努力补齐基本民生保障短板

何文炯

努力补齐基本民生保障短板

何文炯

要进一步贯彻落实共享发展理念，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，努力补齐基本民生保障短板

社会保障是“国之重器”，是共享发展的基本途径与制度保证。长期来，尤其是进入本世纪以来，浙江高度重视保障和改善民生，社会保障惠及面、保障标准和管理服务水平均走在全国前列。但是，从高水平全面建成小康社会的要求看，社会保障领域还存在“短板”。

从城乡看，农村社会保障是“短板”。按照宪法的精神和社会保障原理，任何一个社会成员都有公平享有社会保障的权利。然而，城乡之间的社会保障还是有较大的差距：目前浙江老年农民的平均养老金不到退休职工平均养老金的1/15，从这几年养老金调整办法来看，后者每年养老金增加部分比前者总额还大；农民基本医疗保险的平均筹资水平不到职工基本医疗保险平均筹资水平的1/4，又由于农村医疗卫生服务薄弱，农民进城看病成本增加，所以农民的医疗费用负担很重；养老服务方面，农民基本上靠家庭和亲友，多数农民特别是留守老人无力购买社会化养老服务，即使有能力购买也难以买到；农民是自雇者，因而没有工伤保险这类职业伤害保障，劳作时发生的意外伤害全部由自己负责；生育保障方面，农民生育医疗费用虽可以在城乡居民基本医疗保险中报销一部分，但其报销比率较低，且没有“产假”可言，更没有“产假工资”。虽然城乡社会保障差距有重要的历史原因，而且近年来政府为缩小差距作出了很大努力，某些方面已经有所改善，但依然值得重视，因为某些保障项目的城乡差距还在扩大。更需重视的是，随着社会的进步，农民要求享有平等权利的意识在不断提高，如若处理不当，将会引发更大的社会矛盾。

从保障对象看，非户籍常住人口和部分老幼残是“短板”。根据现行制度，职工相关的社会保险项目以劳动关系为前提，居民相关的社会保险项目以户籍为基础。因而，非户籍常住人口的社会保险问题并不突出，唯有当流动劳动者家眷参加社会保险有所不便，才需要在其户籍所在地办理。但是，社会救助和社会福利项目仍以户籍为前提，这对于长期居住在浙江且有稳定劳动关系的非户籍常住人口来说，有所不公，因为他们是本省的纳税人。如果长期不解决，则会引起新的社会冲突。所以，对现有1000多万非户籍常住人口，要继续按照“留住一批，提高一批，引进一批，转移一批”的思路，改进社会救助和社会福利政策，使那些对浙江有贡献而浙江又需要的非户籍常住人口留在浙江，进一步优化人口素质结构。

同时需重视的是，一部分老年人、儿童和残疾人仍处于比较困难的状态，虽有制度但保障服务还不到位。比较突出的问题是，居住环境的适老化程度低，失能老年人的医疗照护、生活照护力量薄弱；残疾人在受教育、就业、康复等方面还有诸多困难，残疾人家庭人均收入与普通家庭的人均收入差距还比较大；孤儿、困境儿童、留守儿童、残疾儿童等的问题还没有完全解决。

从保障方式看，服务保障是“短板”。为了实现社会保障的政策目标，既需要经济保障，也需要提供服务。从国际经验看，社会保障早期主要是经济保障，即通过支付现金为社会成员提供保障，后来逐步发展服务保障，即在提供经济保障的同时，向保障对象提供服务。浙江的经济发展水平已经接近中等发达国家水平，需要考虑老百姓需求的变化，况且并非所有的服务都可以从市场上买到。例如，现在有一个规模不小的老年群体，他们的养老金不低，但生活不幸福，主要原因是缺少服务，有钱花不出去。所以，对于一部分项目和一部分人群，需要继续加强经济保障，同时更需要发展社会服务，包括养老服务、医疗服务、救助服务等。

从养老保障看，照护服务是短板，而居家养老服务是“短中之短”。自1987年进入老年型社会以来，浙江老龄化程度持续提高，2015年60岁及以上老年人数占总人口比重已接近20%。据预测，到2040年，每三人中可能就有一个老人。这样的背景下，养老保障亟待加强。老年人需求包括基本生活保障、医疗保障、照护服务、居住环境、精神慰藉，五个项目缺一不可。随着失能人数大量增加、比重不断提高而家庭规模缩小、照护能力削弱，社会化的老年照护服务需求将不断增长。从现行制度安排看，最为薄弱的是照护服务。因此，老年照护服务是未来老年保障体系建设的重中之重。就老年照护服务而言，前几年政府也很重视，重点关注机构养老，养老院建了不少，但利用率不高，造成了浪费。事实上，居家养老是大多数人的选择，但目前这方面投入资源不够，供求矛盾突出。最为关键的是，要为居家养老提供社会化的服务，使得老年人在家中能够购买到养老服务。

从医疗保障看，重特大疾病保障是“短板”。最近10多年来，浙江普遍实施基本医疗保险制度和医疗救助制度，近年还推出“大病保险”，且保障的覆盖面和保障程度在全国均处前列；但重特大疾病患者的医药费用负担仍然值得关注，因为现行这几项制度无法完全解决问题，比较典型的是恶性肿瘤、罕见病等，其巨额医药费用对于普通家庭来说，可以说是灾难性的。基本医疗保险有封顶线，医疗救助和“大病保险”以基本医疗保险目录为基础，因而基本医疗保险目录之外的费用无法解决，又由于医疗救助和大病保险的保障程度不高，即使是基本医疗保险目录之内的费用，也有相当一部分需要病人家庭负担。所以，迫切需要改进和加强医疗救助，让医疗救助有更准确的定位——承担基本医疗保险所不保的那部分保障责任。

在多层次保障体系中，补充性保障是“短板”。按照现代风险管理理论，最有效的风险保障体系是多层次的：政府通过社会救助、社会保险和特殊群体（老幼残）的福利项目提供基本保障，市场和社会提供补充性保障，以此满足社会成员的多样性保障需求。经过30多年的改革探索，基本保障体系已经建立，但慈善事业、互助合作性保险、商业保险等补充性保障发展不快，导致老百姓主要依赖政府所承担的基本保障。由于某些基本保障项目定位不准，加上前些年某些不恰当的引导，使得老百姓对基本保障产生过高预期。这将导致政府责任过重，不利于基本保障制度长期可持续，也不利于补充性保障的发展。这几年，补充性保障有所发展，但有一个倾向需要注意：某些保险公司不是致力于发展在基本保障之上的补充保障，而是把重点放在与社会保障部门争夺基本保障的任务。就慈善事业而论，浙江民资多，具有良好的条件，但现行制度政策不到位，民间善款善举的潜力还很大，需要进一步挖掘。

基于这样的理解，我们认为，需要进一步贯彻落实共享发展的理念，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，努力补齐基本民生保障短板。为此建议：

按照“抑峰填谷”的思路，严格控制并逐步缩小各群体间的社会保障待遇差距。近期重点是稳步提高城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险待遇，稳定职工基本养老保险、职工基本医疗保险待遇，加快推进国家机关、事业单位从业人员基本养老保险制度改革，建立制度间社会保险待遇调整的协调机制。同时，加快生育保障制度改革，推进生育保险与基本医疗保险合并实施，将生育医疗费用纳入基本医疗保险，同时建立城乡一体、覆盖全民的生育津贴制度，使农村妇女能够享受与女职工同等的生育津贴。此外，要积极探索农民职业伤害保障机制。

加强和改进社会救助，提高对困难群体帮扶的力度和精准度。对处境困难的家庭和个人，尤其是老年人、儿童和残疾人，要进一步提高保障待遇，并在充分了解其实际困难和诉求的基础上，有针对性地提出帮扶计划，有效加以落实。着力解决因病致贫、因病返贫问题，将医疗救助范围扩大至基本医疗目录以外。提高低保家庭成员、低保边缘家庭成员、因病致贫（支出型贫困）人员纳入救助范围的合规医疗费用的救助比率。

顺应城市化和劳动力市场一体化趋势，逐步降低社会救助和社会福利的户籍关联度。对于长期在本省居住和就业的非浙江户籍人员，尤其是具有稳定劳动关系的劳动者，需要制定切实可行的政策，使他们能够享受浙江的社会救助和社会福利。建议以参加职工社会保险的年限为基础，综合考虑其他因素，积极研究、稳妥出台非浙江户籍常住人口的社会救助和社会福利政策。

尊重价值规律，扩大养老服务资源并实现优化配置。充分利用市场机制，调动民间资源进入养老服务领域。把居家养老服务放到更加重要的位置，支持多元主体举办面向居家老人的生活照料、家政服务、安全援助、社区日间照料、物品代购、缴费服务等；在支持民间力量创办养老机构的同时，积极推动公办养老机构改制试点，促进其逐步通过公建民营等方式管理运营；完善养老服务补助制度，稳步提高补助水平，加大政府购买养老服务力度；加快研究并实施长期照护保险制度。

建立有效机制，确保基本公共服务在基层的可及性。按照均等化的要求，加强农村基层公共服务体系建设，积极引导人才、资源的“双下沉”，将公共卫生、医疗服务、养老服务、救助服务、残疾人服务等资源有机整合起来，实现资源优化配置。

发展慈善事业和补充性保险，加快建设多层次风险保障体系。按照《慈善法》的精神，全面梳理现行法规政策，营造慈善事业发展的良好环境。秉持“社会保险保基本”的原则，使社会成员对社会保险有清晰、稳定而合理的预期，为商业保险和互助合作性保险发展留出空间。同时鼓励支持商业保险、互助合作保险机构设计开发与社会保险相衔接、能够真正起到补充作用的保险产品。

作者为浙江大学公共管理学院教授、浙江大学社会保障研究中心主任、中国社会保障学会副会长；本文受浙江省哲学社会科学重点研究基地规划课题重大项目“浙江省农村风险保障体系研究”（批准号：07JDLB005ZD）资助和浙江大学LEPP研究中心的帮助