论环境影响评价中的公众参与制度

2016-02-12桂萍

天水行政学院学报 2016年4期

关键词：环境影响司法程序

桂　萍

（宿迁学院法政学院，江苏宿迁 223800）

论环境影响评价中的公众参与制度

桂萍

（宿迁学院法政学院，江苏宿迁 223800）

随着经济的迅速发展，环境保护的呼声日益高涨，公众参与在环评制度中也得到了很大的发展，但是在很多情形下仍未被给予应有的重视。我们需要进一步完善环评公众参与的立法规范、程序规则和司法审查制度，建立一个科学完备、可操作性强的环评公众参与制度体系。

环境影响评价；行政决策；公众参与

环境影响评价，也被称为环境质量预断评价，是由国家强制力保障实施的，由国家根据法律、法规及相关规范性文件以法定程序制定的，规范环境影响评价活动的制度。在环境影响评价中，从广义上来理解，“公众”泛指任何公民，狭义的“公众”是指现在正受到或将来可能受到环境决策影响，环境决策与自己利益相关的公民群体。“参与”是一个动态发展的过程，通过这一过程，相应的利益关系人可以利用他们手中所掌握的资源和权力影响并控制发展的趋势和最终的环境决策。因此，环评中的公众参与可以理解为“除开发单位及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、专家学者、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等阶段。”［1］

一、环评公众参与的功能设计

环评公众参与在事实（实然）层面包括制度内的参与和制度外的参与两种现象，前者是指陈情、请愿、听证、提供意见等；后者是指静坐、抗议、赌厂及各种暴力行动等。从规范（应然）层面，我们所追求的应是努力通过制度内的公众参与来消化、减少制度外参与发生的概率与规模，尽量通过理性方式来减少后者的发生。因此，此处讨论的公众参与制度都是制度内的或“可制度化”的公众参与，这种制度性的安排在民众倾向于闹访解决问题的中国更具有特殊重要性。如果不重视制度内的公众参与的程序设计，任由非理性的制度外参与发展，则会扩大局势的阴暗面，由此反过来瓦解实施制度化公众参与的社会信任基础，形成某种恶性循环［2］。具体而言，这种制度内的公众参与在环评中有以下几个方面的功能设计：

第一，限制重大行政决策部门的自由裁量权。在实践中，环保问题因其广泛性、滞后性、因果关系的难以认定性而对重大行政决策的成败起到关键性的作用，也使决策部门在解释公共利益等不确定法律概念时产生的自由裁量权对公民个体利益、社会公共利益产生更大的影响，众所周知，无处不在的行政裁量权对于公民权益的影响极大，现代行政法的基本任务之一就是如何控制裁量性行政权以实现行政目的，而公众参与制度则可以成为限制政府自由裁量权滥用的重要途径。为了约束与控制这种自由裁量权，就必须通过行政体制外部监督的力量，尤其是公众参与的体制来增加行政决策权行使的透明度，保证涉及环保问题的重大决策合乎社会公共利益的需求。

第二，协调各方的利益冲突。地球上的众多环境资源是不可再生的，环境资源的有限性加强了人们的危机意识，利益冲突是不可避免的。是否对资源进行开发利用以及如何开发利用是各方争议的焦点，对于该问题的不同态度反映了利益主体之间的冲突，势必将导致利益分配间的不均衡。一般来说，环境开发利用者的趋利性会驱使他们寻找法律的漏洞甚至是不遵守法律的要求；政府可能因为经济发展水平、GDP指标和扭曲的政绩观而忽略自身的行政职能，对违法的项目采取视而不见甚至是放纵的态度；而公民出于对自身健康、生活条件和环境可持续发展的考量，对可能危及健康和环境的项目一般都会强烈抵制，竭力捍卫自己的合法权益。在这个过程当中公众参与将发挥很大的调适作用，公众通过交流、反馈来表达自己的意愿，与项目建设单位、环评单位和政府进行沟通，以期问题的圆满解决，从而避免因利益冲突造成社会群体性事件等严重后果。

第三，提高重大项目决策的效率。环境影响评价的内容、对象及项目的开发利用方式不是固定单一的，它随着项目所在地的生态环境、当地的经济发展水平、资源开采状况以及环境受损害程度的不同而改变。每个地方的产业发展结构、人文环境都不同，公众参与可以集中群众智力，建言献策，在项目开发建设前充分表达自己的顾虑和意见，然后由建设环评单位针对这些问题不断改善自己的方案，这不仅有利于公民合法权益的合法表达，也有利于项目后期的顺利展开，从而在很大程度上提高决策的行政效能。如果在前期封闭环评信息和公众意见的表达渠道，则容易造成公众的不理解和不接受，从而导致项目进程的中断。

第四，提高公民的环境保护意识。一些调查研究的结果向我们传达这样一个信息，在一些公众的眼中，环境问题似乎远不如教育、就业、医疗、住房等社会问题重要，这多少反映了公众环保意识还比较薄弱，公众参与环保问题的程度很低。环境保护问题是事关祖孙万代、千秋万业的大事，可是因为对环保问题的关注往往并不能取得立竿见影的效应，甚至可能会损害既得的经济利益，这就使一些不具备环保常识的公民往往看不到环境问题的重要性，而公众参与的过程本身也是提升公民环保意识，普及环保知识的教育宣传过程。正如前文所论述的公众参与制度具有公民教育与学习的功能、民主训练与交流表达的功能以及共同体整合的功能，因此，在环评中引入公众参与制度，将极大地有利于树立公民的主体意识和独立的人格，有利于加强环境保护的宣传教育，有利于加强公民的社会责任感、推进社会的进程。

第五，有利于环境决策的民主化与理性化。无可否认的是，人类在工业化大生产进程的影响下已经进入了贝克所谓的“风险社会”，这些风险是人为因素造成的，它意味着“具有危险性、不特定性的未来成为了影响当前行为的因素，缺少社会理性之后的科学理性变得空洞，而欠缺科学理性之后的社会理性变得盲目。”［3］我们必须将公众所具有的社会理性与专家拥有的科学理性相结合，并将两者同时纳入公众决策的过程中以为决策提供更多可参考的意见，在这个意义上，环评公众参与是补强重大环境决策正当理性的必要建制。从民主实现的角度来看，民主原则对立法意味着应建立一套适应各国国情的公众立法参与制度，其目的“是要通过人民群众在立法中的参与，从程序上给公众提供一个可以表达自身意愿、维护切身权益的平台，最终达到完善国家宏观法治体系的目标。”［4］综上，环评中引入公众参与可以使我们的决策与立法朝着更为民主化、理性化的方向发展。

二、域外环评公众参与的制度借鉴

（一）域外环评公众参与的立法

美国1969年的《国家环境政策法案》是世界上首部推出环境影响评价制度、明确环评公众参与原则的法律。该法案的出台标志着美国环保理念由后期治理为主向前期预防为主转变，也标志着美国环境保护全面统一立法的完成，美国联邦政府开始对环境进行宏观调控。该法案的颁布不仅有力地推动了美国各州的类似立法，其创立的环境评价程序也纷纷被许多国家立法所借鉴，从而推进了世界环境保护立法的进程。之后，美国又在《清洁空气法》和《清洁水法》中建立了环境公益诉讼制度，这些旨在鼓励公民与环保组织提起环境诉讼的立法，也促进了美国环保非政府组织的发展。可以说，美国环评公众参与立法的领先状态与美国非政府组织的极其发达不无关系。

英国1990年的《城镇和乡村规划条例》规定，在决策制定的过程中，对于那些大型的、可能对环境造成影响的项目必须要有公众参与的程序环节，同时，开发商必须要先向有关决策部门提供环境影响报告，该报告必须确认潜在的环境影响以及预备减免这些影响的措施，该报告还必须向公众公开，且为了使公众能够看懂，报告还必须包含非技术性摘要［5］。英国之后出台的《环境信息条例》则明确规定了公民的环境信息知情权，《信息自由法案》又扩展了公众获得信息的渠道。加拿大1995年实施的《加拿大环境评价法》规定了多种公众参与的途径，比如“访问加拿大环境评价登记处、向环境评价署申请资金参与项目审查、参加任何与审查小组相关的公众集会或听证会等。”［6］日本则于1993年的《环境基本法》也首次对公众参与作出规定，该法不仅规定保护环境是公民的责任和义务，也规定了保障公民参与环保活动是国家应尽的义务。

（二）域外环评公众参与的方式

域外法治发达国家的环评公众参与的方式是非常丰富的，结合Sherry R.Arnstein著名的参与阶梯理论，再按照公众参与的功能意义划分，域外的公众参与方式可分为以下几种主要方式：

1.公开说明会。公开说明会作为一种环评公众参与方式，也是环境信息公开的一种形态，域外一些立法一般把其规定在环评的早期阶段。公开说明会便于环评信息的展示，且一般不限制公民的参与资格，因此程序的容量相对较大，环评讯息的普及度较高，其劣势在于此类公开说明会以单向的信息传递为主，一般不做信息的交流，并且这种信息传递很可能存在着信息的严重不对称，因为公开说明会的组织者往往会是开发（建设）单位，在公布环评信息时不可避免地会有突出项目的可行性的倾向。

2.公众意见调查。公众意见是指通过发资料、访谈、电话、网络等多种途径设计问卷，收集公众意见的一种公众参与方式。问卷一般会先陈述项目基本信息，然后会设计需要公众完成的题目，一般设计为选择题型或判断题型，这样便于问卷结果统计，但通常这种问卷由于组织者和设计者的一些诱导性提问，其决策的参考意义较低。

3.公听会。公听会一般是指行政机关向行政相对人、利害关系人、专家学者或社会公众征求意见以供参考的制度。相比听证会，公听会的参与者不限于利害关系人，因此公众参与的范围较广，此外，公听会主要是获取信息、听取意见的过程，这也不同于正式听证严格的言词辩论等审判型构造，因此公听会的记录不具有某些类型听证会的“案卷排他”的效力，对环境决策的影响力相对较弱。在域外环评制度实践中，由于环评制度的特点，正式听证会一般不作为环评公众参与的方式，大都代之以公听会或公告—评论程序。

4.公告—评论。公告—评论是美国环评的一种成熟制度，与公开说明会和公听会等多种方式的功能类似。美国“公告—评论”结构分为以下几个阶段：第一阶段是早期介入的“公告—评论”，指决策仍在决策机关内部发展阶段时就向公众通报提案信息，并给予公众提意见的机会；第二阶段发生在环境影响报告书的初稿阶段，评论以公开听证会或者书面评论的方式开展，评论时间一般为90天，责任机关必须对评论予以回应；第三阶段是环境影响报告书初稿评论期间结束后的再次邀请评论阶段。实践中公告—评论程序往往会被削弱为“书面评论”程序，因此很多时候也不能有助于决策机关与公众的良好沟通。当然，在美国这样环评制度发达的国家，公告—评论制度由于配备了对公众意见的强制性回应以及司法审查机制，故仍能发挥一定的参与效力。

5.公民咨询团体。此种参与方式多见于美国，也称为社区影响评估，一般由环保团体代表、项目附近居民、项目利害关系者、专家、地方官员等组成。公民咨询团体一般会设立一个委员会，由该委员会对项目给社区可能带来的冲击进行讨论，并提出解决方案交由公民咨询团体会议再进行充分讨论，每个社区居民都可以有发表意见的机会，讨论结果由委员会告知责任机关。公民咨询团体的结论也只具有咨询的效力，但这种方式的优势在于切实扩大了公众参与的范围，参与程序的设计具有亲和力，能让参与者感觉受到充分尊重。而且，由于时间上的相对宽松以及形式上的灵活多变，这种参与方式更具线型的拓展互动性，更有利于作出审慎而理性的决策。

6.公众投票。公众投票也称为政策投票，是指“由全国人民或者权益受影响地区的全体人民，就某个政策议题以投票方式作出决定，其决定具有法拘束效力，国家机关均应绝对地遵守该票决结果。”［7］公众投票作为一种最直接体现民主的方式，公众参与的强度最高，也是最具争议的环评公众参与方式。支持者认为公民投票能最大程度地提高公民参与感，能使公众投票达到最大的民主正当性，并且提高复杂决策议题的行政效能。但是，更多的反对者认为公众投票的成本昂贵，且其直接民主方式容易形成多数人的暴力，不仅无法保障投票结果的正确性和理性，甚至可能会造成“团体极化”现象。鉴于此，在域外法治发达国家环评实践中，一般不把公众投票作为一种法定的环评公众参与方式，公民投票一般会演化为“咨询性公民投票”，投票结果只是民意表达的一种方式。

（三）域外环评公众参与的司法保障

司法审查具有调和环评程序中的各方价值，建构风险沟通场域的重要作用。“司法部门对环评程序及法规范的解释与审查标准，可以是与科学理性之间的对话，也促使决策者重新定位其于风险评估与风险沟通过程的角色与意义。”［8］作为环评制度中最核心的程序，公众参与的践行需要司法的保障，许多国家和地区强调以司法审查来保障公众参与环评的实现。这其中不乏一些原则性的倡导，典型的范例如1998年欧洲经济委员会成员国签订的《奥斯胡公约》，该公约主张：第一，取得资讯的权利受侵害或限制时应依其国内法使用法院或其他独立公正机构进行审查程序；第二，参与环境决策的权利受影响或侵害时，赋予相关民众使用法院及其他独立公正机构进行审查程序的权利。

各国的司法实践从整体上来说，对环评程序做司法审查，尤其是司法介入环评公众参与程序已经成为一种常态的制度。

域外各国的制度经验也表明，对公众参与环评程序的司法审查有其明显的局限性，这使得域外许多国家和地区的环评诉讼的功能发挥并不理想。其原因在于，一是司法审查在环评诉讼中消极和保守的取向使行政机关相对于公众群体在胜诉率上占绝对优势；二是域外环评程序民营化成为常态现象，公众参与程序一般由开发业主来进行，故司法在这个意思自治的场域难以深入；三是环评程序的高度专业化和技术化使环评方与法官之间也会造成严重的信息不对称，这不利于法官对环评实质问题的把握。基于以上几方面的原因，域外一些国家对环评程序的司法审查面临着发展瓶颈，案件数量也有下降趋势。

三、我国环评公众参与的制度构建

我国1989年颁行的《环境保护法》中确立了环境影响评价制度，环评公众参与制度首次在1991年由亚行提供捐赠的环评项目中出现。2002年通过的《环境影响评价法》则直接明确了公众在环境评价中的主体地位，2007年颁布的《环境信息公开办法》为推动公众参与环境保护提供了具体的操作规范，2014年修订的《环境保护法》则明确了环境保护公众参与的原则。

在行政实践操作层面，随着我国经济的迅速发展，环境保护的呼声也日益高涨，公众参与在环评制度中得到了很大的发展，并对政府的最终决策产生了很大的影响。厦门PX项目、圆明园湖底防渗工程、怒江水电开发项目等一系列事件均见证了我国公众参与在环评活动中一路走来的曲折历程。在这些项目当中公众开始扮演了决策主体的角色，争取到了充分表达意见的机会，并最终迫使政府在环境决策中做出相应的调整。但是，我们也看到在这些项目中，政府调整后的决策仍与公众的要求存在一定的差距，公众参与环评活动收效甚微，甚至被屡屡架空，环评公众参与制度在很多情形下仍未被给予应有的重视。针对这些实践中的困境，我们应当着力于以下几个方面的制度构建：

（一）扩大环评公众参与的主体范围

在我国行政实践中，公众主体容易被人为地缩小为与环境评价有直接利害关系的公众，现行法律也将公众参与的主体范围仅限于拟进行环评行为所在地的有关单位、专家和公众。而域外法治发达国家社会组织发育成熟，环评公众参与的主体大部分是由非政府组织承担，我国由于非政府环保组织的发展才刚刚起步，并没有能在环评公众参与中发挥其应有的作用。2014年新修订的《环境保护法》在很大程度上拓展了环评公众参与的主体范围，但是我们也应该看到当前我国环评公众参与的范围还是不够全面，比如此次《环境保护法》的修订还是忽视了个人和民间环保组织的公益诉讼资格。因此，为了能让环评行为更加全面、准确与客观，我们应在立法和实践中将其主体范围扩大到对该环评行为感兴趣的公众和社会团体。

（二）规范环评公众参与的程序

域外一些国家或地区环评程序是全程性的、全方位的公众参与，而这正是我国环评制度中所欠缺的方面。我国环评公众参与介入程序、信息公开程序和听证程序都还不规范。我们应借鉴这些成熟的制度经验，根据环评各个阶段的性质、任务和目的，丰富、细化公众参与的程序性规范。首先，扩大公众可以介入的环评程序，除了环境影响评价报告书的草案编制阶段和环保部门对报告书进行审批阶段这两个阶段之外，在项目可行性研究方面、环评单位的委托方面和建设项目的设计方案等阶段都要引入公众参与制度。其次，规范公众参与的信息公开程序。法律的规定不仅应针对环保部门不公开环评报告书全文的情形下作出的环评审批结论的效力，以及程序瑕疵对环评报告书审批的效力，还要针对程序上的瑕疵，追究环保部门相关人员的责任，不能让公众对于程序瑕疵的效力持模棱两可的态度，否则既不利于公众的监督，也不利于机关部门的贯彻执行。再次，完善我国的环评听证制度。目前，我国共有三类环评听证，一类是法定环评听证，一类是属于环保部门可以自行决定举行的裁量听证，还有一类则是依申请而启动的听证。按照我国环境保护相关法律法规的规定，听证程序只能由规划的编制机关、环境影响评价机构和建设单位启动，公众并未被赋予依法要求举行听证会这项权利，这就极大地限制了公民的参与权，应当赋予公民申请主动启动听证的权利。此外，还要健全听证代表的遴选机制，当规划或建设项目对申请人或其他利害关系人将造成直接的环境影响时，可以依法要求相关部门或单位举行听证，并从中挑选出合格、公正的听证代表。

（三）建立环评公众参与的司法审查制度

我国当前环评公众参与制度的救济途径欠缺，这主要体现在公众参与权受到侵害后的救济途径不明确，当公众参与提出的意见未被纳入规划部门或建设单位的参考范围时所应承担的法律责任不明确，以及法律对于建设单位或规划部门没有及时组织公众参与活动所应负担的法律后果也未做出规定［9］。从现有判例来看，我国法院就环评公众参与的审查目前多体现在是否需要公众参与方面，往往只对公众参与的形式合法性进行审查，对公众参与方式选择的裁量权行使并不涉及。

现代法治国家的司法审查不仅具有权利保障的功能，也承担着一定的决策形成的功能，这对于调和环评程序中的利益冲突、促进民主和理性决策、实现社会整体公益方面具有不可替代的作用。因此，有必要建立环评公众参与司法审查制度，首先要确立环评公众参与的可诉性问题。在我国，环评审查结论属于一种行政许可形式，与有关机关的开发许可决定之间构成“多阶段行政许可程序”，无疑是具有可诉性的，但是如果把环评中的公众参与程序理解为一种“过程性行为”或“程序性行为”，按照大陆法系传统的“程序性行为”不可诉的理论，就可能会导致此类案件的不可诉。这就需要我们能在立法和实践中明确环评公众参与案件的可诉性，尤其是当公众参与的行为会对环评结论产生实质性影响时，应当规定此类案件可以纳入到司法审查程序之中。在这个意义上，确立公众参与环评案件的可诉性问题或许更是行政诉讼理论所需要进一步突破的命题。

其次，要明确公众参与环评诉讼的原告资格。这个问题可以理解为公众对环评程序中没有引入公众参与程序，或是没有赋予公众充分的参与权是否有权提起诉讼的问题，这就需要先解释受环评项目影响的公众在环评程序中是否享有主观公权利。按照德国的行政法学理论，主观公权利的成立涉及如下两个问题：1.是否存在规定行政机关应当采取特定行为（行政的法律义务）的法律规定；2.该法律规定是否——至少也——以保护个人利益为目的［10］。按此思路，如果能在环评程序中将公众参与制度明确为法定的程序，将保障公众的参与权固定为行政机关的法定义务，则能在环评诉讼中明确公众的原告资格。司法实践中不适宜在原告资格这个环节上设置过高的门槛，否则将不利于发挥司法审查在监控环评机关程序履行、建构风险沟通场域的功能。适合的做法是，将环评诉讼的原告资格稳定在一个可接受的水平，既不因过宽而成为“公益诉讼”，又不至于太窄而不符合环境行政的特质。

再次，扩大对环评公众参与的司法审查范围。近年来，法院已经通过“正文花园业委会等诉上海环保局环评报告审批决定案”（2013）沪二中行终字第576号等一些判例确立了司法审查环评程序的一个重要环节就是公众参与。但目前大多数法院在环评诉讼案件中只进行合法性的形式审查，并没有进行合理性的实质审查。比如上述正文花园案中就第三人电力公司及环评单位是否发放调查问卷展开抗辩，但法院在此类案件中并不会审查发放的调查问卷的设计是否合理，问卷对象是否包含了和案件有关的利害关系人，调查过程中被调查人员是否具有代表性，是否存在诱导或排除公众意见表达的可能性问题［11］。环评诉讼的司法实践中，法官出于环评高度专业性的限制以及对行政权的尊重，对环评的司法审查范围是有所限制的，但法官对于公众参与程序的评判并不会受到专业领域的限制。为了确保公众参与的有效性，法院应该突破仅对公众参与的形式合法性进行审查，应当对公众参与方式的正当性和合理性作出司法判断，具体可在公众参与方式的选择裁量是否恰当、公众是否被赋予充分的评论与意见交流的机会、环评机关是否对公众意见作出回应、最终环评审查结果是否考虑了公众的合理建议等等问题上拓展更深的司法介入空间。

质言之，为公众提供一个健康整洁、可持续性发展的环境是政府的职责所在，然而环境保护仅仅依靠政府单方面的努力远远不够，必须依靠公众积极的参与才能确保环境决策和环境管理的科学性，而重大项目或决策的环评程序正是公众参与制度得以发挥最大效能的场域。政府除了要大力宣传公众参与环境保护的重要性，提高公众的参与主体意识，更需要完善环评公众参与的立法规范和环评公众参与各个阶段的程序规则，从而建立一个科学完备、可操作性强的环评公众参与制度体系。

［1］叶俊荣.环境政策与法律［M］.台北：台湾月旦出版公司，1993. 200-201.

［2］唐明良.环评行政程序的法理与技术——风险社会中决策理性的形成过程［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.135-137.

［3］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.南京：译林出版社，2004.22-31.

［4］汤唯，毕可志.地方立法的民主化与科学化构想［M］.北京：北京大学出版社，2002.65.

［5］侯小伏.英国环境管理的公众参与及其对中国的启示［J］.中国人口资源与环境，2004，（5）：128-129.

［6］印士勇.加拿大环境评价［J］.水利水电快报，2006，（23）：23-24.

［7］许宗力.宪法与法治国行政［M］.台北：元照出版公司，1999.347-348.

［8］张英磊.多元移植与民主转型过程中环评司法审查之发展——一个以回应本土发展脉络为目的之比较法分析［D］.台湾大学博士学位论文，2009.290.

［9］汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行［J］.法学评论，2004，（2）：117-118.

［10］（德）哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论［M］.北京：法律出版社，2000.155.

［11］田开友，阮丽娟.环境影响评价司法审查的正当性阐释［J］.吉首大学学报（社会科学版），2015，（1）：122.

D63-31