地方政府举债动机与债务风险防范研究——基于分级分税预算管理体制的考察

罗鸣令　王慕林　胡　婷（.安徽财经大学，安徽蚌埠3304；.铜陵市大通中心学校，安徽铜陵44000）

地方政府举债动机与债务风险防范研究——基于分级分税预算管理体制的考察

罗鸣令1王慕林1胡婷2
（1.安徽财经大学，安徽蚌埠233041；2.铜陵市大通中心学校，安徽铜陵244000）

从地方政府举债形式和规模来看，地方政府举债动机大多表现为：解决地方收支失衡囧面、筹集资金支持本辖区内重大项目建设、地方套取上级财政资金、地方政府投资冲动与投资饥渴、违背上级政府的财政行为规制等。分级分税预算管理体制能从制度层面对地方政府的上述举债冲动进行适当的抑制。鉴于此，有必要从明确地方政府性债务内涵、明确地方政府支出结构与规模、明确地方政府收入来源与有效处理地方政府存量债务等角度进一步完善分级分税预算管理体制，从而有效规制地方政府举债行为，降低地方政府性债务风险。

地方政府举债动机；债务风险；分级分税预算管理体制

地方政府举债的动机何在？出于弥补财政收支缺口，还是筹集财政资金用于公益性支出或者资本性投资？这是长期以来理论研究者研究地方性债务风险管控的一个重要切入点。基于不同研究视角，研究结论呈现较大差异，对地方政府性债务风险管控带来不确定性。作为财政治理机制重要组成部分的分级分税预算管理体制，对强化政府收支监管，提高财政资金使用效率、增强国家财政调控能力等方面有着内在制度保障和行为约束机制。可见，基于分级分税预算管理体制角度考察地方政府举债动机，从财税管理层面对地方政府的举债动机进行深入剖析，沿着动机产生本源路径进行深层次探索，将有助于地方政府性债务规模风险的防控。

一、地方政府举债动机

地方政府缘何举债？这是我们在讨论地方政府性债务规模风险时必须思考的问题。从地方政府举债形式和规模来看，地方政府举债动机大多内置以下几个因素：解决地方收支失衡局面、筹集资金支持本辖区内重大项目建设、地方套取上级财政资金、地方政府投资冲动与投资饥渴、反对上级政府的财政行为规制等。

就解决地方收支失衡局面而言，受限于地方经济发展水平和财政管理体制改革滞后的现实，地方政府收入增长速度相对较慢；与此相对应的地方政府财政支出水平却因地方基础建设、教育支出、社会保障等因素影响长期保持高速增长，地方政府账面收支缺口事实存在。同时，分税制改革之后所形成的财权与事责非对称性发展、营改增所导致的地方主体税种缺失、税源涵养能力较差等现实问题和制度障碍，直接助推了地方政府财政收支失衡局面产生。加之地方财力枯竭、国有资本经营预算收入实际缴纳比例相对较低、结构性减税政策等多重因素叠加，进一步加剧了地方政府收支失衡局面。在财力增长乏力、支出刚性特征显著背景下，如何破解收支失衡局面，地方政府在没有其他有效手段时，必然会在第一时间选择举借地方债来谋求出路。

就筹集资金支持本辖区重大项目建设而言，地方政府举债动机可以沿此路径展开分析：重大项目正外部性特征（支出安排必要）→地方政府内置民生事业和经济社会发展诉求（支出安排充分）→地方政府财力有限→多方位考察建设资金筹措模式→举债成本相对较低、资金筹集能力相对较强→举债建设重大项目。简单的说，地方政府举债支持本辖区内的重大项目建设，本质上是基于重大项目对就业、经济发展环境改善、经济辐射等方面有显著推动作用角度考虑的。此动机形成机理与弥补地方政府财政收支缺口存在一定差异，筹集资金支持本辖区重大项目建设，举债动力源十分明确；弥补财政收支缺口，其动力源不确定，并呈现单一性、复合性特征。

就地方政府套取上级财政专项资金而言，因上级政府的资金拨付使用导向和相关资金配套政策限制，地方政府如果没有确实充分的配套资金，将可能失去上级财政支持的项目，对地方政府不可避免地带来施政压力。可见，地方政府因套取上次财政专项资金而举债，带有一定被动性质，并不是地方政府主动欠债，基于此动机的地方政府举债规模与政策导向呈现显著正相关关系。

就地方政府投资冲动与投资饥渴而言，伴随着政府职能转变和简政放权行动的加快，地方政府审核权进一步扩大，地方政府往往通过透支地方财力的方式，加强对GDP增长贡献较大或行政绩效较为显著的形象工程或政绩工程的投资力度，引致地方政府新一轮投资冲动，无形中加剧地方政府间的恶性投资竞争。同时，为缩小区域经济发展差距，地方政府尚未真正摆脱对数量型高增长的依赖，“稳重求竟”势头“有增无减”，地方政府的“投资饥渴症”越发显著。要维持“投资饥渴症”继续存在，举债无疑是最后、也是最有效的资金筹集模式——既能实现投资和资金筹措目标、也能有效地将资金使用成本转移给下届政府。长此以往，“投资饥渴症”越显著地区，地方政府性债务规模越大，地方政府性债务风险越发不可控。

就上级政府的财政行为规制而言，在新《预算法》没有颁布实施前，地方政府预算必须实行账面平衡政策，但在实际预算执行过程中，往往出现收不抵支局面，事实上的财政赤字现象非常严重。考虑到地方政府弥补财政赤字的方法不及中央政府多、有效，地方政府为了规避事实上的财政赤字，往往采取举债的方式筹集资金，安排财政支出项目。

总的来看，地方政府举债冲动，既有本级政府追求短期政绩效应的成分，也有营造外部经济发展环境的想法，更有突破现有财政管理制度限制的臆想。但从地方政府举债动机产生本源来看，地方政府举债主要原因还是经济发展水平相对较低引致的财政收入能力偏低以及财政体制改革相对滞后。

二、分级分税预算管理体制能否抑制地方政府举债冲动

作为市场经济国家普遍采用的预算管理制度，分级分税预算管理体制在推动财政国家治理现代化进程中发挥着重要作用，对明确各级政府支出责任、有效划分各级政府收入、规范政府行为等方面具有显著的内在约束力。基于这种经验判断和事实依据，分级分税预算管理体制能否对我国地方政府举债行为形成一定的抑制作用？抑制作用形成机理是什么？这些问题在现阶段剖析地方政府举债动机和规制地方政府性债务风险的应有要义。

众所周知，分级分税预算管理体制的一个核心要件是“一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立”。此处的“相对独立”，可对各个地区偿债主体的收入和支出规模进行完全确认，进而明晰各级政府的支出规模和职能边界，尤其是对地方政府的支出规模和使用方向上进行明确限制，使各个地方的财政资金筹集与使用信息公开化，各级政府间的债务偿还责任十分明确。一般而言，在地方政府财政收入规模相对固定的情况下，如若地方政府患上“投资饥渴症”，必然会打破已有的财政收支平衡状态，在财政收入潜力已穷尽的基础之上，考虑到财政收支缺口和财政赤字事实存在，此时地方政府必然会选择通过平台公司、直接举债、发行债券等方式举借债务，进而形成事实上的地方政府性债务。可见，地方政府一旦患上“投资饥渴症”，就有内在可能去冲破上级政府戴在地方政府身上的“枷锁”，使自己的财政收入突破制度限制，并通过各种平台筹措资金，使财政支出规模迅速增加，进而摆脱《预算法》对地方政府收支行为的有效约束，终将违法违规行为事实化、模式化。可见，尽管立法机关制定了《预算法》，从法理上对地方政府收支行为进行必要限制和约束，但在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》尚未出台之前，我国政府对地方政府举债行为并未出台有效规制措施，导致地方政府性债务规模膨胀、形式多样、风险陡增。分级分税预算管理体制，从理论上和制度上确定了地方政府的收入筹集体制和支出安排措施，划定了事实上的政策“红线”，促使地方政府回到法律法规政策范围内行事，杜绝地方政府通过各种违法违规形式举借债务，摒弃以往筹集债务过程中所出现的不知法、不懂法、不执法局面。可见，分级分税预算管理体制对我国地方政府举债行为形成一定的抑制作用。

就分级分税预算管理体制抑制地方政府举债冲动的形成机理而言，分级分税预算管理体制抑制地方政府举债冲动的逻辑起点是地方政府财政收支计划的完全明晰。严格意义上的分级分税预算管理体制，要求地方政府明确各项收入来源结构、税收收入与非税收入比重、非税收入管理等制度性规定，同时要求对地方政府的各项支出严格按照类款项目级别完全细化，收支总量有效匹配。完全明晰的地方政府收支计划，使纳税人有较多机会直接监督政府收支行为。可见，分级分税预算管理体制对地方政府举债冲动的规制效果是非常显著的。基于逻辑起点的认识，我们可以从中推导出分级分税预算管理体制抑制地方政府举债冲动的作用路径：建立有效的分级分税预算管理体制→明晰政府财政支出范围→明确政府财政收入规模和结构→明确举债用途和合规性→倒逼地方政府举债制度改革→地方政府举债行为理性化。

三、地方政府性债务风险防范策略

已有文献资料研究地方政府性债务风险防范，主要从财政支出安排、财政收入筹集、国有资产处置、预算口径改革、债务分类管理等角度来展开，基于分级分税预算管理体制角度则相对较少。如上所述，分级分税预算管理体制对抑制地方政府举债冲动有显著正向约束，从提高地方政府性债务风险防范效率角度考察，有必要从分级分税预算管理体制角度提出地方政府性债务风险防范策略。

一是明确地方政府性债务风险的基本内涵。地方政府性债务风险是地方政府性债务丧失偿债能力的可能性。这种可能性一则体现为地方政府在既定时间内无法偿还到期债务，致使地方政府“失信”于债权人。二则体现为地方政府性债务在一定时间段内存在偿还风险，即是说一定时期内的财政收入可能不足以偿还债务。三则体现为地方经济的相对脆弱导致财力不可持续，而同期财政支出又具备刚性特征，一旦存在外部冲击，即便不存在前面两种情况的债务风险，也可能导致地方政府失信或破产。第一种风险体现为静态风险，第二种风险体现为动态风险，第三种风险体现为体制风险。

二是地方政府财政支出规模与结构的基本确定。依据分级分税预算管理体制的基本要义，在确定地方政府性债务风险基本内涵基础之上，有必要首先厘清地方政府财政支出规模。根据地方政府公共产品或公共服务供给范围，以及上级政府对下级政府的基本行为约束，基本确定地方政府财政支出范围。当然，考虑到中国现阶段地方政府性债务的偿债主体普遍存在于市县乡各级政府间，在明确地方政府支出规模时，必须考虑到各级政府间的事责交叉现象，而这往往是地方政府支出责任划分的难点和重点。

三是明晰地方政府财政收入规模，有效调整收入预期。长期以来，受我国分税制管理体制改革滞后的影响，省及其以下政府并没有按照1994年税制改革路径积极推进分税制改革，使得地方政府出现“财权层层上移、事责层层下移”之困境。鉴于此，明晰地方政府财政收入结构与规模，其重要性在某种程度上更高于支出规模与结构确定。考虑到财政收入影响因素，我们可以引用地方经济发展水平、经济结构、主导产业等要素作为核心指标，判断地方政府财政收入的可持续发展水平。在经济发展水平相对低下、经济结构单一、主导产业不明确等背景下，地方政府财政收入规模增长压力较大、增长质量相对较低，制约财政收入的可持续发展，在存量债务规模不变的前提下，冲击地方政府的债务偿还能力，影响到期债务的自然偿还，有演变成债务风险的可能。鉴于此，地方政府在明晰财政收入规模时，必须特别关注收入来源的有效性和可持续性，有效调整财政收入预期，防止财政收入受外部冲击呈现大起大落之势。

四是规范处理存量债务。按照《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法律法规，存量债务一则通过直接偿还方式予以适当解决、二则通过债务置换的方式延期偿还。无论采取何种偿债方法，都会给地方财政支出带来一定偿债压力，如何将压力变最小、对地方财政支出结构冲击最小，才是目前地方政府性债务处置过程中的一个难点。考虑到现阶段省级政府所发行的地方政府债券规模由中央政府严格约束，所以现阶段地方政府债务处置的重点还体现为地方政府的存量债务。

地方政府举债动机，关乎地方政府的偿债压力和财政收支平衡状态的基本保持。基于分级分税预算管理体制角度审视地方政府性债务管理，无异于从强化制度刚性角度入手约束地方政府收支行为，对现阶段有效管理地方政府性债务、降低地方政府性债务风险有着积极的前瞻性影响。

［1］赵全厚.我国地方政府性债务问题研究［J］.经济研究参考，2011（57）：2-19.

［2］蔡玉.地方政府性债务现状、成因及对策［J］.财政研究，2011（9）：5-7.

The Research on Motivation of the LocalGovernmentsDebtand Taking Precautions Against and Reduce Debt Risks

Luo Ming-ling1，Wang Mu-lin1，Hu Ting2
（1.AnhuiUniversity of Finance and Econmics，Bengbu Anhui233041，China；2.Datong CentralSchoolof Tongling，Tongling Anhui244000，China）

According to the form and scale of the localgovernmentsdebt，themotivation of the localgovernments debt in China has four points：solve the fiscaldeficit；raise funds to support the construction of the local infrastructure；extract fiscal capital from the superior governments；investment impulsion and investmenthanger of the localgovernments；oppose the fiscal restrain of the superior governments；hierarchical budget tax；management system and so on.Based on the analysis，we shou ld explicitof the boundary of the fiscal expenditure and revenue in allkindsofgovernments，specify the action ofcontracta loan to localgovernments.

themotivation of the localgovernments debt；debt risk；hierarchicalbudget taxmanagementsystem

F810

A

1672-0547（2016）03-0028-03

2016-03-29

国家社会科学基金青年项目“我国地方政府性债务的规模风险识别与防控研究”（14CJY059）；安徽财经大学2016年校级重大科研项目“地方政府性债务规模信息挖掘与风险预警研究”（ACKY1601ZDA）

罗鸣令（1981-），男，安徽蚌埠人，安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，博士，研究方向：宏观财税理论；王慕林（1990-），女，安徽淮南人，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向：宏观财税理论；胡婷（1983-），女，安徽枞阳人，铜陵市大通中心学校教师，研究方向：宏观财税理论。