被困的地方政府治理——基于两起环境群体性事件的透视

邵　克

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

被困的地方政府治理
——基于两起环境群体性事件的透视

邵克

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

环境群体性事件的多发、频发缘于经济社会转型期内地方政府环保职能的不健全、民情表达的不畅通、决策程序的不透明、以及环境治理的不充分。在日益严峻的环境形势下，地方政府面临着价值选择困境、体制性困境和政府能力困境。

价值选择；体制；政府能力

一、案例的选取与分析

本文以两个个案例比较的形式来探讨环境群体性事件，个案选择主要考虑以下几方面：一是个案具有典型性，能够代表相似的一类事件。笔者选择的个案中，东阳个案属于事后救济型，而什邡个案则属于事先预防型；二是个案能够得到新闻媒体的曝光和关注，这样便于获得相对充足的研究资料；三是个案间的选择有一定的差异和互补性，这样能够更全面地剖析整个环境群体性事件。有鉴于此，本文主要选取浙江东阳画水事件、四川什邡钼铜事件两个个案来分析探究。

（一）两个案例的简要叙事

1.浙江东阳画水事件。画水镇位于浙江东阳，自2001年13家化工企业入住工业园区后，化工厂排出的废气、废水，对周边民众的人身健康造成了极大的侵害。其中有5家没有通过环保验收，却长期生产，7家虽通过验收但却长期直接排污，还有1家无照经营。村民面对已经产生的污染，先后向有关部门反映，甚至到北京上访，都未收到实质成效。愤怒的民众最终开始封锁工业园区，以此表达心中的愤怒，维护自己的权利。2005年2月民众在工业园区多个路口搭建草棚，拦截过往车辆，要求化工厂搬迁。4月10日，政府组织上千执法人员组织强拆草棚，闻讯而来的三万余居民与其发生了激烈冲突，造成多人受伤。

2.四川什邡事件。四川宏达钼铜项目是汶川灾后重建的重大项目，预计年销售收入达500亿元，利税超过40亿元，能够解决当地3000人就业，带动相关产业发展超过400亿元，提供扶助就业机会达1.5万个，是四川省“十二五”发展规划重点项目。2012年6月29日项目开工前，一条“把钼铜项目赶出什邡”的消息就在网络上传开了，主要内容是项目一旦落户，将会造成严重的环境污染，希望民众能走上街头集体表达诉求。6月30日上午，当地部分群众在市委附近集聚，反映他们对环境污染和健康问题的担忧。此后事件升级，游行的民众与维持秩序的警察间发生了暴力冲突。

（二）案例分析：一种环境抗争演变过程的视角

1.利益表达阶段。从个案中看出，在环境群体性事件发生之前，大都经历了较长时间的群体利益表达。在东阳个案中，当地农民自2001年就开始反对工业园区内农药厂、化肥厂的制污、排污，甚至发生冲突，直到2005年才发生了更大规模的冲突；什邡个案中钼铜项目在2011年就曾遭到公众的质疑与反对，直到2012年6月项目奠基时才发生了大规模冲突。矛盾的激化有一个较长的过程，并非突发性事件。二者都为相关工业项目对居民的生活环境和人身健康（可能）造成极大危害之时，首先是以个人或者群体形式进行利益表达，希望政府能够及时解决问题。行动者以行动的实效作为目的，主要采取政府制度内的行政或司法手段，甚至同时使用不同方式影响政府［1］。东阳个案中，民众就此向有关部门反映，并赴京上访，希望政府能够给予关注，解决问题，然成效甚微；什邡个案中，公众就钼铜项目的潜在危害组织、动员、宣传，并积极向政府机关上诉、请愿，然而政府一意促使项目上马。面对民众的正当利益表达，政府的态度淡漠、行动迟缓。政府的无所作为和压制进一步压缩了公众的行动选择空间，其或者继续忍受环境污染及其带来的严重危害，或者选择更大规模的行动［2］。

2.群体冲突阶段。当正常的体制内利益表达渠道如上访、司法救济等无法获得政府足够重视时，民众就会自发组织，以体制外的方式去维护自己的权益，在此过程中其抗争方式会逐渐升级。在东阳个案中，民众采用堵塞厂区和沿线道路的方式，以向政府施压，这种方式更富表演性和对抗性，这种表演性最终因政府出动大批警察和执法人员进行强制执法而升级为大规模的暴力冲突；什邡个案中，由于钼铜项目上马前政府并未就相关的环评数据和潜在的环境危害与民众商议，民众对地方政府的不信任、愤怒，加剧了两者间冲突的可能性，民众上访未果后，通过网络、信息进行组织、动员，进而围堵政府机构大楼，砸毁办公设施，随后政府调集大批警力强力维持秩序，事件演化为政府与民众间的对立和冲突。

3.事后利益调整阶段。在两个事件的处理中，抗议者的要求均得到了不同程度的满足。东阳个案中污染企业的责任人受到了处理，污染工厂被关闭。什邡个案中，地方政府相关责任人被撤职，并宣布钼铜项目永不再建。尽管事态很快平息下来，却加深了民众对当地地方政府的不信任，地方发展也陷入僵局。

二、地方政府的治理困境透视

（一）价值选择困境

经济发展、公共服务、环境保护都是政府职能不可或缺的部分，但相对于环保职能，经济职能的履行不仅能有效地减轻地方财政压力、促进地方经济社会发展，而且其指标的增长效果明显，短期见效快。故地方政府总是倾向于履行经济职能，而不重视环保职能［3］。其次，考虑到地方政府中主政官员的任期有限，若想在官员的晋升锦标赛中脱颖而出，唯GDP主义就成为一条捷径。正如杨雪冬教授指出的那样，在经济增长这个目标上，三种压力实现了聚合：对于上级政府来说，保持经济持续增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地公众来说，保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系［4］。因此，经济增长成为了一种社会共识。

尽管环境保护作为我国的一项基本国策，中央政府也曾三令五申，但在地方政府的视阈下，其优先性远远不及经济发展。上述两个案例都源自招商引资，在巨大的利税刺激下，地方政府竭力推进项目上马，其中东阳画水镇的地方政府甚至与污染企业结成利益联盟，包庇肇事企业，面对民众的维权无动于衷。什邡个案中的地方政府面对每年上百亿的巨大利税诱惑，更是彻底倒向了“发展”。由小见大，当前地方政府都面临着经济发展与环境保护的双重选择，二者都是国家政策目标内容，但在实践中更多的地方政府选择了不顾环境保护的粗放式发展，从而为环境群体性事件的发展埋下了隐患。

（二）体制性困境

1.职权划分不合理。当前我国地方政府在环境治理中的一个困境在于环保部门不具备较高的政策、执行能力。环境机构的权威与其政策能力具有密切联系，职权划分直接影响到环境政策执行［5］。从当前我国的环境治理体制来看，横向权力划分上，环保部门的权威不是地方政府对于环境污染问题往往互相推诿、无法形成环境治理的合力；纵向上看，地方政府更加重视经济发展，忽视环境保护，同时在地方政府内部，地方政府掌握了环保部门的人事权和财权，环保机构要受同级地方政府的领导，这样纵使环保部门有心履职也常常受制于地方的利益和地方政府的指令而难有作为。

2.官员考核机制的弊端。我国环境群体性事件的多发、频发，与当前中国的官员绩效考核机制的弊端有很大的关系，在我国压力型体制下，地方政府官员的升迁成为对地方干部最重要的政治激励方式。中国自改革开放以来推行的是以经济增长为基础的官员晋升锦标赛，结合它在中国各级地方政府的放大机制，实际上让每一级政府都处于增长竞争格局，让每个官员的仕途升迁都与本地经济增长挂钩，调动其推动地方经济发展的积极性［6］。

一些地方政府为了实现任期内的经济增长，获得可观的执政绩效，忽视环境保护，不惜盲目引进一些有着潜在安全隐患的项目。

3.利益表达渠道不畅通。环境群体性事件的发生、发展是一个长期的动态过程，维权的民众在前期理性的利益表达时，正是由于相关利益表达渠道不畅，才使得他们对通过体制内渠道解决问题深表质疑。信访制度是公民通过来信来访向政府反映情况、提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关来处理的制度，理论上来说应承担着民意表达和官民互动的功能，然而事实上，信访部门职权小，任务重，加之信访部门只是一个上传下达的部门，并不具备即时执行力，难免效率低下，这使得急需进行利益表达和解决问题的维权民众大为不满；其次，通过相关行政部门调解也是一个利益表达渠道，但现实中也由于相关部门推诿、怠政，大多也是不了了之；此外，当前我国的环境公益诉讼制度还很不成熟，民众本就有“厌诉”的传统，加之司法诉讼耗时、低效，以致于通过行政调解、信访的方式去解决问题的效率大大高于司法救济，因此，司法救济渠道本质上并不能充分发挥其民意表达的功能。总之，由于现有的民意表达渠道的闭塞、低效，使得民众的维权不能及时得到伸张，政府的消极和低效进一步加剧了民众的质疑和怨恨，事件因而不断激化。

（三）政府能力困境

近年来一些地方政府在环境群体性事件面前捉襟见肘、顾此失彼的现状背后，除了凸显出我国政府体制性的问题，更多地暴露出了政府能力的不足。

1.吸纳整合能力。吸纳和整合实际上有序民主的两个侧面［7］。环境群体性事件发生之初，地方政府并没有将有关决策公之于众，相关的环评数据和项目细节对公众封闭，决策过程中，将利益相关方完全排除在外，如什邡个案中的地方政府在决策过程中仅让几名群众代表参与会议，整个过程完全是形式化决策。这样做完全将民众的利益、诉求排除在外，归根结底，是地方政府并不能很好地整合不同群体的利益，尤其是企业与民众间的关系。由于种种原因，民众的诉求无从主动有效地表达出来，或者即使其表达出来了，政府没能有效将其整合，反而选择了冷漠、无视。

其次，环境群体性事件中常常涉及到一系列利益主体：地方政府、企业、权益受损群体和地方大多数民众，不同的利益主体有不同的选择和诉求，甚至常常是彼此冲突的。此时应当召集各方各自表达自己的意见和诉求，并且政府应当在此过程中协调好各方利益，发挥其整合作用，然而在东阳和什邡个案中首先没有及时地听取民意，并将之纳入其最终决策；同时也没有处理好民众与企业的关系，地方政府始终居高临下，致使事态恶化，在此过程中，地方政府的吸纳整合能力确实亟待提高。

2.污染管控能力。地方政府在管控和治理企业污染方面也体现出了其管制能力的弱化和不足。在东阳个案中，竹溪工业园区内的化肥厂、农药厂根本没有足够的环保措施就上马运作，这给周边民众造成了极大的威胁。面对民众的上访，地方政府迟迟不能有效回应。什邡个案中，钼铜项目的上马前未公布环评数据，就开工运作，地方政府“一路放行”，让民众对此疑虑重重。事实上，资金匮乏甚至使环境保护成为政府收费下的合法污染。其次，目前一些污染企业的违法成本过低，他们可以轻松对抗地方的环保行为，甚至一些企业与地方政府建立利益联盟，地方政府的形式化执法并无裨益。这都表明当前地方政府对污染的管控能力不足。

3.突发事件应对能力。当群体性事件事态不断扩大，地方政府常常遇到了这样一个困境：在处理与民众的冲突中，在策略和手段的选择上，存在这样一个悖论，即如果不采取强硬措施，恐怕事态会扩散，趋于恶化，这样的话社会稳定将会受到严重威胁；但如果采取了强硬措施，则政府顿时将处于舆论的焦点，成为众矢之的［8］。甚至还可能引发一系列恶性事件，使得地方陷入长期的动荡。一般而言，在群体性事件发生时有两种应对方式：强力维稳和柔性疏导。强力维稳是行政机关主要运用行政命令和行政强制等手段对环境群体性事件进行打击和压制，排除相关方的参与，无视权利主体的利益诉求，体现的是行政主体的单方意志。柔性疏导则是政府在吸收公民社会参与其环境决策过程，并通过相关渠道和方式及时做出回应，以化解社会矛盾［9］。所以地方政府应对方式的选择直接决定了事件的进程。

那么到底是强力维稳还是柔性疏导？东阳个案和释放个案中地方政府在事件前面对民众的正当诉求，并未觉察到问题的前兆，也没有突发性事件的应急准备；其次，事件发生时两地地方政府的回应性再次表明了政府对突发事件的应对、处理上理念落后、方式粗暴，突发事件应急能力欠佳。事实也证明一味地强力维稳逻辑和行动不仅不能解决民众的利益、诉求，反而会促使民众对政府的质疑和不满，进而酿成对政府的信任危机。

［1］应星.草根动员与农民利益的表达机制［J］.社会学研究，2007，（2）.

［2］任丙强.农村环境抗争事件与地方政府治理危机［J］.国家行政学院学报，2011，（5）.

［3］张磊，王春波.从环境群体事件看中国政府的环保困境［J］.天津行政学院学报，2014，（2）.

［4］杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史［J］.社会科学，2012，（11）：7.

［5］任丙强.生态文明建设下的环境治理：问题、挑战与对策［J］.政治学研究，2013，（5）.

［6］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007，（7）.

［7］王绍光.国家治理与基础性国家能力［J］.华中科技大学学报，2014，（3）.

［8］邓佳斌.群体性事件中的地方政府角色分析［J］.华中师范大学研究生学报，2013，（4）.

［9］彭小霞.从压制到回应：环境群体性事件的政府治理模式研究［J］.

广西社会科学，2014，（8）.

Local Governance In a Crisis Based on the perspective of two environmental mass incidents

SHAO Ke
（Wuhan Universitry，Wuhan 430072，China）

In recent years， the environment mass incidents have rapidly increased，which seriously impacts the the normal economic and social order.However，local government，as the main force of environmental protection，has increasingly been discontent and questioned by the public for its environmental protection will and governance capabilities.In my eyes，the unsound environmental protection function of local government in the period of economic and social transformation，the obstructed institution of people expression，the opaque decision-making procedures，as well as the insufficient environmental governance are to blame for the high frequent occurrence of environment mass incidents.Facing with increasingly serious environmental situation of china，local governments actually have been into the predicament of value selection，institutional and government ability.

value selection predicament；institutional predicament；the government ability predicament

D630.1

A

1009-6566（2016）04-0075-04

2016-03-24

邵克（1991—），男，河南南阳人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为当代中国政府与政治。