老子治国思想在城市治理中的运用——以香港为例

张琦（湖北大学，湖北 武汉 430062）

老子治国思想在城市治理中的运用
——以香港为例

张琦
（湖北大学，湖北 武汉 430062）

老子的思想是人类智慧的重要结晶，特别是以“无为而治”、“道”、“德”和以民为本等为代表的治国思想，古往今来始终焕发着光彩。香港特区政府在实践中充分运用了老子的治国思想，在城市治理中形成了“有为而管”和“无为而治”的城市治理模式。学习这种城市治理模式，对于提高我国内地城市治理水平有着独到之处的启示。

老子；治国思想；城市治理；香港；启示

一、老子的治国思想

（一）“无为而治”

两千多年以来，针对“无为而治”的思想争论从未停断过，世人总是片面肤浅地大肆批判老子消极处世、眼界短浅。结合老子的学说背景，事实上老子所真正倡导的“无为而治”并非是无所作为，而是以“无为”为手段，达到“无不为”的结果，是摒弃那些强为、乱为、任性妄为、妄作胡为之后让世间万物自然而然地走上正轨的行为，所以“无为而治”是老子基于理性思索之后的思想结晶，并不是无所作为和消极处世的负面思想，而是通过“无为”使得天下大治。

“太上，下知有之。其次，亲而誉之。其次，畏之。其次，侮之。信不足，焉有不信焉。悠兮其贵言。功成事遂，百姓皆谓我自然。”老子认为最好的统治者，是与人民互不干扰、保持距离的，为政治国之道在于发挥人民的能动性和创造性，让人民有一种自食其力的感觉，当功成事遂时，人民会认为是自己的力量完成的，这便是老子所说的“我自然”。虽然这是一种乌托邦式的幻想，但是老子并不是完全脱离实际的，他认为统治者应该顺应人民的天性，行无为而治之道。老子倡导“无为”，强调自然而然，幻想“其政闷闷，其民淳淳，其政察察，其民缺缺。”他认为包揽一切，干涉一切的极权主义是不可取的。他秉着“道法自然”的思想，认为既然天地万物皆有“道”可循，那么为政治国也应效法天地万物，遵自然之道而行，行“无为”之治，国则自治，人则自正，天下大治。

（二）遵循“道”与“德”

老子以“道”为思想根基，“道可道，非常道”，老子在《道德经》的首篇中就提到了“道”，“人法地，地法天，天法道，道法自然”，老子认为这就是道的本质。遵照老子的逻辑，道生万物，万物皆有道，那么“道”的运作应以自然界中万物自我存在的规律为运行法则，遵“道”而行之，这也是老子治国之道的根基。“道常无为而无不为”，实际上“无为”作为“道”的一种表现形式，它是自然而然的，而不是强作妄为，只有“无为”才能“无不为”，从而入“道”。因此，老子认为治国不能违背人的自然天性，“道”作为客观规律，统治者必须循“道”而行之，施政于“无为”。

“道”与“德”彼此互不分离。老子认为统治者要想达到遵“道”而治的目的，必须施之以“德”，具备“上德”之品性，做“上德”之人。“生而不有，为而不恃，长而不宰，是谓‘玄德’”，“孔德之容，惟道是从”，“为天下谿，常德不离，复归于婴儿”。在老子看来，无论是“玄德”、“孔德”或亦是“常德”，它们都是“上德”。与孔子所倡的“德政”相比，老子认为孔子所述实为“不德”，是不符合客观现实的，仅凭人的主观意识而难以实现；因此老子强调“上德无为而无不为”，“上德”实则是“无为”的，因为上德之人要遵“道”而行，顺应自然，以“无为”最终达到“无不为”，即为“有德”，从而成为“上德”之人。

（三）以民为本

以民为本也是老子治国思想的一个重要部分，老子和孔子都提倡圣人治国，认为圣人是统治者的理想化身。但在本质上，老子却和孔子有着完全相反的见解，老子认为的圣人不具有阶级性，他是处下的，而孔子认为的圣人是有阶级性的，是居上的。“圣人无常心，以百姓之心为心。”老子提到圣明的君主治理国家，不应该有自己的意志，而应根据百姓的需要和心意来施政，想百姓之所想，知民之所知。就是说不管怎么样，治国是要以民为本。“江海所以能为百谷王者，以其善下之，故能为百谷王。是以圣人欲上民，必以言下之；欲先民，必以身后之。是以圣人处上而民不重，处前而民不害。”在此，老子以百谷寓意人民，而用江海寓意圣人，将自然界海纳百川的现象打比方，告诉世人圣人之所以是圣人，是因为他能像大海一样海纳百川，江海处下，圣人总是将自己置之于人民之下。因此，统治者要想治理好国家，就得向圣人看齐，以民为本，处身于民。

以民为本，统治者薄赋减税是必要的。“民之饥，以其上食税之多，是以饥。”在老子看来，社会上之所以出现人民饥饿的现象，并不是人民自身的原因，其根源在于统治者横征暴敛，导致人民不堪重负。因为在老子生活的那个年代，诸侯割据，战乱不断，统治者必须依靠繁杂的赋税来满足其战争和享乐的需要。其次，还得“不折腾”。“治大国若烹小鲜”，在老子看来，治国如同烹调小鱼，因为烹调小鱼翻得越快越多，小鱼就会碎得越快越厉害。同理，治理国家也要像煎小鱼那样，统治者不可与民折腾，以事扰民，因为统治者过多干涉百姓的生活，不但不利于社会的和谐稳定，反而会搅乱社会的正常秩序。万变不离其宗，老子实际上还是在提倡“无为而治”，告诫统治者，顺民心，顺社会发展之“道”，以民意治国。

二、香港城市治理特色

（一）“有为而管”

在城市治理过程中，香港特区政府采取了“有为而管”的治理理念，政府机构精简高效，各司其职，各尽其能。“有为而管”一方面体现在其政府组织结构上，另一方面则体现在政府部门的履行职责上。

在香港，与内地政府机构设置不同的是，特区政府由3司12局和61个机构执行部门（处、署）组成。在行政长官之下，特区政府设有三层架构，即司长、决策局（政策局）和机构执行部门。不同于大陆内地城市的行政区划，特区政府在18个区不再设置政府机构，即并不设立二级、三级政府，不设区政府和街道办事处，仅在各区设立民政事务专员和各决策局办事机构。民政事务专员只是各区民政事务处的主管，及香港特区政府的代表，由特区政府任命，是各区的最高级官员。其主要职责是直接监督地方行政计划在区内的运作情况，负责落实及统筹地区计划的实施；作为区议会、区内市民及政府部门之间沟通的桥梁，以确保政府根据区议会所提出的建议做出恰当的反应，及促进区内居民参与地区事务。而各决策局办事机构作为决策局的分支机构，则为各区的居民提供其应有的公共服务，满足居民的日常需要。

以执法力量为例，在香港，最著名的执法队伍之一莫过于廉政公署（ICAC）。自“透明国际”发表全球清廉指数以来，香港每年的排名都位列前茅，那么香港是否一直都是这么清廉呢？答案显然不是。在廉政公署设立之前，香港社会贪腐现象极为严重。1974年2月15日，廉政公署正式成立，随后经过短短的数年，香港便跻身全球最清廉地区之列，首功在于廉政公署“有所作为”，对贪腐现象坚决予以打击，毫不容忍。“有为而管”首先体现在，廉政公署机构、人事、财政和办案独立于其他政府部门之外，从而从体制及运行上切断了与之可能形成掣肘的各政府部门之间的联系，让贪污腐败“一查到底”成为可能。其次在于香港廉政公署采取“零度容忍”的态度，不仅局限于公署内部，在其外部，其调查对象从初期政府机构内部的公务员，随后继而延伸到社会公共事业领域，进而包括所有的私人机构。为了治理贪腐，廉政公署“老虎与苍蝇皆打”，其中包括最著名的是将前香港总警司葛柏押回香港受审。“苍蝇”也不能容忍，仅1977年一年，就起诉了272名警务人员，其中145人被定罪，使得当时处在贪污重灾区警察系统的风气得以扭转。正是这种全面肃贪，使得香港社会秩序回归正轨，法律得到体现和保障，因此塑造清廉政府也从此成为整个香港的社会共识。

（二）“无为而治”

在社会治理的微观方面，特区政府则采取“无为而治”的模式，以民为本，充分发挥民主自治，调动社会的力量有效地管理各方面事务。

在香港，仅有一级政府，并无二、三级政府，那么香港政府是如何满足其施政所需的呢？其秘诀就在由区议会、地区管理委员会及社区互助组织所构成的“三驾马车”，特区政府以民为本，以“无为而管”的方式充分动员社会的力量以自治。特区政府的工作重点是把握城市整体的发展方向，制订相关法律、法规和政策，提供诸如科教文卫等基本公共服务，而对于其他更多更具体化的社会服务，则采取社会化和市场化的方式转交给其他社会组织承担，以提高资源优化配置效率。

各区的地方事务离不开区议会、地区管理委员会、社区互助组织的合作协同共治。在香港，区议会不是决策机构，其职能类似于大陆内部的政治协商会议，其大部分议员由选举产生。区议会作为香港地区层次的议会，其职责是为各区市民和市区发展谋利，以及就市民日常生活事务向政府传达意见，区议会还有权根据该区市民的民意，向特区政府提出议案。因此，区议会实际上是一个自下而上的反映民生的渠道，也是各区市民参政议政的不可或缺的渠道之一。

其次，在各区还设有负责协调作用的地区管理委员会，地区管理委员会是依1981年颁布的《香港地方行政白皮书》而成立的地区性行政辅助机构，其职责是协调政府各部门工作，并在适当的情况下进行监察，以确保政府各部门在可能的范围内，对区内市民的需求和愿望及时做出反应。地区管理委员会还与区议会密切配合，尽量采纳区议会所提出的建议。地区管理委员会由各区内各个政府部门具有权威性的代表组成，由地区民政事务专员召集各局在地区的代表参加，共同商讨地区的相关行政事务，并且区议会的主席、副主席也会列席会议，反映区内市民的意愿以及监督参会的政府官员执行情况。

再次，在各个社区市民们也都自发地成立了社区发展组或街坊福利会，它们以“守望扶助”的精神，把同住一个区域的居民组织起来，为各社区居民提供教育、医疗、养老等公共服务，并积极推动居民参与社会事务，重视促进居民与政府之间的沟通和联系，从而促进社区更好地发展。在社区之外，还有互助委员会和业主立案法团。由大厦住户所自愿组成的互助委员会，不属于法人团体，其活动准则主要是依靠居民的自愿合作，基本目标是在住户之间建立睦邻互助精神，提高居民的责任感。业主立案法团则是按照香港《建筑物管理条例》成立的，其目的是为了改善香港的物业管理架构。特区政府以“无为而管”的策略，让各个大厦的业主采用自发式的组织管理模式，对各自大厦进行自我管理。

最后，还有另一股力量协助特区政府治理社会，那便是社工和义工。截止到2015年12月24日，在香港社会工作者注册局登记在册的社工就超过2万人。而义工作为志愿者，以自发和自愿的精神参与到社会治理之中。医院、福利院、救助中心等社会福利机构都是社工和义工的活动领域，他们提供专业的社会服务，协助处理社会问题，并推动社会福利政策的制定、完善和实施。

三、香港城市治理模式的启示

（一）培育社会力量

社会力量的参与，是香港城市治理的特色之一。在内地，“大政府，小社会”的特点显著，在处理社会事务上，政府往往包揽一切，却又力量有限，效果并不突出。另一面，社会力量想进却又进入不了，形成一种尴尬的局面。放权于社会，是国家治理的必然之路。在国家治理中，政府就该有所为而有所不为，理清政府与社会的关系，合理利用社会资源，充分调动社会力量。针对当前我国政府在某些领域管得过宽和管不好的特点，一方面通过完善相关法律法规，着力培育社会力量，调动一切可以调动的力量，提高社会公众参与度；另一方面也要合理适度放权，让社会力量充分参与到社会治理中来，提高政府治理的科学性和合理性。此外，针对我国现阶段社会工作起步晚、发展滞后、力量薄弱的现状，一方面要加强宣传与职业教育，让社会工作深入人心，吸引更多优秀的人才参与到社会建设之中，为社会工作的发展营造良好的社会环境；另一方面积极推动社会工作职业化和专业化，推进社会工作制度改革，以促进社会福利资源的优化配置。

（二）推动公共服务市场化

香港城市治理的高效率也离不开其社会服务市场化运作机制。在内地，却几乎是政府一家独揽或是由“准政府”机构包办，提供的社会服务数量和质量层次不齐，难以满足广大人民群众的需求。因此，内地政府可以借鉴香港特区政府“有为而治”的治理策略，对社会服务需求，对社会组织和个人的资质进行审核。一方面以竞标的形式将部分社会公共服务承包给社会或个人，实现部分公共服务或者产品“私有化”，充分调动社会力量和资本；另一方面通过内部竞争，优化劣汰，提高其积极性和专业性，促使资源得到充分利用。同时，对中标的组织和个人适当地提供一定的资助，让社会服务更加迎合社会公众的需要，做到需有所供。此外，政府也要做好“守夜人”，做好监管，把好关，维护好广大人民的利益。通过公共服务市场化，实现供求平衡，并通过市场竞争机制，提高社会服务质量。

（三）以民为本

香港城市治理的成功很大程度上也取决于特区政府始终以民为本，施政于民。“圣人无常心，以百姓之心为心”，老子的民本思想无时无刻不在告诫我们，要想实现国家长治久安，就要时刻关注民生、心系民生，不与民折腾。因此，在当前的国家治理中，坚持群众路线不动摇，进一步加强保障和改善民生、听取民意，科学决策，让人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。正如党的十三五规划中所强调的:必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展的权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。

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