我国山地农村实施梯田改造升级工程的可行性分析——以甘肃省的情况分析为基础

李含琳

（中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070）

我国山地农村实施梯田改造升级工程的可行性分析
——以甘肃省的情况分析为基础

李含琳

（中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070）

中国既是世界上梯田建设最多的国家，又是梯田资源浪费最为严重的国家。梯田建设要改变“重新建、轻改造”的思路和模式。对我国局部农村的梯田实施改造升级换代工程，不仅可以造就质量更好的耕地资源，而且对发展梯田产业、优化经济结构和改善农村环境有着非常现实的作用。

梯田改造；升级工程；可行性；分析

一、问题的提出

（一）中国的耕地和梯田

我国是世界上人口多和耕地少的国家之一。根据统计，截至2014年底，世界耕地总面积为17298900平方公里，约为26亿亩，人均2.88亩。中国耕地面积为18.2亿亩，全国人均约为1.28亩，是世界人均耕地面积的40%，在全世界的排名第126位。可见，世界耕地分布不均匀。全世界有200多个国家或地区，比中国人均耕地面积少的国家或地区可能接近100个。

梯田是在山地上的耕地，其他国家都很少见到梯田。为了解决耕地资源不足的难题，不论是在历史上还是在建国以后，我国历代政府和民间都把修建梯田作为补充耕地的主要手段。据粗略估计，到2014年底，我国共有耕地18.2亿亩，其中，坡耕地3.6亿亩，占20%。再考虑到我国农村山地和坡地统计中的实际情况，我国农村的坡地总面积应该在7亿亩左右。目前，在坡耕地中至少有50%以上被修建为大小不等的梯田，所以，我国目前的梯田总面积应该在3—4亿亩左右，其中约有1亿亩已经是高标准梯田。

（二）国家的梯田战略和政策

为了减轻耕地和粮食自给保障的压力，中央政府特别重视梯田建设问题。根据2015年的“全国坡耕地水土流失综合治理工程会议”透露，今后我国将加大坡耕地综合治理工程建设力度，到2020年建成1亿亩标准化、规模化高标准梯田，使北方治理区人均基本农田达到2亩左右，南方达到1亩左右，项目区增产粮食100亿公斤，有效控制水土流失，缓解江河湖库泥沙淤积，促进农民增收，稳定解决7000万山丘区群众的生存和发展问题。

梯田建设投资实行国家补助、地方配套和受益群众筹资筹劳相结合的政策。根据对甘肃省梯田建设情况调查，甘肃省确定的补助标准是按照60%左右的成本进行，由此，省政府确定黄河流域平均每亩补助400元、长江流域平均每亩补助600元。

现在的问题是：一方面，国家非常重视梯田修建，梯田面积也在不断增加；但是，另一方面，从建国到现在大量已经修建成的梯田的利用率非常低，损害非常严重，农村“撂荒土地”首先是梯田。根据对甘肃省陇东农村的调查发现，撂荒的梯田面积粗略估计在60%以上。有部分梯田虽然在用途上算做“林田”，实际上是草林混长，基本没有人管。总体来看，梯田撂荒的主要原因是大量青壮年劳动力成为“农民工”，长期存在的农业生产“增产不增收”的问题没有得到很好解决，梯田生产成本比较高，劳动强度又比较大。

针对以上分析，笔者认为，从长远发展来看，我国非常有必要在重视梯田建设的同时，充分考虑梯田改造升级换代的问题，根据客观环境条件，将已经建成的梯田有规划、有技术和有标准地改造成“面积大、条件好、产出高”的新一代梯田。这样做的价值在于：一是梯田改造实质上是中国式的梯田“革命”，或者梯田改革；二是对历史上的梯田资源进行“再开发”，挖掘梯田潜力；三是建设高标准和高质量的新型耕地梯田，便于农村发展“梯田产业”和进行机械化操作；四是高质量的梯田能够更加有效地解决耕地资源不足的难题；五是通过梯田改造工程，为山区农村基础设施建设的整体布局优化创造条件。

二、甘肃省梯田改造和产业联动模式设计

（一）甘肃省的梯田概况

1．耕地资源。甘肃省历史上就是我国典型的耕地资源贫乏地区，也是全国水土流失重点区域之一。根据目前的统计，全省耕地资源接近7000多万亩，人均约为2.6亩。其中，用于粮食种植的约4200万亩，用于特色农业种植的2600多万亩，特色产业种植面积占农作物种植总面积的35%。灌溉面积有1200万亩，占耕地面积的20%。在耕地中，川原地占30%，山地和坡地占50%，沙石地占10%。

2．梯田建设概况。从建国到现在，甘肃省在国家政策的扶持下连续进行了60多年的梯田建设工程。到2014年底，全省梯田总面积达到3500万亩左右，占耕地面积的50%以上，在山区已经占到60%左右。但是，由于各种因素的影响，目前梯田面积很大，但是产出却非常有限。另根据有关方面的调查和测量，甘肃省的后备梯田建设资源大概还有2000万亩。如果全部建设成梯田，梯田面积到2020年将达到4500万亩左右，占到山区耕地总面积的85%左右。

3．梯田利用率很低。在过去的几十年中，甘肃省多数地区把梯田建设的战略目标集中在解决吃饭问题上，也就是以种植粮食和部分经济作物为主。据定西市水土保持研究所的测算资料，坡耕地修成梯田后，按种植小麦测算，每亩可增产粮食50—100公斤，按平均每亩50公斤计算，全省现有梯田每年可增产粮食150多万吨，占全省粮食总产量的16%，可满足近400万人一年的粮食需求。但是，众所周知，由于各种原因，我国多年以来都存在粮食产业“增产不增收”的问题，投入大，收入低，制约了梯田资源开发效率的提高。

蔬菜苗期的猝倒病、立枯病；茄果类的早疫病、晚疫病；瓜类的枯萎病、炭疽病等都是通过床土传染的。而床土是培育蔬菜壮苗的基础，好的床土必须是肥沃：养分完全、保肥力强；疏松透气，既能保蓄一定的水分，又能使空气流通；而且也应无病原菌、虫卵和草籽。

4．梯田可持续发展能力偏低。多年以来，在甘肃省农村发展的重大决策方面，比较重视大江大河、生态脆弱区和森林植被的生态环境修复工作。但是，极少有对梯田保护和修复的决策，建设梯田有政策支持，保护和修复梯田基本没有政策。正是由于这些原因，使得许多地方的政府和农村基层的干部群众，对于梯田生态环境、梯田修复、梯田保护等与农民民生直接相关的大问题，较少考虑。其结果是许多梯田荒废，大量梯田被洪水冲垮，在陇南等区域还形成了许多与人为因素直接联系的“泥石流”。

5．梯田改造和升级的条件具备。与历史上的人工修筑为主，发展到现在的机械修筑为主相比较，现在农村的资本实力和技术水平已经得到很大的进步，已经具备了梯田改造和升级换代的条件。一是国家对农田建设一贯采取鼓励和扶持政策，投资和补贴也比较大；二是这些年以来，甘肃省农村的特色产业发展比较快，农民收入大幅度提高；三是政府对扶贫开发的技术投入和支持力度越来越强，农业生产的机械化水平大为提高；四是将梯田改造升级作为农村生态环境保护和修复的项目，可以为农村循环经济的发展提供更好的基础条件。

（二）梯田改造工程框架设计

1．总体设计。如果在今后的若干年中，能够将甘肃省4000多万亩的梯田中的一半改造升级为高效梯田，就能够使甘肃省成为全国名副其实的“梯田大省”。所以，在工程的总体设计上，一定要站在战略的高度思考这个问题，不能只看作是“修梯田”那么简单。要与梯田资源、梯田产业、梯田经济、梯田循环、梯田品牌、梯田企业等要素紧密结合起来，这样就会放大这项工程的实践意义。

2．建设标准。按照国家及省上有关技术规范，梯田改造升级要达到以下质量标准：一是田块成形，沿等高线布设，大弯就势，小弯取直。二是集中连片，多数改造后的梯田要达到1亩以上，面积越大越好。三是集中改造，一个流域、一个流域地陆续开展，一个山头、一个山头的改造升级。四是方便生态保护，田面平整，埂坎坚固。五是合理布设道路，路面宽度、比降、转弯半径、连续坡长应满足农机具通行要求。

3．投资匡算。将甘肃省的梯田改造升级换代工程上报国务院，争取列为国家重点扶持的项目，整体面积可以考虑全部梯田，分10年即两个“五年规划”实施。梯田建设投资实行国家补助、地方配套和受益群众筹资筹劳相结合的政策。根据对全省梯田建设调查情况，目前黄河流域新修梯田改造每亩需要投资1000—1500元，长江流域每亩需要投资1500—2000元。两者平均每亩需要投资1500元计算，总投资按照4000万亩计算在600亿元以上，按照2000万亩计算在300亿元以上。其中，中央财政作为项目投资主体。

4．效益预测。通过梯田改造升级，可有效改善农业生产的基本条件，提升抵御自然灾害的能力，提高地力等级，提高水资源的留蓄和涵养能力，促进农业机械推广运用，为农村特色产业的发展创造更好的环境条件。可以预计，如果将甘肃省50%以上的梯田改造升级，不仅可以减少氮、磷、钾、有机质等土壤养分的流失，保持土壤肥力，改善土壤理化性质，提供2000多万亩的高效耕地，而且山区和黄土高原沟豁区的生态环境条件可以得到大大改善，为长远和整体农村土地资源的深度开发创造条件。

（三）工程定性和建设方式

1．工程定性。从多方面看，都可以将“甘肃省梯田改造升级换代重大工程”列为“政府主导、公民合建”的国家级项目。一是这个项目属于农村土地资源开发项目，通过改造升级可以造就数千万亩高效梯田；二是这个项目属于黄土高原区生态环境保护与修复项目，非常有利于提高流域治理的水平；三是通过建设项目，可以在西北黄土高原集中区建立生态循环经济系统；四是为这一区域发展梯田产业、实现彻底扶贫致富提供基础条件。

2．分类规划。根据甘肃省的地理地质条件，可以将该项目分成三个大的区域进行规划：一是黄土高原区，包括庆阳市、平凉市、天水市、定西市和陇南市的大部分，基本属于“六盘山贫困片区”；二是青藏高原区，主要包括甘南州、临夏州，属于“藏区贫困片区”；三是其他地域的重点县和乡镇。整体来看，整个项目主要指甘肃省的中东南区域，是国家划定的贫困人口集中片区，包括了甘肃省2/3的县（市区）。

3．建设方式。此项工程的实施必须突破传统的行政区域概念，充分考虑大空间组合的功能，必须充分考虑资源配置和流转的可能。在建设方式上采取“土地流转，产权集中，形成规模，按照规划，分步建设”的做法。加快山区承包耕地和非承包荒地的流转速度，鼓励向实体公司集中梯田产权，形成大板块梯田资源布局，先规划后建设，分步实施，改造好一个区域，再开始另一个区域。

4．建设条件。作为中国贫困人口最为集中、经济发展长期比较慢的区域，改造投资主要应该由国家项目承担，按照年度拨付，实行专柜管理。梯田建设投资实行国家补助、地方配套和受益群众“筹资筹劳”相结合的政策。地方政府以及社会的、私人的、外地的、甚至是国外的投资也非常欢迎，但是，必须作为公司类的实体投资。如果中央财政的拨款不足，可以考虑启动发行地方政府债券的方式，通过发行政府债券的方式筹集资金。规划设计、技术支撑、人才投入、农村投劳等，主要由地方政府来负责解决。

（四）梯田产业联动方式

1．旱作大棚。全面推广“杜寨模式”。所谓“杜寨模式”是笔者于2003年带队到秦安县刘坪乡杜寨村调研时发现和总结出的一个适合甘肃省情的旱作农业大棚技术模式。该模式是将1亩大小的梯田分成两部分，一部分修建塑料大棚，一部分土地硬化作为“集雨场”，然后再建设一个50立方米大小的水窖，使“集雨场”与大棚之间建立“水—窖—棚—地”的循环关系，非常成功，也曾经得到科技部部长的亲自考察和认可。但是，后来没有继续总结和推广。建议在改造后的梯田全面推广这个模式。

2．企业上山。建设“台式”高效养殖区、种植区、加工区，甚至在集中连片的改造梯田区域，建设“山地园区”。甘肃省的原川耕地资源非常有限，多年来招商引资受到土地资源的限制，城镇及其周边可以用作园区的土地资源基本开发完了，目前的园区土地资源基本上在原来的土地资源的范围内“高价”炒来炒去，这样做的结果必然是加大了引资的土地成本。为此，建议在集中连片的规模“高效梯田”区域，规划建设“梯田园区”，园区做农业、做工业、做商业、做贸易都行，不受限制。这也就是企业上山、公司上山、园区上山。

3．效益种养。陇南市将花椒由地埂种植改为梯田种植，发展花椒300多万亩，仅武都区花椒产值就达3.84多亿元，农民花椒收入人均达到870元，占农民人均纯收入的41%。静宁县果园种植面积60万亩，其中梯田果园38万亩，农民人均果品收入890元，占人均纯收入的42%。秦安县和麦积区的梯田葡萄亩均收入5000元以上。所以，在大规模改造后的梯田上，梯田农业、梯田牧业、梯田产品、特色梯田等都可以大规模推广，可以选择“梯田+地膜玉米”、“梯田+经济林果”、“梯田+中药材”、“梯田+草畜”等多种形式。

4．空间循环。梯田改造工程必须与建立生态循环农业系统密切结合起来进行，这样价值更大。具体来说，梯田改造规划必须与产业基地规划相配套，其配套原则：一是梯田产业的生产基地要与加工基地配套发展；二是园区基地要与原料基地配套；三是梯田建设要与道路、供排水、供电等基础设施建设相配套；四是梯田改造要与创新富民产业配套。所以说，梯田改造工程不仅仅是个土地改造和修复工程，而且也是农村经济发展模式、组织结构、运行机制和扶持政策的改造和升级工程。

5．土壤熟化。梯田改造后，除少部分梯田可以马上进行梯田产业的基地建设和产生效益之外，大部分需要经过一个土壤熟化的周期，才可能正常发挥作用。因此，联动机制建设必须安排一个土壤熟化的阶段。具体做法是充分利用生物手段，大量种植豆科植物、紫花苜蓿、三叶草等，连续种植二到三季，接穗后深翻捂肥。这样做的目的，是可以加快改良土壤的速度，缩短土壤熟化的时间，为以后长期的种养业健康发展打好基础。

三、小结和政策建议

（一）小结

根据对甘肃省梯田改造工程的情况分析，笔者认为，在国家战略层面可以考虑实施梯田改造升级换代工程。这项决策的价值在于：一是在我国西部地区，象甘肃省的地区还很多，有相同的价值判断基础，可以作为产业扶贫的主要措施；二是全国各地梯田建设的历史和现状差异不大，甘肃省存在的问题其他地区也基本上都存在，有共同的矛盾和困难；三是虽然全国各地地理和耕地环境有一定差异，但是，都有与甘肃省相同的梯田背景；四是对甘肃省设计的梯田改造升级换代工程，在其他地区也同样可行；五是梯田改造工程只适宜在条件许可的地区搞，对于象云南元阳、贵州加榜、广西龙脊、浙江云和和江西万年等全国著名的梯田区，则主要采取保护和旅游开发的方式。

（二）政策建议

为了保证梯田改造工程的顺利实施，建议国家在战略和政策上给予考虑：一是提升战略地位。要将此项工程列为国家“十三五”期间的重点项目，得到各方面的高度理解和重视。二是科学论证项目的可行性。建议组织有关专家对相关问题，进行深入的调查与研究，提出可行性论证报告，相关地方政府也要重视这项工作。三是鼓励整体流转。实施提改造工程不是小打小闹，而是大动作、大手笔。所以，有必要提出“山区整体流转”、或者“小流域整体流转”的土地流转政策。四是公共配套政策。梯田升级改造必然需要对原来的山区、流域的公共道路、供排水渠道和管道、供电系统等进行调整。针对梯田改造的实际需要和工程性质，应该实行最优惠、最实惠的公共配套政策，尽量减免能够减免的费用，为农村土地建设提供支持。五是调动各方面的积极性。要把梯田改造升级工程作为“十三五”农村基层土地改革与土地建设的大事来抓，乡镇和村委会的干部要积极配合，做好村民的思想工作，农户要积极参与其中，热情投劳。六是中央财政将此项工程列为“十三五”农业重大项目，提出财政补助计划。

F323.211

A

1009-6566（2016）04-0003-04

2016-05-18

李含琳（1956—），男，甘肃庆阳人，中共甘肃省委党校经济学教授，智库首席专家。