地方政府领导干部政绩考评群众参与：内涵、类型及意义

刘正妙，刘任平

（1.湖南科技大学马克思主义学院，湖南 湘潭 411201；2.中共上饶市委党校，江西 上饶 334000）

地方政府领导干部政绩考评群众参与：内涵、类型及意义

刘正妙1，刘任平2

（1.湖南科技大学马克思主义学院，湖南 湘潭 411201；2.中共上饶市委党校，江西 上饶 334000）

群众参与地方政府领导干部政绩考评是指，广大群众以及群众组织在国家法律范围内，依照法律的规定和程序，通过一定的渠道参与地方政府领导干部政绩的考评，从而对其产生影响的过程。地方政府领导干部政绩考评群众参与按照不同标准可划分为不同类型。群众参与地方政府领导干部政绩考评是增强地方政府领导干部政绩合法性的主要途径、沟通地方政府领导干部与社会公众关系的重要桥梁、改善地方政府领导干部政绩考评的有效手段、促进群众参与制度化的有力引擎。

地方政府；领导干部；政绩考评；群众参与

习近平总书记在群众路线教育实践活动中多次强调，“党员、干部身上的问题，群众看得最清楚、最有发言权。要坚持开门搞活动，一开始就扎下去听取群众意见和建议，每个环节都组织群众有序参与”。而地方政府领导干部是否为群众做了事情，做了多少事情，所做的事情是否有成效，等等，也是群众看得最清楚，最有考评权的。群众是地方政府领导干部政绩考评不可或缺的主体。

一、地方政府领导干部政绩考评群众参与的内涵剖析

地方政府领导干部政绩考评群众参与就是在地方政府领导干部政绩考评中，充分发扬民主，与广大民众保持联系，最大限度地让群众能够依法真正参与地方政府领导干部政绩考评，使他们能够通过各种有效的信息传输渠道，充分表达意见和诉求，对地方政府领导干部政绩考评产生积极而有效的影响。因此地方政府领导干部政绩考评群众参与的内涵，我们可以从以下几个方面加以把握：

从参与的主体来分析，这里所指的群众不仅仅是传统意义上的地方政府领导干部的投票人和服务的接受者，而是地方政府领导干部创造的政绩和提供的服务质量的评估者。“群众有义务参与公共事务，帮助机关获得政治行政绩效信息，要求政治家和官僚改进。”［1］充当“顾客”的群众旨在通过参与地方政府领导干部政绩考评，使地方政府领导干部树立正确的政绩观，创造创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的政绩，创造不仅当前造福人民而且有利于长远发展的政绩，提供让群众满意的产品和服务。值得注意的是，参与地方政府领导干部政绩考评的群众并不涵括在政府机关担任职务的公务员，而主要是指非国家机关工作人员的普通群众。而且在这里的参与主体，我们还并不强调其“群众资格”，只要所涉及的问题与其利益有关，群众就可以参与，而不论其是否享有选举权。概言之，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的、与地方领导干部政绩有着利益关系的非政府人员都属于地方政府领导干部政绩考评的主体，也包括社会组织和团体。

从参与的客体来分析，要确保群众在地方政府领导干部政绩考评中的地位，考评的每一环节都应有群众真正地参与，包括政绩考评愿景的规划、考评指标体系的构建、考评等级标准的划分、考评具体实施以及考评结果的分析和运用。

从参与的途径来分析，群众参与地方政府领导干部政绩考评中的途径和渠道必须是合法、有效的。根据西方国家的实践经验，群众参与地方政府领导干部政绩考评的形式主要有两大类：一是群众通过现代信息网络技术，例如微博、微信、QQ、电子邮件、APP等途径主动参与地方政府领导干部绩效考评，当然也有少数人采用传统的信件、电话等方式参与，即自发式参与，也可称为高层次参与；二是地方政府或其他机构通过发放调查问卷，举行座谈会、公开听证会等形式组织、发动群众参与地方政府领导干部政绩考评，即动员式参与，亦即低层次参与。

从参与的形态来分析，群众参与地方政府领导政府绩效考评是一个动态、持续并且不断变化的过程。按照公民参与的具体环节划分，我们认为地方政府领导干部政绩考评由动力机制、培训机制、协调机制、约束机制和评价机制构成［2］。另外，我们也可以从横向方面，即参与人数、参与渠道、参与层次和参与强度等四个方面考察公民参与形态。

综上所述，我们可以发现，地方政府领导干部政绩考评中的群众参与，主体是群众个人或群众组成的社会组织，但不包括政府的领导干部政绩考评的执行主体。其参与行为具有非法定职业性，参与重心在于影响政府的领导干部政绩考评过程，进一步影响领导干部的政绩观和创政绩的行为。参与的目的在于促成群众利益的实现。

二、地方政府领导干部政绩考评群众参与的类型

目前，我国地方政府领导干部政绩考评中的群众参与类型主要有：

根据群众的参与自主性，地方政府领导干部政绩考评中的群众参与可以分为主动参与和被动参与。主动参与就是群众自愿收集领导干部政绩考评的相关信息，了解领导干部政绩考评的相关程序，利用合理的方式方法和手段参与到地方政府领导干部政绩考评中去，影响领导干部的政绩考评，达成自己的利益。被动参与，就是群众被动的接受政府领导干部政绩考评的相关信息，参与领导干部政绩考评的过程并不是出于自己的愿望。改革开放以来，中国现实政治和经济环境的变化对中国现代群众意识的生成起到了积极的推动作用，但由于我国社会主义市场经济体制尚在构建过程之中，政治体制改革的一些难题距其解决和突破尚有待时间，政府行政体制改革尚处于维艰之途，等等，导致我国群众参与意识还相当淡薄，群众的自主参与状况还不乐观。

根据群众参与规模，地方政府领导干部政绩考评中的群众参与可以分为原子化群众参与和集团式群众参与。原子化群众参与就是群众个人独立地参与地方政府领导干部政绩考评。如群众个人通过网络评价领导干部。而集团式群众参与就是群众个体因地域或利益的关系，组成群众团体参与到地方政府领导干部政绩考评中去。从历史的角度来看，群众参与的行为较多属于个人行为。但是，由于个人的力量非常有限。所以群众通常以组织的形式来参与地方政府领导干部政绩考评。他们通常对于利益的实现方式和问题的解决途径会有不同的意见，甚至会出现对立和冲突。在这种情况下，群众就会以非组织的形式参加地方政府领导干部政绩考评。然而，现代社会是一个组织化程度越来越高的社会，群众的那种原生性的非组织性特征正在逐渐消失，代之而起的是有组织的活动。群众的团体式参与地方政府领导干部考评将是未来地方政府领导干部政绩考评群众参与的必然趋势。

根据群众参与时间，地方政府领导干部政绩考评中的群众参与可以分为考评前、考评中与考评后参与。考评前参与，主要是指地方政府在制定领导干部政绩考评规划时就让群众参与其中。包括领导干部政绩考评愿景规划、考评指标体系的构建（考评原则、考评指标的筛选与赋分）等。考评中参与就是在地方政府领导干部政绩给定分值或评定等级时让群众参与其中。而考评后参与，就是地方政府已经大体评定领导干部的政绩，然后在群众中进行领导干部政绩考评的民意调查或满意度调查，以进一步确定领导干部政绩考评的科学性和合理性。

根据群众参与区域，地方政府领导干部政绩考评中的群众参与可以分为城市群众参与和农村群众参与。城市经济发展水平较高，群众受政府干预较多，利益意识和权利意识较强，能够获得的领导干部政绩考评的信息较多，能够表达自己意愿的手段也较丰富，因此其参与领导干部政绩考评的积极性、主动性较强。而农村地区尤其是中西部地区的农村经济相对落后，这种落后形成了对农民参与政治的刚性制约。因为经济的落后，农民具有较少的闲暇时间去关心政治，他们不得不集中大部分时间去谋求生存和发展。同时，由于农村很少从政府中获得直接利益，获得领导评价的信息极为有限，参与到领导干部政绩考评的手段、工具缺乏，所以农民缺乏对领导干部政绩考评的热情，不关心领导干部政绩，参与意识较为淡薄。

根据群众参与程度，地方政府领导干部政绩考评群众参与可以分为直接参与和间接参与。直接参与就是群众直接参与到地方政府领导干部政绩考评的各环节，群众参与直接影响到地方政府领导干部政绩的评定和划分等级，真正做到领导的政绩为群众创造，政绩大小、好差由群众评定。我国有些地方政府已经开始了领导干部政绩考评群众直接参与。如：湖南株洲启动2008年度领导班子和领导干部政绩考核的社会公认评估工作，评估结果首次网上公布；2014年，陕西商南县实行官员政绩现场接收群众咨询考核，多名“群众不满意”官员被撤。而间接参与就是群众不直接参与地方政府领导干部政绩考评，而是地方政府利电话、问卷、网络对群众进行领导干部政绩调查，结合群众意见然后对领导干部政绩进行评定和划分等级。如2013年深圳市委组织部委托国家统计局深圳调查队，由其采取集中会议调查、入户调查等方式就干部政绩深入群众进行满意度调查。

根据群众参与阶层，地方政府领导干部政绩考评群众参与可以分为优势地位阶层参与、社会基础阶层参与和中间阶层参与。首先，从优势地位阶层来看，他们掌握着主要的组织、经济等资源，在社会结构中居于优势地位，是地方政府领导干部政绩考评的积极参与者。其次，从社会基础阶层来看，该类阶层包括工人、农业劳动者和城乡无业、失业、半失业者阶层，整体上看，该阶层参与领导干部政绩考评的意识相对弱一些，但也呈现出增强趋势。最后，从中间阶层来看，该类别包括了专业技术人员、办事人员、个体工商户等阶层，该阶层成员有着良好的教育水平和参与技能，掌握着一部分社会资源，其参与意识比较富足，既不激进，也不落后淡薄。

根据群众参与地方政府领导干部政绩考评过程的制度化与否，可将其分为制度化参与和非制度化参与。制度化参与是指群众通过合法程序参与地方政府领导干部政绩考评过程或影响领导干部政绩考评的参与方式。非制度化参与方式是指群众通过非正式的方式影响领导干部政绩考评的参与方式。

以上分类，并不是互不相关联的，而是彼此之间存在交集的集合。同一群众参与地方政府领导干部政绩考评的行为，按照不同标准可以划分为不同类型的参与。

三、地方政府领导干部政绩考评中群众参与意义分析

群众参与是现代民主政治制度下群众所具有的一种普遍性和广泛性的行为，是现代民主的主要表征之一。就其基本功能而言，主要包括两个方面：一方面群众参与是民主的表现形式和群众权利的重要内容；另一方面群众参与是实现民主和维护群众利益的重要工具。在推进“中国梦”的伟大历史进程中，让群众有序、制度化参与地方政府领导干部政绩考评，具有以下几个方面的意义：

1.增强地方政府领导干部政绩合法性的主要途径

领导干部政绩合法性从本质上说，就是地方政府领导干部以什么为价值取向创造政绩、能否创造政绩、政绩在多大程度上能被群众接受。越能被群众认同的政绩，其合法性越强，反之亦然。判断领导干部政绩是否具有合法性要以群众认同为基础是因为“在民主国家，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。”［3］也就是说判断地方政府领导干部政绩是否具有合法性，并不在于领导干部自己标示，也不在于领导干部对自己的政绩作法律诠释，而在于占人口绝大多数的民众是否认同认可。这也正是马克思认为的人民群众是社会发展的主体，是历史的创造者，是社会主人的中国化表述。事实上，不能够为群众所认同的政绩是缺乏合法性基础的，就不能满足公众的需求或使领导干部在公众心目中的形象会大打折扣，不仅导致群众对领导干部的怀疑和不信任，而且导致公众对政府的怀疑和不信任。创新群众参与机制，让群众大范围、深程度地参与地方政府领导干部政绩考评恰恰是现代民主政治以及地方政府为提高绩效而改进对领导干部政绩所作的不懈努力，即使暴露了不足和失败，也并不一定会损害地方政府领导干部的信誉，相反，让群众知晓地方政府领导干部创政绩过程中所面临的困难和问题，有利于消除群众对地方政府领导干部的偏见，对地方政府领导干部的批评意见也就会相应的减少，从而拉近地方政府领导干部与群众之间的距离，使群众更加支持、理解、信任和认同地方政府领导干部和其为创政绩所作的付出，地方政府领导干部政绩的合法性也就随之日益巩固。

2.沟通地方政府领导干部与社会公众关系的重要桥梁

习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时讲到：“密切党群、干群关系，保持同人民群众的血肉联系，始终是我们党立于不败之地的根基。”改革开放30多年以来，各级党组织和党员干部较好地贯彻和执行了党的群众路线，党群关系、干群关系总体上来说也是好的，这是主流，必须充分肯定［4］。但是，我们也必须看到，在一些地方，干群关系存在的问题甚至还非常严重，这直接关系到党同人民群众的血肉联系，影响到党的执政能力和执政水平的提高。而干群关系紧张的一个主要原因就是“有些干部在错误的发展观和政绩观的影响下，大搞形式主义，潜心搞劳民伤财的所谓‘政绩工程’、‘形象工程’；有些干部群众观念淡薄，对群众缺乏感情，同群众的联系明显削弱。他们作风不深入，高高在上，官气十足、主仆关系颠倒，遇事推诿，不负责任。”［5］因此，创新地方政府领导干部政绩考评机制，能让领导干部创政绩行为和结果充分展示于群众面前，让领导干部正确认识人民群众主人翁地位，树立全心全意为人民服务宗旨；克服骄傲自满和脱离群众的官僚主义意识；改进领导方式和工作方式，真正做到创政绩能重民盼、顺民意、解民困，防止创政绩过程中的“政绩工程”和“形象工程”等领导干部利用公共权力的寻租行为，遏制腐败和不正之风的滋长和蔓延。另一方面，在创新群众参与机制，畅通参与渠道，让群众在广泛、深入参与领导干部政绩考评中，能够让群众表达自己的利益要求和呼声并在一定程度上得到满足，增进群众对领导干部的理解和信任，调和领导干部与群众观念的差异，密切领导干部与群众的思想感情。

3.改善地方政府领导干部政绩考评的有效手段

近几年，地方政府领导干部政绩考评改革在我国取得了长足的进步。然而理性审视之后，我们不难发现，我国现行的地方政府领导干部的政绩考评制度尚不健全，存在诸多不尽如人意的地方［6］。从考评内容到考评程序上有诸多不完善之处，以致有些地方政府领导干部为追求政绩不择手段。弄虚作假、劳民伤财、欺上瞒下，“政绩工程”、“形象工程”在一定程度上还比较严重。因此，创新地方政府领导干部政绩考评机制，让群众真正参与到地方政府领导干部政绩考评中来：一是有利于群众本位的地方政府领导干部政绩考评价值取向的形成。在地方政府领导干部政绩考评中，群众本位的价值取向本质就是要把人民的利益作为领导干部政绩考评工作的出发点和落脚点，从而使考评工作更为科学和全面地进行，让人民满意。这正是实现地方政府领导干部政绩考评科学化的灵魂。二是有助于超越传统领导干部政绩考评指标体系，将精力集中在群众真正关心和需要解决的问题上，并通过将“事实（硬件资料数据）与价值观（群众感觉如何）结合起来，从而增加评估指标体系的社会相关性”［7］。三是有利于群众对领导干部政绩考评的各环节进行监督，避免政绩考评流于形式，或防止被某些领导干部利用于实现不正当目的、获取不正当利益的手段，从而保证政绩考评的“民众本位”的价值取向。四是有利于领导干部政绩考评结果的应用，帮助地方政府领导干部以群众的需求为目标，树立正确的政绩观，不断提高自己创造满足人民需求的政绩。

4.促进群众参与制度化的有力引擎

随着群众独立性普遍增强和群众与政府的联系日益密切，群众越来越多地参与到政治生活中来，初步形成了具有中国特色的群众参与形式：实行村民自治；实行代议制；实行共产党领导下的多党合作制；实行民主集中制；实行民主监督等等。这些都为民主政治建设打下了坚实的基础。但是，群众参与的制度化建设滞后对群众参与的限制也不容忽视。群众参与制度化包括两个方面的内容：群众参与制度的建立完善和群众参与制度化的过程。在群众参与制度的建立完善上，其实质是在中国共产党的正确领导下，从当代中国群众参与政治活动的实际出发，在中国民主政治建设的总体框架内，建立、修改、完善、创新政治参与制度。在群众参与制度的“化”的方面，实际上包含着个体与群体两个层面的“化”的过程：在个体层面上，促进群众参与的制度意识由刚性的外部约束向群众个体内心固有的自觉意识转化，即完成制度意识在群众心中的“内化”；在群体层面上，就是要在制度规范下把依法参与、合法参与、主动参与、理性参与深入到社会政治生活的方方面面，实现群众参与制度的“社会化”。而群众参与地方政府领导干部政绩考评作为群众参与全集里面的一个子集，创新地方政府领导干部政绩考评参与机制，可以培养群众的参与意识，提高群众的参与技巧与技能，使领导干部的政绩考评活动为群众所接受和承认，从而自觉地、有序地、规范地参与到领导干部政绩考评中来，使群众行为纳入制度化的渠道。而这实际就是群众参与制度化的一个部分，推进了群众参与制度化的进程。而其对领导干部政绩考评制度化的推进的另外一个方面表现在：进行地方政府领导干部政绩考评群众参与机制创新的经验，可以为群众选举中的群众参与、政府绩效考评中的群众参与、政府决策活动中的群众参与、行政监督过程中的群众参与提供制度化的目标和方向，明确群众制度化的究竟该怎么化、化什么、化的进程等，激励和推动其他方面的群众参与制度化，在整个群众参与制度化中起到标杆作用。

［1］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.138.

［2］［4］刘正妙.地方政府领导干部政绩考评群众参与：现状、困境与对策［J］.石河子大学学报（哲学社会科学版），2011，（06）.

［3］（美）塞缪尔·亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮［M］.上海：三联书店，1998.59.

［5］张宝林.新形势下干群关系存在的主要问题、特点及原因分析［J］.福建省委党校学报，2005，（12）.

［6］周志平.公民参与政府环境决策：理论逻辑与路径选择［J］.佛山科学技术学院学报（社会科学版），2014，（02）.

［7］（美）马克·霍哲.公共部门业绩评估与改善［J］.中国行政管理，2000，（03）.

The Connotation，Types and Significance：The Masses’Participation in the Assessment of the Achievements of the Leading Cadres

LIU Zheng-miao1，LIU Ren-ping2
（1.School of Marxism Studies，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan 411201，China；2.Party School of Shangrao Municipal Committe，Shangrao 334000，China）

The masses’participation in the assessment of the achievements of the leading cadres in the local government refers to the process that masses or public organizations participate in the assessment of the achievements of the leading Cadres in the local government through specific ways based on provision and procedure within the nation’s law thus have an effective influence on it.This masses participation can be classified into various types based on different standards.And is main means to enhance the legitimacy of the achievements of the leading cadres，an important way to bridge officers public relations，an effective method to improve the evaluations of officers’performances in local governments，an powerful engine for the public participation in institution.

local government；leading cadres；assessment of the achievements；masses’participation

D630.3

A

1009-6566（2016）04-0056-05

湖南省科技厅科技计划项目“地方政府领导干部政绩考评中公民参与机制创新研究（2014SK3282）”，湖南省情与决策咨询研究项目“加快推进湖南省县级政府治理能力现代化研究（2014BZZ263）”，湖南科技大学博士科研启动基金项目（E51320）的阶段性成果。

2016-04-15

刘正妙（1984—），男，湖南临湘人，湖南科技大学马克思主义学院副教授，博士，主要研究方向为中国特色社会主义理论与实践。

刘任平（1978—），男，江西九江人，中共上饶市委党校教师，硕士，主要研究方向为政治学。