关于法治城市创建活动的实践与思考

杨秀全（山东省烟台市司法局副局长）



关于法治城市创建活动的实践与思考

杨秀全（山东省烟台市司法局副局长）

法治城市创建活动是全面推进依法治国的具体实践，对于促进城市依法治理，提升城市综合实力和核心竞争力具有十分重要的意义。多年来，山东省烟台市结合实际，加强领导，精心组织，深入开展法治城市创建活动，取得明显成效。

一、开展法治创建活动的基本情况

（一）加强领导，创建活动稳步开展。烟台市委市政府对法治创建活动始终高度重视，把这项活动纳入经济社会发展总体规划，把“法治烟台”建设作为着力抓好的重点之一。2013年，烟台市委市政府在全市开展了法治烟台、平安烟台、和谐烟台“三城联创”活动。每年召开一次推进会，推进“三城联创”活动扎实开展。又以市委市政府文件印发《关于深化法治城市创建工作的意见》，进一步明确创建工作目标，提出了加快推进烟台经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”建设法治化进程的工作任务，明晰创建活动责任，组建创建活动领导小组，建立完善了五项制度，为法治城市创建活动提供了有力的保障。在全市加强和创新社会治理工作会议上，烟台市委主要领导明确要求“以实效化创建活动推进法治城市建设”。市法治创建活动领导小组定期召开会议，对创建活动统一规划部署，落实目标化管理、项目化推进措施。市人大市政协多次组织对“三城联创”活动、法治城市创建活动的视察、调查，推进了法治城市创建活动的有效开展。

（二）突出重点，创建活动整体推进。在法治城市创建过程中，始终把提高各级党委依法执政能力和水平放在重要的位置，着力推进党委执政能力建设，各级党委的宪法意识和政治观念进一步增强，总揽全局、协调各方的领导核心作用得到充分发挥。始终把加强政府法治建设作为法治创建的重点和关键，努力打造法治政府，以政府的法治化来增强和激发广大群众参与法治城市建设的自信心和积极性。一是将行政决策纳入法制化轨道。制定了《烟台市人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》《烟台市人民政府关于进一步加强依法行政工作的意见》，建立完善了依法决策、政务公开、重大行政决策听证等制度，组建了政府法律顾问团，为政府提供优质高效的法律服务。二是全面规范执法行为。突出抓好“行政程序年”活动，以深化行政执法责任制为抓手，以信息化手段为平台，公开行政执法的程序、流程、标准和期限，规范和细化量化行政裁量权。三是切实转变政府职能。重点加大对投资领域、社会事业领域和非许可审批领域清理力度和行政审批监督力度，实施行政许可动态管理，推动政府职能转变，满足社会公共服务需求。全市各县市区和大部分镇街都建立了便民服务大厅，实行“一站式”服务，极大地方便了群众。同时，深化司法体制和工作机制改革，努力实现社会公平正义。通过大力推进依法执政、依法行政、公正司法，在全社会形成了遵法守法用法的良好氛围，推进了法治城市创建各个方面工作的全面开展。

（三）创新载体，夯实创建活动基础。坚持把普法作为法治创建活动的基础，深入推进“法律六进”活动，创新形式，丰富载体，创新开展了“法德共进”工作，建立以“讲、评、建、”为主要内容的“法德共进”普法新模式，加快了法治城市创建活动的步伐。

讲，就是创新打造“法德讲堂”，既讲法、又讲德，促进法德素养同步提升。面向机关、乡村、社区、学校、企业，积极创建“法德讲堂”，大力推行领导干部带头讲、法德专家精准讲、干部群众登台讲、法德模范现身讲、文艺工作者寓教于乐讲的“五讲”工作法，统一建立讲堂管理制度、宣讲员守则、学员守则等制度，统一设计制作“法德讲堂”标牌，在讲堂内公示“法德讲堂”制度和宣讲计划，推动“法德讲堂”制度化、规范化建设。目前全市共设立“法德讲堂”7359个，开展法德宣讲活动上万次。近年来，先后邀请著名专家学者，就贯彻落实十八届四中全会、全面推进依法治国、依法行政等内容进行了重点讲解，增强各级干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力。

评，就是创新设立“法德共促会”，既评法、又评德，促进法德行为同步端正。依托镇街党委、乡村社区党支部，普遍建立以“5+2”（“5”，即老干部、老专家、老战士、老教师、老模范组成的“五老”代表；“2”，即，1名法律人士和1名妇女组成的特殊代表）为代表的法德共促会，开展法德知识宣讲、矛盾纠纷评判、道德行为督查、文明生活引导等活动。目前，全市共建立“法德共促会”5868个，统一工作章程，统一工作规程，统一活动标识，统一制度要求，统一教育培训，确保“能办事”“不出事”“能成事”，为党委政府排忧解难、推动工作。例如，2014年福山区门楼镇两甲村委想为种植樱桃的村民们修一条路，而这样的“好心”事却变成了“闹心”事，村民们不理解不支持。这家说修路会占用果园，影响产量；那家说修道会占用自家门前场地，影响出行，工作一时陷入僵局。村法德共促会会长觉得这样大家都受益的事办不成太可惜了，于是就挨家挨户做工作，以法说事、以德论事，向村民解释修路的必要性，并带头筹集资金和出义务工修路，村民们深受感染，明白事理后的村民都纷纷捐款出工，最终将路修好，皆大欢喜。

建，就是创新建设“法德文化阵地”，既有法、又有德，促进法德文化同步培育。广泛利用现有各类社会资源，通过借梯上楼、借船出海、借力发展，建成遍布城乡、覆盖市县乡村四级的法德文化阵地网络。目前，全市共建立法德文化阵地4500多个。2014年依托市青少年宫建成市法德教育基地，2015年依托莱山区检察院建成市法治宣传教育基地、依托南山公园建成烟台市法治文化公园。同时，各县市区也全部建起法治文化公园和广场。2013开始每年在市法治文化广场举办一次法治文艺汇演，让群众在欣赏节目的同时，接受深刻的法德教育。加强媒体阵地建设，在烟台电视台开设“德与法”栏目，每天播出一期，以群众身边的具体案例以案说法、以理服人，成为全国十大法治栏目之一；与中国移动、中国联通等供应商合作，利用手机短信、微信推送普法信息，让干部群众只要一开手机，随时随地都能接受法德教育；依托胶东在线网站建立“3+1”普法教育体系，建立网上问法、网上考法、网上普法栏目，每年开展1项网上法治文化活动，先后开展了网上法治楹联、法治漫画、法治书法征集大赛等活动，有效提升法治文化宣传的公众传播力和社会影响力。

“法德共进”活动的开展，为新时期烟台市的普法工作注入了新的活力，促进了普法各项工作的开展，为法治城市创建活动打下了良好的基础。

（四）多措并举，基层法治创建扎实有效。认真总结法治县市区创建工作经验，制定完善法治县市区创建活动的实施意见和相关配套措施，统筹规划、分段实施、稳妥推进，四个县市区先后荣获全国法治县市区创建活动先进单位。将各级各类创建活动纳入经济社会发展综合评价体系，开展了“民主法治示范村（社区）”“依法行政示范单位”“诚信守法企业”、“法治示范学校”等基层创建活动，实行目标管理责任制，加强督促检查，促进了创建活动各项任务的落实。“六五”普法规划实施以来，全市民主法治示范村（社区）超过50%。发挥新闻媒体的舆论导向作用，不断加大对法治城市创建活动的宣传力度，广泛宣传创建活动的意义、任务和工作重点，吸引更多的群众自觉参与到创建活动中来，努力扩大创建活动的群众基础。不断创新社会治理模式，重点围绕劳资、医患、交通事故等与群众利益密切相关的矛盾纠纷，探索建立新型专业化调处模式。烟台市医调委2012年底成立以来，共接待医疗纠纷咨询350起，受理248起，结案185起，其中零赔付案件40起，赔付总额1770.8万元，形成了医疗纠纷调处保险赔付的“烟台模式”，工作成效明显。通过加大基层创建力度，不断创新社会治理，全市社会法治化治理水平显著提升，连续四次荣获全国文明城市，连续六次荣获全国社会综合治理优秀城市，被评为全国最安全城市。

二、当前法治城市创建中存在的主要问题

法治城市创建活动开展以来，对推进依法治市进程、促进全市经济社会发展起到了积极地作用，但法治城市创建仍然存在亟待解决的一些问题。

一是认识有待提高。法治城市创建是一项周期长、见效慢的工作，有的地方追求短期工作成效和业绩，缺乏推动此项工作的动力，有的地方重经济、轻法治，对法治创建的重要性、必要性认识不足，把法治创建工作当成软任务或一般性的工作。各地进展不平衡，有的地方重视程度不够，工作还没落实到位，有的创新性不够、针对性和实效性不强，存在形式主义走过场的现象。普法工作是“谁主管、谁负责，谁执法、谁普法”，有的地方和部门说在嘴上的多，落实到行动上少，被动应付的多，主动作为的少，普法工作有时流于形式。

二是考核力度不够。有的地方党委政府还没有真正把法治城市创建作为年度目标考核的内容，考核体系和激励机制不健全，对基层和部门没有刚性制约措施，也没有硬抓手。由于考核跟不上，有的地方和部门对推进这项工作没有紧迫感和压力感。

三是机构职能弱化。目前，普法依法治理工作由司法行政部门具体负责组织、协调、督促和指导，法治城市创建和普法是一套机构。从实践看，有两个方面的问题，一是普法办公室与普法依法治理领导小组成员单位之间的关系比较松散，成员单位履职情况无法受到有效的监督和约束，部分成员单位形同虚设，没有发挥成员单位的作用。二是普法办公室挂靠在司法行政部门，普法的大量工作基本上落在司法局身上，囿于司法局的职能限制，在指导、督促依法治理工作上职能弱化，对市直有些部门的工作难以协调，对有些工作难以推进，“小马拉大车”的现象依然存在。

四是经费保障不足。普法经费不足，一直是制约普法依法治理工作开展的重要因素。有的县市区普法经费只规定了一个数目，包含在司法行政机关公用办公经费中，而且多年不变。有的镇街根本没有普法经费这块预算。各地对法治创建活动投入也明显不足。这与当地经济社会发展水平很不相适应，也与普法依法治理的工作需求有很大差距。由于投入不够，法治文化广场、公园、法治长廊、法治一条街等教育基地明显缺乏，法治氛围营造的也不浓厚，街头巷尾法治标语、口号、格言、条文比较少，影响了普法工作的深入开展。

三、深入推进法治城市创建活动的几点建议

法治城市创建是一个长期的、渐进的过程，要完善机制，突出重点，强化保障，扎扎实实做好法治城市创建的各项工作。

（一）完善创建工作机制

创建法治城市所要解决的首要问题是机制问题，主要包括三个方面，即领导机制、工作机制和考核机制，从而形成推动城市法治化的三套马车。

领导机制是前提。法治城市创建是全社会的一个系统工程，涉及社会的方方面面，涉及到依法执政、依法行政、司法公正和经济法治、基层民主政治等10个方面80条标准。要完成这项艰巨的工作任务，必须要有强有力的领导力量来推动。从我国法治建设现状看，宜实行国家与社会互动模式，即仍然需要国家的强制推动来带动引导社会力量的积极参与。因此，要强化法治城市创建的领导力量，形成“党委领导、人大监督、政府实施、部门协同、社会参与”的工作体制。从另外一个层面看，加强领导还应体现在党委更进一步重视法治城市创建，从全局的角度去把握、谋划，并且充分运用党的政治优势，组织优势去影响、推动法治城市创建活动的开展。

工作机制是关键。法治创建有大量的日常工作需要去协调、去落实，既需要一个强有力的领导机制，又需要完善的工作机制。建议整合相关部门的职能，成立法治建设办公室或依法治市办公室，以加强对法治建设协调督导力度。要强化对成员单位的规范约束、监督检查，使其充分发挥牵头部门的作用，带头搞好本部门、本系统的法治创建工作，在全社会起到良好的示范引领作用。同时整合其他诸如卫生城、旅游城、文明城等主题创建活动的力量，一同规划、一同实施、一同考评。建议普法办设立专职的普法办副主任，以加强普法办公室的力量，强化对普法依法治理和法治创建工作的协调指导和推进力度。

考评机制是保障。建立一套科学而权威的考评机制对于法治城市创建至关重要。重点要解决两个方面的问题，一个是法治城市评价体系设计的科学性，一个是考评机制的权威性和考评绩效的运用。纵观现在诸多的目标考核，问题的关键不在于考核体系是否科学，而在于考核的权威和绩效的运用，即由谁来考核，考核绩效如何运用，避免考核流于形式。要完善指标考核体系，明细考核标准，加大考核力度，将一个地区、一个城市的法治建设同经济建设一同部署、一同考核，不断增强各级抓法治建设的紧迫感和责任感。

（二）强化法律的实施

法律的实施是法治创建的重点和关键。在中国特色社会主义法律体系形成之后，保证法之必行，做到有法必依、违法必究、执法必严，已成为法治建设的重点。在这方面，法治政府建设最为关键。行政机关是实施法律法规的重要主体，80%的法律法规都由行政机关来实施。行政机关带头依法决策、依法行政、依法办事，不断规范执法行为，就能在全社会起到良好的示范引领作用，推进法治建设深入发展。要带头严格执法，加大执法力度，在持之以恒、公平公正的严格执法中确立法律的权威和尊严，使群众在具体实践中感受法治的力量。要创新执法方式，完善执法体制，最大限度实现法律效果与社会效果的统一。要加强公正司法，按照习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，严格规范司法行为，努力把每一个案件都办的合法、合情、合理。各级人大应通过听取审议专项工作报告、执法检查和视察调查等多种形式，加强对法律实施情况的监督，保证法律法规在本行政区域内得到有效地遵守和执行。

（三）创新法治文化建设

在法治城市创建过程中应当将法治文化建设作为一条红线贯穿于其中，不断丰富城市法治内涵，为城市法治化奠定深厚的法治文化基础。要以创新为动力，丰富普法宣传载体。随着现代科学技术的发展和现代社会思想观念的变化，公众对普法形式的需求多样化，普法不应该是单向灌输，应根据公众的需要和心理特点，善于开发新颖的形式和利用现代科技手段，有针对性开展普法，为群众提供精准的、个性化的法律服务。要突破惯性思维，在继承和充分运用传统的、行之有效的手段基础上，创新法治宣传教育的载体。首先是阵地创新。做好“借”的文章，加大投入，同时，充分利用社会力量、社会资源建设法治文化公园、广场、法治一条街、法治长廊等教育阵地，不断增强法治文化的渗透力和影响力。其次是媒体创新。要重视运用新兴传播手段，积极运用手机、网络等新兴媒体，创新宣传形式，提升宣传实效。再次是活动创新。要彰显地方文化特色，充分利用当地文化资源，把法治文化与中国传统文化、历史文化、地域文化有机结合起来，把反映群众学法、知法、守法、护法的内容有机融入进去，增强普法的效果。要充分利用“法德共进”这一创新载体，不断深化“法德共进”活动，持续推进，久久为功，保持这项活动的长久生命力，推进法治城市创建活动深入开展。

（四）加大经费保障力度

各级普法规划中均强调要落实普法经费，但都没有明确的标准。这虽然给地方争取普法经费提供了一定空间，但也失去了刚性的操作依据。由于各地经济发展水平不同，重视程度不一样，为各地争取经费增加了难度。要搞好法治创建和依法治理工作，必须加大投入。建议在“七五”普法规划中，对各级普法经费有一个明确规定，并根据工作需要和经济发展情况，建立普法经费和创建工作经费动态增长机制，按时足额拨付到位，做到专款专用，为普法依法治理和法治城市创建提供坚实的经费保障。

（责任编辑赵海鸥）