美国政府绩效管理经验借鉴

张　波

美国政府绩效管理经验借鉴

张波

美国政府绩效管理是美国建设高效服务型政府的核心内容和重要制度，尽管美国与中国的政治制度不同，但其绩效管理方面的经验值得我们学习和借鉴。其一是扩大绩效管理对象的范围，其二是实行绩效管理的过程控制与结果导向紧密结合；其三是拓宽公众参与绩效管理的渠道；其四是完善绩效管理结果运用的激励问责机制；其五是完善绩效管理的配套制度建设和机构建设。

政府绩效管理；制度；公众

20世纪80年代以来，在经济全球化背景下，美国以提高政府公信力为目标，努力改善行政管理，建设高效服务型政府，通过制定相关法律和法案，推行政府绩效评估，开展财务绩效审计，实行独立监察官和独立检察官制度，并引入公众参与绩效管理等举措，有效提高了政府的工作效率和服务质量。本文对美国政府绩效管理的经验进行了归纳提炼，研究其对进一步加强和改进深圳市政府绩效管理工作的借鉴作用。

一、美国政府绩效管理的主要做法和特点

政府绩效管理是美国建设高效服务型政府的核心内容和重要制度，其主要做法和特点如下：

（一）政府绩效管理的法律保障和制度基础

为了改善政府管理、提高行政效能，美国政府出台了许多相关的法律和法规，构建了保障政府高效运转的制度体系和组织架构。在众多的法律、法案中，比较重要的是美国1978年通过的《监察长法》、《独立检察官法》和1993年通过的《政府绩效和结果法》。《监察长法》决定在联邦政府各部门设立监察长办公室，负责廉政监察和效能监察，对所在部门开展独立的项目绩效审计和调查，并进行评估。《独立检察官法》规定实行独立检察官制度，由三名大法官任命一名独立的检察官对政府的贪污、腐败和低效率行为进行调查，实行内部监察与司法监督相结合。《政府绩效和结果法》要求联邦机构对工作结果负责，以提高民众对政府的信任和信心。该法案规定，所有联邦机构必须制定五年战略规划，明确工作目标，制定年度绩效计划，提出工作措施、测量标准和年度绩效报告，向国会和公众公开绩效状况。此外，美国还重点针对财务管理领域颁布了一系列财政控制和财政绩效审计的法案。目前美国58个联邦政府部门中，已有57个联邦政府部门设立了监察长办公室（新成立的国土安全部尚未成立）；成立了美国联邦政府审计总署、总统预算与管理办公室、各联邦政府计划执行部门和评估机构。通过制定和颁布上述法案，建立严密有效的行政效能建设组织架构，美国为绩效管理提供了坚实的法律保障，打下了制良好的度基础。

（二）政府绩效管理的机构设置

美国政府从20世纪70年代开始逐步推行政府绩效评估与管理，明确绩效评估机构，通过评估政府组织、项目和工作表现状况，推动公共问责，纠正存在的问题，促进行政效能提高。美国政府绩效评估机构主要分为上级机关、监察长办公室、政府部门本身和民间机构四类。上级机关评估主要是指各级政府和政府部门对下级政府及其部门进行评估，美国联邦政府最高评估机构为联邦审计总署，代表国会监管联邦政府计划执行情况的考核。监察长办公室评估是指由该办公室专业审计人员对重点工作（项目）进行审计和评估。政府自身评估是指各级政府和政府部门每年提出年度绩效报告，评估自身的绩效状况。民间机构评估是指一些专业研究所等地方政府进行独立评价，并向社会公布评估结果。

（三）政府绩效评估的指标和程序

美国政府的绩效评估指标主要包括：工作目标完成情况、财政资金的管理和运用情况、公务员人事管理情况、基础设施管理和政府信息管理情况。评估主体的工作程序主要有绩效评估准备、绩效评估设计、绩效信息获取、绩效评估分析、提交评估报告和评估信息反馈等步骤。被评估对象的绩效管理步骤有制定绩效计划、绩效计划的审批、绩效计划的实施和绩效计划的自评等环节。美国政府部门绩效计划主要包括政府机构的职能、目标、应达到的绩效水准，实现绩效目标所需要的资源和自评手段及工具等。

（四）财务绩效审计（评估）的制度设计

美国政府绩效评估既关注效果和效率，也十分重视政府工作的经济性，即行政成本的控制和资源的节约。在联邦审计总署每年发布的上千份审计和评估报告中，绩效审核、项目评估和政策分析共占80%左右，对政府财务活动的专项审计占20%左右。主要做法是由美国联邦审计总署制定财务审计和评估的指导规则，推动改善内部财务管理，加强内部财务控制，建立和发展内部审计（评估）机制，除审计总署开展财务审计外，各部门的监察长办公室承担了大部分政府部门内部的财务绩效审计工作。

（五）政府绩效管理的公众参与

在美国，政府绩效管理十分重视借助专业和公众的力量开展调查、审计和评估。如美国圣贝纳迪诺郡监察长办公室2010年度雇佣专业公司对某国际机场的运行情况开展了专项评估，由专业公司对机场进行财务审计，共提出改进建议25条，并通过媒体向公众公布，由公众进行监督。该国际机场采纳了其中的24条建议，对未采纳的1条，向监察长办公室和公众作出了充分解释和说明。美国独立检察官办公室大陪审团由法官推荐19名公众组成。大陪审团有权对检察官调查的案件进行听证，对相关问题提出建议，提交报告，并向社会公众公开，引起社会的高度关注。对大陪审团关于效率和浪费问题的建议，政府部门必须做作出回应，如不采纳建议，必须在公众面前说明理由。大陪审团也可以雇佣专业的会计师、律师等专业人员来调查政府的效率、浪费和腐败行为。监察长办公室、检察长办公室雇佣专业人士开展工作的费用由联邦政府财政支付。美国法律赋予公众参与行政监督较多的权力，从而使监察长办公室和检察官办公室成为充满活力而富有效率的行政监督组织。

（六）政府绩效评估结果的运用

美国政府各机构开展绩效评估均要编制绩效评估报告，提交政府首脑和立法机关，并向公众公开。如联邦审计总署评估报告向国会提交并公开，监察长办公室绩效审计（评估）报告向总统和国会提交并公开等。实行绩效评估结果与财政预算挂钩，国会依据各部门的绩效情况决定该部门的财政拨款，总统和上级部门根据各部门的绩效结果决定奖优罚劣。

二、美国政府绩效管理对深圳的启示和借鉴作用

尽管美国的社会制度和政治制度与我国不同，但其绩效管理方面的做法和经验，也有值得我们学习和借鉴之处，有助于启迪和拓宽我们的工作思路，进一步做好政府绩效管理工作。

（一）扩大绩效管理对象的范围

美国政府绩效管理的对象包括公务员、政府部门、公共项目和跨部门四类，基本实现了绩效管理的横向全覆盖。公务员及其工作岗位是政府绩效管理的关节点与着力点。政府绩效管理要发挥作用，必须跟公务员个人评价和岗位考核紧密结合，使政府绩效目标、任务可以实现纵向分解，从而实现政府部门绩效或政府整体绩效和公务员个人绩效以及岗位职责履行考核三位一体和联动管理。深圳的绩效管理初步覆盖了区政府、市政府工作部门，取得良好效果。可借鉴美国的做法，推进绩效管理对象的横向延伸和纵向延伸，实现绩效管理的“横向到边”“纵向到底”，可对公共项目、公共政策、重大部署、重要专项工作展开评估，同时，延伸到纵向的各个层级。通过这种纵向延伸，政府绩效管理的导向、理念、指标、标杆、任务才能具体落实到个人和岗位，绩效管理才具有坚实的基础，绩效文化才能得以形成，绩效管理才能从外部的管理工具内化为公务员内心的绩效追求，从而实现绩效管理的“无为而治”。

（二）实行绩效管理的过程控制与结果导向紧密结合

政府绩效管理的要素包含投入、过程、产出、效果等要素。关于这几个要素的侧重点，美国政府绩效管理实践出现了一定反复。从最早期的重视对投入和过程的管理，中间阶段较为重视对产出的评估，20世纪末推行的大规模的绩效管理运动则强调结果导向和顾客满意，到最近这几年又开始重视过程控制。因此，这一过程启示我们：过程和结果均应重视，各种要素不可偏废。归根到底，政府绩效管理是一种管理工具，其目的是追求良好的效果。结果导向应该是绩效管理的核心理念。但是，过程决定结果，优化过程管理、强化过程控制是取得预期效果重要保证。为此，绩效管理必须强化结果导向的过程控制，通过过程监控来促进、确保良好的效果。深圳这几年的绩效管理实践较为重视过程控制与结果导向的紧密结合，减少工作失误，提升管理与服务效果。

（三）拓宽公众参与绩效管理的渠道

政府绩效包含产出和成效两部分内容。前者是指政府“做了什么”，后者指向“做得怎么样”。前者主要是客观事实，后者则更多是主观评价，反映了政府的回应性。从这个意义上说，政府绩效管理需要正确处理两者关系，引入主观评估，实现主观评估和客观评估的统一。美国政府绩效管理通过引入顾客满意的理念，测量政府服务的公众满意度，对政府行为产生正面的引导作用。人民满意是政府各项工作的最终评价标准。因此，公众满意度应该成为深圳市政府绩效管理的重要内容。通过现代技术手段，采取公众满意度问卷调查和网上调查等多种形式，测量公众对政府管理与服务的满意程度，可以有效反映民意，引导政府更加关注群众的意见与诉求，使政府的各项工作更具民意回应性，实现政府客观政绩和人民主观体验的统一。

参与政府绩效管理的社会主体包括一般公众、专家学者和民间研究机构。公众对政府公共产品或服务的质量和结果最有发言权，理应成为评估政府绩效的最重要的主体。而绩效评估标准和指标的设计具有很强的专业性和技术性，这就决定了绩效专家和研究机构在绩效评估中的重要地位。为提高政府绩效评估的回应性、科学性，可以设立政府绩效专家委员会和政府绩效公民评议团以及举办政府绩效公众论坛，对深圳政府绩效评估工作予以诊断与提升。政府绩效专家委员会由国内外的相关领域专家组成，主要深圳的绩效评估组织体系与技术体系提出专业意见，提高深圳绩效评估与管理的专业性、科学性。而政府绩效公民评议团则由深圳的公众、记者、专家、人大代表、政协委员、业界代表、民间组织代表等社会人士组成，在公开召集的基础上由市绩效办遴选产生，不定期对年度重点工作、政府投资项目、公共管理与服务等事项进行评议与献计，汇集民情、民智与民意，帮助提升政府绩效。市绩效办不定期举办政府绩效公众论坛，邀请官员、业界、公众、传媒参与，使之成为政府与社会沟通的桥梁。

（四）完善绩效管理结果运用的激励问责机制

首先，强化激励措施。目前，深圳政府绩效管理的激励措施略显单一，且对领导干部缺乏直接的激励。因此，设立涵盖班子、骨干和一般工作人员的政府绩效奖显得十分必要。可研究设立法定化的政府绩效奖励基金，对被评为优秀的评估对象给予现金奖励。对年度评估存在不合格指标的区和工作部门扣减工作性津贴。

其次，要推进绩效管理与干部管理的挂钩和联动。组织部门真正把政府绩效评估结果作为评估单位领导政绩和工作人员业绩的重要依据。评估结果与干部提拔任用、评选先进挂钩，作为领导干部调整、任用的政绩依据。对连续两年绩效评估结果排在第一位的区政府和市政府工作部门党政主要负责人公开表彰，干部提拔任用时予以优先考虑。

此外，强化绩效管理结果的问责机制。把评估结果作为行政问责的重要依据。对被评定为不合格的评估对象通报批评，并限期整改，其主要负责人要向市委、市政府作书面检讨，并由市委组织部进行诫勉谈话。对连续两年绩效评估结果排在最后的区政府和市政府工作部门党政主要负责人实行诫勉谈话，其他班子成员一年内不能提拔任用。通过奖优、治庸、罚劣，树立正确的政绩导向和科学的用人导向，使政府绩效管理成为促进深圳经济社会科学发展真正意义上的总抓手。

（五）完善绩效管理的配套制度建设和机构建设

在美国政府绩效评估与管理实践中，与《政府绩效与结果法案》相配套的一系列法律法规为联邦政府绩效评估的成功实施创造了有利条件。深圳绩效评估与管理的有效实施包含绩效信息与数据采集与报送、评估主体的职责分工、评估组织体系、绩效结果运用等环节，因而也离不开配套机制的完善。现已出台“1+3”文件，并几经修订形成“绩效管理办法”，为绩效评估与管理奠定坚实的基础。在此基础上，应继续建立健全有关绩效信息与数据采集与报送、评估主体的职责分工、评估组织体系、绩效信息公开和绩效结果运用的配套机制，实现深圳绩效评估和管理工作的规范化、制度化。

增强绩效评估与管理工作机构的稳定性、专业性与权威性。美国政府绩效评估和管理工作通过专门的绩效评估和监督机构予以实施。白宫的管理与预算局（OMB）是推进美国联邦政府绩效评估的核心领导机关。由于掌握着预算审核的大权，因而不仅地位超越于其他部门同时具有权威性。深圳政府绩效管理的工作协调组织机构是市政府绩效管理委员会办公室，性质上属于临时机构，工作人员大多数为抽调人员，具有不稳定性。同时，各单位配合绩效工作的工作人员大多数也属于兼职性质，工作流动性强，不利于绩效评估工作队伍的稳定性和专业性。为提高深圳绩效管理工作的有效性，需要提高绩效管理工作机构的权威性、稳定性和专业性。建议将深圳绩效管理工作机构升级常设机构，配备合理编制与经费，自主开展绩效管理工作。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）03-0081-04

2016-03-11

张波，深圳市纪委副书记、市监察局局长。