健全党建工作述职考评和问责机制研究

深圳龙岗区委组织部、区委党校联合课题组

健全党建工作述职考评和问责机制研究

深圳龙岗区委组织部、区委党校联合课题组

近年来，党建工作述职考评和问责机制成为加强党建工作，落实党的各项任务的重要抓手。但在实际操作中仍存在述职考评主体不够全面、考评形式不够科学、内容不够规范、结果未能有效运用和问责机制不够健全等一些亟须解决的问题。围绕“健全党建工作述职考评和问责机制”这一主题深入调研，文章提出加强顶层设计，完善体系机制，制定党建职责清单，明晰责任主体，创新述职形式，规范述职内容，构建多元考评主体，优化考评指标，健全考评结果运用和问责机制等系列举措，以期进一步提升党建述职考评工作的科学性民主性和公开性。

党建；述职；考评；问责

加强基层党组织建设，回答好习近平总书记从严治党“三问”，重在落实责任，关键在健全和完善党建工作述职考评和问责机制。近年来，全国各地从党建工作述职考评入手，不断探索基层党建工作的新思路，进行了积极有益的尝试。但在实际操作过程中，仍存在述职考评主体不够全面、考评形式不够科学、内容不够规范、结果未能有效运用和问责机制不够健全等一些亟须解决的问题。为此，深圳市龙岗区委组织部和区委党校联合组成课题组，围绕“健全党建工作述职考评和问责机制”这一主题，通过问卷调查、个别访谈、座谈会等方式，立足龙岗，借鉴各地有益经验，对新形势下健全党建工作述职考评和问责机制的路径，进一步提升党建工作述职考评的科学化水平，进行了深入的调研，形成此调研报告。

一、党建工作述职考评和问责机制的实践探索

（一）各具特色的探索

党的十七大以来，各地认真贯彻落实中央《关于建立健全地方党委、部门单位党委（党组）抓基层党建工作责任制的实施意见》，通过党建工作述职考评，促进党建工作责任制的落实，涌现出许多好经验好做法。2009年中共湖南省委突出运用考评体系，督促基层党委履行党建工作职责。长沙市构建“以绩效考核为总揽、以落实责任为关键、以分类指导为方法、以加强保障为基础”的考评体系。2012年广东省委创新实施“书记项目”，推进基层党建项目化；四川省委坚持问题导向，基层党建工作述职评议增加基层党员、群众代表质询环节。2015年，浙江省杭州市依托全市智慧党建平台公开述职评议过程，覆盖37万党员，15万名网友点击观看杭州网视频直播，增强述职考评的透明度和公信力；云南省大理州注重考评结果运用，根据评议结果和平时掌握的情况确定了2014年度软弱涣散和“后进”基层党组织等。

（二）导向鲜明的实践

2008年，龙岗区开展了街道党工委书记向区委常委会述职考评探索，推动街道党工委书记自觉成为抓党建工作的“第一责任人”，更好地履行管党职责。2012年，构建了以书记项目为核心的述职方式、以上级领导班子评议下级党组织书记为关键的考评方式、以年度考核为重点的基层党建专项述职评议和问责机制。丰富述职内容。2013年出台《龙岗区基层党建工作述职评议办法》，将基层党建总体工作部分的内容拓展为“6+3”，即除中央规定的6项任务外，还增加了加强和改进“两新”组织党建、深入开展党员志愿服务、扩大党内基层民主三个内容。有效运用结果。考评结果作为区属各党（工）委书记年度考核重要内容，作为创建“五好班子”重要标准和评价、使用干部的重要依据。拓展述职主体。2014年将述职主体延伸到社区，即社区党委书记向街道党工委述职，形成三级联述联评联考工作模式。

二、党建工作述职考评和问责机制存在的主要问题

虽然党建工作述职考评和问责机制成为加强党建工作，落实党的各项任务的“助推器”和重要“抓手”，但实际工作中仍存在一些亟须解决的问题：

（一）述职考评主体不够全面

谁来述职？谁来考评？是健全党建工作述职考评和问责机制的首要问题。问卷调查显示，40%的人认为述职主体单一，述职对象均为基层党组织书记，虽有利于形成重视党建的导向，但会让基层党建走入误区，把责任过多集中到党组织书记个人身上，不易形成抓党建的合力。93%的人认为考评主体单一，考评主体均为上一级党委或党建工作领导小组，即上级考评下级，客观上会导致党建工作忽视基层实际需求，容易陷入上级喜欢什么，基层就做什么；上级关注什么，基层就述什么的误区。

（二）考评形式不够科学

考评好不好？能不能得到党员群众的信服？是衡量考评工作是否取得实际效果的重要形式。目前考评形式主要存在以下问题：一是只唯上，不顾下。问卷调查显示，90%的人认为考评工作重视上级评价，忽视普通党员群众的感受，社会参与度和认可度较低。二是“一考定终身”。问卷调查显示，73%的人认为一年一次考评，根据年终考评结果决定一年的党建工作成效，容易以偏概全。三是重材料轻调研，93%的人认为被考评者将大量精力用于材料准备，考评者重述职报告和现场的口头表达，少实地调研，无从了解述职内容的真实性。四是外行考内行，60%的人认为有的考评者对党建工作并不熟悉，影响到考评结果的客观性、公正性；五是考评主观因素掺杂其中。85%的人认为考评者凭印象、关系评分，考评未能完全反映真实情况。

（三）考评内容不够规范

考评考什么？是否能体现党建工作全貌？是全面准确评价基层党建工作的关键环节。但目前各地的考评内容较浅显，不够规范，容易让述职对象选择性述职，无法反映党建工作全貌。一方面，基础工作与创新工作错位。基础工作应该是述职考评的主要内容，也是党建创新的基础。目前，有的地方在设置述职考评指标时忽视基础工作，过分强调创新工作，具体述职考评时表现为创新工作权重高、基础工作权重低，无法真实反映党建整体情况，容易造成“管中窥豹”。另一方面，存在大党建与小党建误区。我们党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，容易让基层党组织书记误以为搞好了经济建设、社会治理、部门业务等，只要党员干部不“出事”，党建工作就算做好了。往往在具体述职时表现为述成绩多、述问题少，述业务多、述党建少，以述职“一片好”掩盖基层党建的短板和问题。

（四）结果运用和问责机制不够健全

考评结果是否得到有效运用？问责机制是否健全？是党建工作述职考评和问责机制的核心。当前，各地的实践还存在重述职、轻考评、缺问责的现象，考评结果运用不到位，缺乏完善的激励问责机制。具体表现为：一是考评结果不公开。对考评工作的前期要求、述职内容、考评形式等进行广泛宣传，但对考评结果却遮遮掩掩，既不对外通报，也不对述职对象反馈。二是考评结果运用不透明。考评结果仅作为内部参考，是否运用以及如何运用没有相应的制度规范，偶尔在干部任用评价时有体现，但存在随意性和选择适用性，且无申诉渠道。三是问责机制缺位。问卷调查显示，87%的人认为考评结果的奖惩作用不明显，党建工作做好做不好一个样、述好述不好一个样，未直接与干部培养教育、选拔任用和奖励惩戒挂钩。

三、健全基层党建工作述职考评和问责机制的举措

基层党建工作述职考评和问责是一项系统性工程。要加强顶层设计，明确工作体系和流程，确保述职考评问责工作的科学性民主性和公开性。

（一）完善体系机制，强化制度保障

完善考评体系。建议党建工作述职考评由各级党建工作领导小组牵头抓总，组织部门具体实施，党建研究会作为党建专业团体参与，为考评工作提供理论支撑和智力支持。让考评工作既能体现党委重视，又能检验党建工作实绩，更能反映党建工作的与时俱进。

完善规章制度。将党建述职考评和问责机制纳入党的制度建设改革范畴，建立科学的党建述职考评激励问责机制。在广泛调研和征求意见的基础上，根据上级有关要求，从顶层设计上制定完善党建工作述职考评和问责机制的相关制度文件，将有关要求、流程、机制进行制度固化，使党建述职、考评、问责工作有效衔接。

完善考评机制。建立动态考评机制，坚持平时考评和年终考评，综合考评和专项考评相结合的全方位考评方式，改变以往“一考定终身”的现象。通过内部考评与外部考评，上级考评与下级考评相结合的方式，构建多方参与、立体覆盖的考评方式，确保考评不留死角。就党建工作服务群众、服务党员、服务发展的效果，创新引入第三方满意度调查机制，让党建考评工作在阳光下运行，大胆接受社会的评价。

（二）制定职责清单，科学确权定责

坚持以权定责，编制权责清单。以党组织为单位，严格按照党内法规文件编制权责清单。确定各类职权事项，明确职权主体、责任和要求，把党内法规中较为宏观的要求具体化、明晰化，实现各级党组织权责全覆盖，形成自上而下、层层传导的完整党建权责链条，“法无授权不可为，清单之外无权力”。通过固化权责事项，实现党建工作确权定责，确保把权力关在笼子里、晒在阳光下，时刻接受上级和社会的考评。

坚持以事定责，编制事责清单。以党组织职能为依托，严格按照“三定”方案规定要求编制事责清单。明确党组织的党建工作业务范围以及工作对象、流程和依据，对每一项事务的运行过程进行梳理，优化或取消不合理的程序步骤，并绘制成图表明确事责的主体、条件、运行步骤和监督措施等。通过编制事责清单，努力实现基层党建工作标准化，便于评判追责。

坚持以岗定责，编制岗责清单。以党组织领导班子个人为主体，对照法律法规和党内有关规定，依规逐人逐岗明确岗位职责，重点编制党组织正副书记及领导班子成员的岗责清单，突出党建权责事项不缺位。通过编制岗责清单，全面明晰党组织书记党建“第一责任人”职责和领导班子个人在分管领域的党建“第一责任人”职责，以便精准问责。

（三）明晰责任主体，明确述职对象

述职对象体现了党建工作的责任主体。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出“是不是各级党委、各部门党委（党组）都做到了聚精会神抓党建？是不是各级党委书记、各部门党委（党组）书记都成了从严治党的书记？是不是各级各部门党委（党组）成员都履行了分管领域从严治党责任？”总书记从严治党“三问”给我们做好基层党建工作指明了方向。

明晰“责任三方”。党建工作责任制是一个责任体系，必须具体到人，不能缺位。责任主体并不单指“一把手”，应包含党委（党组）、书记和党委（党组）成员三个层面。明晰党委、书记和党委（党组）成员（分管领导）这一党建工作“责任三方”，各负其责，才能使党建工作成为各级党组织的“主业”和党的领导干部的“责任田”，形成党建工作党委抓、书记抓、各有关部门抓、一级抓一级、层层抓落实的良好格局。

明确“述职三方”。问卷调查显示，40%的人认为要增加党委（党组）、党委（党组）成员为述职主体。因此，建议在现有党组织书记作为党建工作唯一述职主体的基础上，将述职主体扩大为党委（党组）、党组织书记和党委（党组）成员三个层级。让责任主体均成述职主体，真正红红脸、出出汗，让“抓好党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是渎职”的理念深入人心。

（四）创新述职形式，推动责任落实

坚持集体述职和个人述职相结合。根据党建“责任三方”分工不同确定相应的述职形式，实现述职主体全覆盖。党委（党组）是集体述职，述职重点在于班子是否将党建工作当作“主业”来抓。党委书记（党组书记）、党委（党组）成员是个人述职，其中，党委书记（党组书记）述职重点在于是否履行党建“第一责任人”职责，党委（党组）成员述职重点在于是否履行分管领域“第一责任人”职责。

坚持对上述职和对下述职相结合。对上述职包括下一级党组织、党组织书记向上一级党组织领导班子或党建工作领导小组述职；党组织领导班子成员向党组织书记或上一级党组织领导班子或党建工作领导小组述职。对下述职包括党组织、党组织书记、党组织领导班子成员向党员大会、党员代表大会或党员群众述职。

坚持综合述职和专项述职相结合。党建工作综合述职可采取“年终大考”方式，内容为党建工作总体情况。根据年度重点工作或专项工作进行专项述职，述职次数和要求不限。如针对“两新”组织党建工作、社区党委换届工作、党员志愿服务工作等进行专项述职。通过以点带面、点面结合，全面落实基层党建责任。

（五）规范述职内容，确保考评针对性

述职内容是党建工作述职的“考纲”和指挥棒。既要能体现党建工作的基础性、规范性工作，又要能体现阶段性的重点工作，能反映党建工作的基本面和特色亮点。

党的十八大报告指出：“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，全面提高党的建设科学化水平。”2014年，刘云山同志在全国组织部长会议上指出：“要突出全面从严治党这个主线，坚持思想教育从严、干部管理从严、作风要求从严、组织建设从严、制度执行从严，统筹推进党的建设和组织工作各项任务，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国提供坚强组织保证。”“五大建设”和“五个从严”应该成为党建工作述职的基本内容，长抓不懈。具体实践中应兼顾到区域特征和阶段性工作重点，为各地的党建工作出创新、出特色、出亮点提供展示的平台。问卷调查显示，93%的人认为思想教育、85%的人认为干部管理、73%的人认为作风要求、87%的人认为组织建设、67%的人认为制度执行、87%的人认为重点工作应纳入述职内容。

因此，党建工作述职在内容上应采用规定动作和自选动作相结合的方式。即在述职内容上规定为“5+N”（“5”指思想教育、干部管理、作风要求、组织建设、制度执行，“N”指重点工作、创新亮点）。在具体的实施过程中，应制定“5+N”的具体内容和指标。在这一内容构成中，“5”应尽量固化、细化，制定成责任清单形式。把考核指标转化为责任清单，有利于发挥党建工作的导向作用，开展打基础、利长远的工作。“N”在具体述职中可以由上级部门指定内容，也可由述职对象自行选定。通过固化“5+N”述职内容，推动党建工作述职规范化、制度化。

（六）构建多元考评主体，提升考评满意度

考评主体是考评工作考得透、考得实、考得准的关键。必须提高考评工作的民主化和群众参与度，不断丰富考评形式，得到述职对象和社会的广泛认可。

推进考评主体多元化。考评工作要得到公认，必须最大限度地提高与党建工作相关人员的参与度。除上级党组织领导班子成员或党建工作领导小组成员外，考评主体还应增加党务工作者、党代表、党员代表、群众代表和党建专家学者等，以考评主体的多元化保证考评工作的民主化。

提升考评主体科学化。建立党建工作考评专家人才库，考评前随机抽取组成考评组，避免人情分、印象分等现象。对反映的相关意见，要认真核查并给予反馈。合理设置考评主体权重，根据考评对象与考评主体的情况，如关联度、知情度等设置相应权重，努力实现考评的针对性和公正性有机统一。

（七）优化考评指标，强化考评导向性

明确考评导向。设定考核指标时，将中央、省、市对党建工作述职考评的总体要求与地方党建工作实际结合起来，整合考评内容，细化考评指标，突出党建工作实绩，明确要点、兼顾其他，引导基层党组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，使各级党组织既注重“干得对”，又注重“干得好”。

实行分类分层分级考评。机关事业单位、街道社区、国有企业、“两新”组织等不同党组织承担的工作职能和任务不尽相同。因此，在考评指标的设置上不能千篇一律，要尽可能考虑不同述职对象的职责，确定不同工作重点和特色，注重实效，努力构建“分类、分层、分级”的述职考评框架。即，根据考评对象的类型不同，进行分类考评；根据考评对象的层次不同，分为党组织、党组织书记“一把手”、领导班子成员等，进行分层考评；根据街道和社区等级别的不同，进行分级考评。

量化考评指标。科学量化考评指标是保证考评质量、提高考评认可度和公信力的关键。科学量化考评指标。立足党建工作实际，深入调研，量化党建基础工作、创新亮点，科学确定真正符合地方党建工作实际、突出地方党建工作特色的考评指标。合理量化考评指标权重。合理量化“基础工作”和“重点工作”、“规定动作”和“自选动作”等在考评中所占的比重，力求权重设置真正反映党建工作实际情况。定量与定性分析指标。既重视“硬杠杠”，又不忽视人文情怀，对一些无法量化但富有实际效果且符合基层实际的工作，要经常性开展定性分析，动态更新考评标准。

合理设置加分、扣分指标。加分和扣分是考评的重要指标，既能起到激励党组织和广大党员奋发进取，为党建工作多做贡献的作用，又能防止因工作失误对党、国家、社会和人民造成不利影响。加分指标可为：如重大党建创新成效显著，被上级党组织书面表彰的，可依表彰层次加分；党建工作被新闻媒体先进事迹报道一次，依媒体层级加分。扣分指标可为：党建工作出现重大失误造成不良后果的，或发生违纪违法案件，工作范围内发生安全事故或重大群体性事件的，要视轻重程度扣分，或者按照上级党委和政府有关“一票否决”规定处理。

（八）健全考评结果运用和问责机制，彰显考评权威性

与党组织提升整顿相结合。运用考评结果对党组织进行分类定级。在全面分析党组织相关工作情况基础上，衡量党组织、领导班子和党员群众等各自发挥的作用，有针对性地对党组织提升整顿提出意见和建议。以适当方式反馈和通报考评结果。如分为“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”等四个等级反馈。考评结果“合格”的单位建议亮“黄牌”，“不合格”的单位建议亮“红牌”，要求整顿提升。

与干部管理相结合。将考评结果作为干部实绩评判的重要依据，与干部评优评先、选拔使用、调职晋级直接挂钩，强化考评的激励与问责功能。将述职对象述职评议结果计入本单位述职人年度考核成绩，作为评优评先和奖惩的重要依据。对考评结果优秀且党性观念强、作风好、德才兼备、实绩突出的述职对象，适时委以重任；对考评结果为“不合格”的述职对象，年度考核不得定为“优秀”等次，连续两年考评为“不合格”的述职对象，可进行组织调整。

与组织处置相结合。运用考评结果对党员干部进行组织处置，对考评情况特别是发现的薄弱环节和突出问题，应跟踪巡访、定期检查，督促党组织领导及党员领导干部积极整改，抓好落实。综合运用干部能上能下等党内有关规定，对问题改进不及时的，必要时书面提醒，或按组织程序诫勉谈话。对于发生重大问题和失职者，降职甚至撤职处理。让考评问责成为有形的戒尺，真正实现全面从严治党。

与长效问责相结合。建立考评结果反馈、通报和申诉机制，接受考评对象和党员群众监督。根据各地党组织建设实际和中心工作，提出考评具体要求。年初即把考评内容、程序、方式等以书面形式下发给各单位。考评结束后，以书面形式向考评对象反馈考评结果。反馈内容应包括主要成绩、存在不足和今后努力方向、需核实的群众反映的有关问题等，以便被考评单位和个人总结经验教训。考评对象认为考评结果与事实有较大出入的，允许提出申诉或向上级党组织反映。受理单位和部门应积极核查，认真调查处理，并将处理结果及时通报给被考评单位和个人。通过建立健全反馈申诉机制，确保考评结果公开透明，推进考评工作标准化，实现长效问责。

责任编辑：李 彦

D267

A

1673-5706（2016）03-0009-05

2016-04-11

课题组组长：高飞，深圳市龙岗区委党校常务副校长；李相宏。课题组成员：肖湘珍，深圳市龙岗区委党校副校长、高级讲师；余海滨；谷志远。