政法委发布的《关于开展社区矫治工作试点的意见》（沪政法委〔2002〕101号），决定在普陀区曹杨新村街道、徐汇区斜土路街道和闸北区宝山路街道开展社区矫治试点工作。2003年1月扩展到上述3个区31个街道。同年8月，再增加卢湾区、浦东新区2个区，试点范围扩大到5个区59个街道，至2004年9月，社区矫正工作在当时全市的19个区县全面推开。

10余年来，上海市社区矫正工作在工作体制、机制以及具体工作方式方法等方面，探索出了一系列行之有效的措施和制度，为全国试点和试行工作提供了参考和借鉴，也为推进社区矫正立法积累了较为丰富的实践经验。

1.部门协作方面。社区矫正工作开展以来，上海市不断深化和完善公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关分工协作、互相配合的工作体系。在市、区两级建立公检法司联席会议制度，通过制发、会签规范性文件，建立起了一系列基础性工作制度。2012年，在《办法》施行后，上海市公检法司等部门即联合制定下发了《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》，明确在新的执法体制下，公检法司各部门社区矫正的职责以及在社区服刑人员调查评估、衔接纳管、奖惩等环节的工作流程与执法要求，极大提高了社区矫正刑罚执行的严肃性、规范性。同时，司法行政机关还通过密切联系民政、社保等相关部门，立足社区、依靠社区、服务于社区，充分运用来自政府各部门、社会、社区的政策资源、教育资源、岗位资源、纠纷调处资源等，实现在开放的社区环境下对服刑人员进行矫正和管理，共同构建服刑人员的“再社会化”机制。

2.机构队伍建设方面。在社区矫正工作试点和试行期间，上海市高度重视加强社区矫正专门机构和专职干部队伍建设。市级层面，上海市司法局下设副局级机构社区矫正工作办公室，后更名为上海市社区矫正管理局；区级层面，设立了社区矫正科（处）；司法所层面，则明确要求要有一名从事社区矫正工作的专职干部。截至2015年底，全市共有专职从事社区矫正工作的公务员近300名。此外，十八届三中全会以后，为贯彻落实中央关于“废止劳教制度”和“健全社区矫正制度”的决定，夯实社区矫正执法基础，由上海市委常委会通过，经市委政法委批准，上海市司法局选派了218名戒毒民警到区县从事社区矫正执法工作。自2014年4月，首批戒毒民警到区县从事社区矫正执法工作以来，上海市社区矫正工作能级得到了明显提升，社区矫正执法的规范性、严肃性、权威性得到了集中体现，强化了监管效果。

3.社会力量运用机制方面。社区矫正试点伊始，上海市委就从加强和创新社会管理的战略高度，将社区矫正纳入预防和减少犯罪工作体系。积极探索“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的社会治理新机制，鼓励、动员社会力量参与特殊人群的服务和管理工作，创造性地引入社工和志愿者等民间力量参与社区矫正刑罚执行，首开全国先河。一是顺应提升矫正效果和推进矫正项目化发展的需要，引入社工专业服务团体。通过“政府购买服务”方式，建立培育专门服务于社区矫正工作的社工组织。二是着眼于构建社会化的适应性帮扶网络，组织动员社会帮教志愿者参与帮教工作。在市和区级层面均设立市社会帮教志愿者协会，指导、从事对社区服刑人员的适应性帮扶工作。在推进社会组织参与社区矫正工作的过程中，上海市坚持遵循社会组织运作规则，注重培育社会组织自我发展和自我管理水平，推动社会组织不断完善法人治理结构和自主运作机制，形成了“社工引领义工，义工为社工提供资源支撑”的帮教服务工作局面。

4.执法平台建设方面。从2011年起，上海市积极推进区县社区矫正中心建设，2012年下发《市司法局关于推进区（县）社区矫正中心建设的通知》，明确了社区矫正中心是开展社区矫正工作的执法平台和工作场所，并确定了建设标准。截至2015年12月，上海市16个区县共有22个社区矫正中心建成使用。同时，在完善社区矫正硬件保障的基础上，上海市还注重软件提升，着力将矫正中心塑造成集执法衔接、监督管理、教育矫正、应急处置和社会力量整合等功能“五位一体”的集中执法平台，有效地规范了报到宣告、集中教育、训诫教育、电子监管等矫正执法工作环节。

5.工作规范化方面。以强化区县职责落实为规范执法基点，要求区县司法行政机关统一办理调查评估、法律文书接收、社区服刑人员报到，社区矫正宣告、建立执法档案等工作，切实增强区县司法行政机关的职责意识和业务水平；以加强矫正小组建设为日常工作重点，着重强调矫正小组成员的作用发挥，确保对每名社区服刑人员落实动态的跟踪监督管理，根据个体情况制定和实施个别化矫正方案；以重点对象和事项的管控为执法抓手，根据不同的风险等级情况确定社区矫正重点对象、重要对象，进一步加强和规范其管理工作，同时，建立社区矫正动态分析研判制度，每月定期开展分析，守住监管安全的底线。

6.信息化监管方面。电子监管是社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理的重要手段，其最大的特点和功能就是可以实时查看社区服刑人员的日常活动轨迹，及时发现其是否有违反社区矫正相关规定的情形。通过电子监管，社区矫正机构可以全面了解社区服刑人员遵守法律法规中有关外出、居住地变更以及禁止令等事项的情况，强化社区服刑人员的在刑意识，加强对社区服刑人员的监督管理。基于此，2012年9月27日，按照《实施办法》要求，上海市启动了运用不可脱卸的穿戴式电子设备对社区服刑人员实施电子监管的试点工作。2015年12月22日，为切实保障国家刑事法律的正确实施，进一步规范和加强社区服刑人员电子监管工作，促进非监禁刑罚的有效执行，上海市市高级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局联合制定了《本市社区服刑人员电子实时监督管理暂行规定》，确立和细化了电子监管的规范和操作流程，明确了公检法司各部门的职责分工，强化了电子监管的执行力度，为电子监管工作开展提供了制度保障。截至2016年6月，上海市累计对4711人实施了电子监管，有效强化了社区服刑人员的在刑意识，监管效能提升。

（三）上海市社区矫正工作存在的问题

上海市社区矫正工作在机构设置、执法队伍、社会力量运用、执法职责、执法保障等方面都还存在一些亟待解决的问题，具体而言：

1.机构设置方面，突出表现为区县级社区矫正机构设置不能满足工作的要求。根据新刑事诉讼法258条“对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”的要求，县级社区矫正机构是社区矫正的执行主体。但从目前的情况看，上海市区县层级的社区矫正机构都是由司法局一个内设科室承担，力量单薄，当前，上海市推进建设的社区矫正中心只是矫正科室开展工作的一个场所和平台。“名不正则言不顺”，这样的机构设置难以充分履行社区矫正的执法职能和对基层司法所社区矫正工作进行指导监督的职责。

2.队伍建设方面，突出地表现为力量不足、执法意识不强、执法身份模糊。2015年末，上海市社区服刑人员8518人，社区矫正专职干部不到300人，两者之比近30：1，专职干部配备偏少。同时，刑罚执行的严肃性和权威性也必然要求工作人员应当具备特定的身份。社区矫正专职干部是普通公务员，在身份上不能承担刑事执法职责，而且受制于专业不对口、职业归属感不强、流动性过大等因素，执法意识和执法水平也难以达到刑事执法的要求。现阶段，上海市试点推进的戒毒民警参与社区矫正工作，也因为缺少文件制度支持，面临着人员身份难以确定、执法依据缺位的困境。在实际执法过程中，社区服刑人员对专职干部不尊重、言语威胁、质疑戒毒民警执法合法性的现象屡见不鲜，社区矫正刑罚执行严肃性、权威性难以保证，维护社区安全和社会稳定，难度不小。

3.执法权责方面，突出表现为权责不对称，执法手段太少。司法行政机关作为社区矫正的执行主体，承担了执法的责任，但纵观社区矫正全过程，司法行政机关的执法权力都是建议权、提请权等，既没有事实上的处置权，也没有面临紧急情况时可允许实施的临时性强制措施，且监管手段也比较匮乏，导致不仅社区矫正执法偏软，刑罚执行硬度不够，缺乏威慑力，甚至连执法者自身的人身安全都无法保障。社区矫正，依靠社区，重在矫正，但是若无强有力的监管为手段，则几与“放任自流”无异，何谈矫正，更是会给社区安全和社会稳定带来隐患。

4.经费保障方面，突出表现为保障水平偏低，不能满足社区矫正执法需要。当年，上海市各区县社区矫正部门和司法所现有经费仅能满足社区矫正工作人员的培训、会议、调研、宣传以及学习交流方面的需求，司法警车配置标准、执法人员统一着装等基本的支出以及社区服刑人员日常监督管理和教育矫正经费等都未能成为政府部门常设的年度预算项目，导致目前社区矫正执法队伍就像“兵饷”不足的“散兵游勇”、“杂牌军”，士气不振。

二、社区矫正地方立法的必要性和可行性

（一）社区矫正地方立法的必要性

1.社区矫正的特点决定了社区矫正地方立法的必要性。社区矫正是社会化的刑罚执行方式，与封闭的监狱监禁刑相比，社区矫正最大的特点是其刑罚执行的社会性，这主要体现在两个方面：一方面是适用社区矫正的社区服刑人员在社区服刑期间，仍然生活在社区中，并不会与社会隔离，除了遵守必要的社区矫正监管规定之外，他们不仅可以保持与家庭和亲友的关系，也可以从事正常的生活、学习、工作以及其他社会活动；另一方面则是社区矫正机构在进行执法工作时可以利用社会资源，调动社会参与的积极性，充分发挥社区在社区矫正工作中的作用。华东师范大学教授范国睿认为“社区是生活在一定地域内的个人或家庭，出于对政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围，不同社区间的文化、生活方式也因此区别开来”①刘视湘：《社区心理学》，开明出版社2013年版，第60页。。也就是说，社区与监狱相比，具有天然的个性，那么，与社区紧密相关的社区矫正也必然会体现出与社区结构、文化、经济特点相适应地个别化特点。从省市的角度来看，即社区矫正的社会性决定其个性，而个性则体现在必须要与地方经济社会水平相适应。上海市探索建立的由专职干部、社会工作者和志愿者组成的专群结合的矫正工作队伍，积极推进成立的作为集中执法平台的区县矫正中心等矫正体制机制都具有明显的地方特色。因此，社区矫正地方立法既是社区矫正自身特点的内在要求，也是总结地方经验、提升社区矫正工作水平的必然选择。

2.地方立法是解决制约上海市社区矫正发展存在问题的需要。10多年的发展为上海市社区矫正工作积累了丰富的实践经验。但随着工作的深入开展，各种问题也日益突显，区县社区矫正机构设置不能满足工作要求，社区矫正工作队伍力量不足、执法意识不强、执法身份模糊，矫正机构权责不对称、执法权限与手段太少，社区矫正经费保障水平偏低，社区服刑人员的权益保护受到政策性制度的排斥等问题，都严重制约了上海市社区矫正工作的发展。这些问题涉及面广，仅仅依靠司法行政机关自身管理水平的提高，或者是政法机关之间的内部协调无法得到妥善处理，需要通过地方立法加以解决。

3.国家层面社区矫正立法缺失要求地方必须对社区矫正工作的具体执行做出必要规范。虽然在2011年、2012年的时候，我国社区矫正制度就通过《刑法》和《刑事诉讼法》两大基本法律的到了确立。但从具体规定内容来看，作为刑事基本法律，《刑法》和《刑事诉讼法》都只是对社区矫正制度作了非常原则性的规定，对于社区矫正工作具体如何开展没有也不可能做出详细具体的规定。而之前中央部门关于社区矫正试点工作的文件以及2012年两院两部联合下发的《办法》，虽然作了一些规定，但这些规定不仅仍然过于粗疏，而且还存在着效力不足的问题。在现阶段国家层面矫正立法缺失，社区矫正刑罚执行的严肃性、规范性又要求充分的法律依据的情形下，通过地方立法明确、细化社区矫正的相关规定成为破解困境的必由之路。

（二）社区矫正地方立法的可行性

1.上海市社区矫正地方立法符合我国立法法的有关规定。我国是一个法制统一的社会主义国家，地方性立法必须严格按照《立法法》规定的权限和程序进行。我国《立法法》第63条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”第64条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”根据以上规定，除《立法法》第八条规定的事项外，省市有权制定地方性法规。《立法法》第八条规定中与社区矫正相关的内容有两项，即“（四）犯罪和刑罚”和“（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”。前文提到，2011年颁布的刑法修正案（八）和2012年颁布的新刑事诉讼法已经以基本法律的形式确立了我国社区矫正制度。上海市社区矫正地方立法是以刑法、刑诉法的基本规定和立法精神为出发点，同时结合地方实际，对社区矫正工作体制机制的明确、规范、细化，是对刑事基本法律的贯彻落实，不涉及对刑罚执行制度的更改、创设，也不会增加除刑罚执行外的公民政治权利的剥夺和人身自由的限制，符合《立法法》规定。

2.国内外社区矫正立法现状为上海市社区矫正地方立法提供了经验借鉴。与我国国家立法缺失不同，许多国家和地区相对成熟的社区矫正立法现状则不仅使上海市尝试、探索矫正地方立法成为可能，也为上海市突破瓶颈、破解难题提供了丰富的借鉴经验。1973年，美国明尼苏达州州议会通过了美国也是世界上第一部《社区矫正法》，用于在全州范围内规范地方政府的社区矫正计划、社区矫正项目的发展、对犯罪人执行刑罚和为犯罪人提供服务，以及资助县级地方政府社区矫正的运作的相关权利义务关系。美国的阿拉巴马州，在20世纪90年代初期，逐渐开始重视社区矫正的问题，并对相关的法典进行了修改。该州的社区矫正法属于州法典中的一部分，对社区矫正的指导思想、矫正机构的设置、矫正项目和程序都作了详细的规定。而美国的俄勒冈州也是在州法律中专章规定了社区矫正的内容，并且形成了将州的缓刑、假释和社区矫正项目综合为一体的新的法律形式②陈瑜：《社区矫正立法和制度建设研究》，华东政法学院硕士学位论文2006年。。到2007年，美国相继有42个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规。除美国之外，世界其他国家和地区也出台了社区矫正的相关法律，如德国的《刑罚执行法》、俄国的《形式执行法典》、澳大利亚的《矫正服务令》、加拿大的《矫正与有条件释放法》，我国台湾地区的《更生保护法》《少年事件实施细则》，香港地区的《感化令》《社会服务令》，日本的《缓刑执行保护观察法》《犯罪的预防更生法》等。与国外相比，我国的社区矫正地方立法尚处于探索阶段。在社区矫正试点期间，各省市根据本地试点情况制定了许多相关制度。如上海市制定了《关于推进本市社区矫正工作的实施意见（试行）》《关于开展社区矫正工作试点的意见》《上海检察机关参与社区矫正工作试行办法》《上海法院参与社区矫正工作的若干意见》等，北京市制定了《关于开展社区矫正试点工作的意见》《北京市社区矫正工作告知书》《北京市社区矫正工作实施细则》等，湖北省制定了《拟适用非监禁刑审前社会调查办法》《湖北省罪犯假释工作规定》《湖北省社区矫正对象奖惩办法》等规范性文件，其中，2010年6月，吉林省长春市人大常委会第二十次会议审议通过的《关于全面试行社区矫正工作的决定》是我国通过的第一个具有地方性法规性质的关于社区矫正工作的规范性文件。2011年《刑法修正案（八）》确立我国社区矫正制度，尤其是两院两部下发《社区矫正实施办法》后，各省市除相继制定出台了实施细则外还制定许多细化规范。如上海市制定了《关于开展社区矫正工作的若干规定》《关于推进本市社区矫正规范化建设的意见》等，湖北制定了《社区矫正教育工作规定》《社区矫正社会工作者管理办法（试行）》等，其中，2014年1月，为贯彻党的十八届三中全会提出的“健全社区矫正制度”的要求，江苏省十二届人大常委会第八次会议审议通过的《江苏省社区矫正工作条例》是我国首部省级层面出台的社区矫正地方性法规。这些国内外的社区矫正地方立法及规范制定经验对上海市社区矫正地方立法具有极大的参考价值。

3.上海市社区矫正工作发展为地方立法积累丰富的实践经验。一是在试点、试行期间，首创“双主体”工作模式，在《刑法修正案（八）》、刑诉法确定由司法行政机关承担社区矫正工作后又建立完善了公检法司社区矫正联席会议制度，明确了政法各部门社区矫正工作中的职责，理顺了工作流程；二是顺应社区矫正工作内在规律和发展要求，坚持“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，通过政府购买服务的模式，建立起社会工作者和社会帮教志愿者两支辅助工作队伍；三是率先建立健全了一套符合实际的社区矫正工作制度体系和相对科学的矫正体系，规范了社区矫正的工作流程，探索出“风险评估”、“分类、分阶段、分级矫正”、“心理矫正”以及“个别化矫正”等一系列科学化矫正方法和手段。十多年的经验积累和行之有效的制度建设为本市社区矫正地方立法奠定的实践基础。

三、社区矫正地方立法的指导思想和立法原则

（一）社区矫正地方立法的指导思想

上海市社区矫正地方立法的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，学习贯彻习近平总书记对司法行政工作重要指示精神，贯彻落实中央深化司法体制和社会体制改革的决策部署，在上海市市委、市政府的领导下，充分考虑本地区经济社会实际情况，通过社区矫正地方立法，建立完善上海市社区矫正制度，切实做好社区服刑人员的监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶工作，为维护上海市社会和谐稳定，建设平安上海、法治上海作出积极贡献。

（二）社区矫正地方立法的立法原则

立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。上海市社区矫正地方立法应当遵循以下几个原则：

1.法治原则。法治化的立法是国家和社会走向法治状态，实现法治理想的前提和基础。在依法治国，建设社会主义法治国家的历史进程中，社区矫正法的立法同样要遵循这一原则，这是社区矫正法立法中的首要标准。具体到社区矫正地方立法而言，法治原则首先体现为符合立法法规定原则。对于地方立法的权限，我国立法法有明确的规定，地方立法只有严格按照地方立法权限和立法程序才具有应然的效力；其次，法治原则体现为遵循国家法治统一原则。作为地方立法不能违悖宪法、法律、行政法规的基本规定，不能违悖中央关于社区矫正工作的基本精神。

2.实事求是原则。实事求是原则是辩证唯物主义的思想路线在我国法制工作中的体现。实事求是原则即社区矫正地方立法必须坚持从实际出发，与上海市的经济社会发展水平相适应，充分考虑地方社区建设、社会资源以及工作力量的承受力。实事求是原则要求社区矫正地方立法充分考虑上海市社区矫正工作的发展情况，要着眼于解决地方在社区矫正工作中存在的实际问题，确保立法规范的有效性、可行性。

3.总结与借鉴相结合原则。当前，我国尚未制定国家层面的社区矫正法，社区矫正制度还不够完善，在此情况下，进行社区矫正地方立法就要处理好经验总结和借鉴吸收的关系。立足上海市社区矫正工作实际，总结地方社区矫正工作经验，借鉴国外、国内社区矫正地方立法经验，是立法科学化的必然要求。

四、社区矫正地方立法建议

（一）确立依法规范的社区矫正执法模式

在刑事基本法律明确执法主体、执法对象、执法任务、执法要求的前提下，就具体的执法模式进行如下规范：

1.细化并规范的刑罚执行和教育矫正工作。规范社区矫正刑罚执行主要包含两个方面：一是明确社区矫正执行机构和执行人员的性质，使之与社区矫正刑罚执行的属性相匹配，维护社区矫正刑罚执行的严肃性和权威性；二是规范社区矫正刑罚执行的具体程序和内容。刑法和刑诉法对各类社区服刑人员应当遵守的事项作了明确的规定，国家层面正在抓紧制定的社区矫正法也将进一步明确社区矫正的执行程序和内容，上海市的地方立法重在结合实际，就刑罚执行程序之间的衔接以及教育矫正工作的具体落实，做出规定，确保社区矫正执法的规范与统一。

2.构建区县集中执法为主的社区矫正执法模式。《办法》明确县级司法行政机关社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助。上海市已经开始探索建立的区县集中执法模式与这一精神相契合。通过地方立法将这一模式加以确定，同时，以此为契机对目前工作实践中的区县社区矫正中心的性质与定位、选派从事社区矫正的戒毒民警的职责及作用发挥机制加以规范、明确，从而进一步提升社区矫正执法的统一性和规范性。

（二）建立和健全社区矫正工作机制

1.构建部门协调机制。在上海市社区矫正工作推进过程中，司法行政机关牵头，公、检、法、司及其他有关政府部门在社区矫正有关制度制定、工作开展过程中，各司其职，相互配合，保证了上海市社区矫正工作的良好发展势头。但是，毫不讳言，当前上海市社区矫正机构在与相关部门沟通协调的过程中仍然存在着很多问题，如职责不清，沟通不畅等等，需要在地方立法中加以规定。

2.明确社区矫正机构工作机制。根据新刑诉法的规定，社区矫正由社区矫正机构负责。从立法的严肃性上来讲，社区矫正机构应当职责相对明确。另外，根据社区矫正的刑罚执行属性，社区矫正机构的性质应当与监狱（非监禁刑执行和监禁刑执行）一样都是刑罚执行主体，其组织架构也应当参照监狱管理体制，即社区矫正机构管理体系应当是受司法行政机关管理且上下级为领导关系的工作体制，而不是目前的社区矫正机构仅是司法行政机关的一个部门且市、区县、街镇三级仅是指导关系的工作体制。这些都应在地方立法中加以明确。

（三）建立完善社区矫正执法保障和执法监督机制

良好的执法保障能够确保社区矫正得到有效的执行。但就目前国家和上海市社区矫正相关规定的情况来看，社区矫正执法保障严重不足，主要表现为在实际执行中，主要表现为在实际执行中，社区矫正机构责与权相脱节，从事社区矫正具体指导、管理、组织工作的司法行政机关在法律上只有监管的责任却未被赋予实现监管的权力，现有的规定既没有明确其他部门和社会对于配合社区矫正工作的义务，也缺乏对社区服刑人员应有监管措施和有效监管手段的规定，社区矫正机构在履行社区矫正刑罚执行职责时不具备基本的权威性和强制力，一旦其他部门和社会组织不配合社区矫正执行或社区服刑人员发生危害社会的行为，执行部门毫无办法。无论是出于刑罚执行严肃性的考量，还是出于维护社会稳定的需要，都应在地方立法中加以规定。

（四）完善社会力量参与社区矫正的工作机制和激励机制

社会工作者参与社区矫正体现了社区矫正制度的本质特征。社区矫正依托社区而存在并发生作用，社区及社会工作者的成熟与发展是社区发挥矫正作用并能够获得理想效果的前提条件。社区服刑人员需要在社区中接受监督和帮助，需要社会工作者参与对社区服刑人员的监督管理和帮助，需要充分利用社区和社会资源而不仅仅是利用官方机构的力量。前期，上海市现已初步形成了一套较为完善的社工参与社区矫正的工作制度。现阶段最重要的就是通过地方立法，明确参与社区矫正工作社会团体的性质和地位，社工的职责定位和工作内容，规范政府指导社会组织参与社区矫正、工作效果评估及激励机制等管理制度，为社会组织和社会力量参与社区矫正工作提供制度支持。

课题组组长：

朱久伟（上海市司法局巡视员）

副组长：

陈耀鑫（上海市社区矫正管理局局长）

成员：

梅义征（上海市社区矫正管理局副局长）

李月锋（上海市社区矫正管理局）

徐 鑫（上海市社区矫正管理局）

（责任编辑朱腾飞）

*本文系司法部2014年全国司法行政系统理论研究规划课题，项目编号14GH2037。