整合—协同视角下政府网络公共危机治理创新路径

佟林杰

（燕山大学文法学院，河北 秦皇岛 066004）

整合—协同视角下政府网络公共危机治理创新路径

佟林杰

（燕山大学文法学院，河北 秦皇岛 066004）

我国的公共危机治理模式是以“一案三制”为基础的，“一案三制”的治理模式构成了我国公共危机治理的基础。在网络时代背景下，该模式的缺陷也逐渐显现。创新政府公共危机治理模式，主要有两个极其重要的维度：一是发展整合取向；二是发展协同取向。在整合与协同视角下政府公共危机治理要增强政府的公共危机意识、更新治理理念、完善危机信息管理机制、构建多元主体参与的治理网络、整合利用媒体资源、完善公共危机治理的组织构建、完善政府危机治理的法治建设。

整合—协同；公共危机治理；一案三制

近几年来，公众不断地在网络上向政府“发难”，网络已不单单是人们查阅信息、沟通交流的平台和媒介了。网络上出现了恶搞、人肉搜素、虚拟集会等现象，网民正通过一种复杂的互动模式来把分散的公众言论聚集成一股强大的网络舆论。面对这种“网络危机”状况，政府应具备整合与协同的视野，跨域、跨界、多部门协同，并且各级政府之间、政府与企业之间、政府与社会之间要进行充分的协作，进行公共治理。

一、政府网络公共危机的理论阐释

政府网络公共危机是指在社会的运行发展中，由各种不确定因素引发的，可能会对公共安全和社会秩序产生威胁的危机事件。人们通常无法准确预测公共危机发生的时间、地点、具体形式，从而无法做到有效的危机预警。

政府网络公共危机的特点具体体现在三个方面：首先是突发性。危机事件通常是在没有任何准备的条件下发生的，通常会带来巨大的损失，甚至可能引发公众的恐慌，而政府可能会出现束手无策的情况。网络时代信息传播速度极快，对政府不满的言论会充斥网络，政府会在不满的言论中逐渐失去公信力。在网络时代，政府应该及时制定各种应对方案，以做到有备无患。其次是不确定性。网络时代公共危机的不确定性是指，网络时代的公共危机可能是由一人或多人引起的，但是在发展的过程中又有无数人加入进来，这使公共危机的发展方向变得不再明晰。在网络时代，公共危机的发展和变化已然不是一个人的事情，而是社会群体共同参与的至关重要的问题。最后是破坏性。网络时代的公共危机破坏性极大，这种破坏性是很难通过数据评估出来的。在人员、物质、政府形象方面造成的损失，都是对社会极大的损害。对政府不满的言论通过网络的不断膨胀，造成的后果就是政府公信力急剧下降，而重塑政府公信力又是极不容易的事情。

二、我国政府网络公共危机治理模式存在的问题

为了确保我国的国家安全，维护社会稳定，采取“一案三制”的方式，来设置应对公共危机的总体措施。所谓“一案三制”指制定修订应急预案、建立健全应急的体制、机制和法制。经过多年的发展，我国的公共危机治理已取得了很大的进步。但是，在2003年SARS危机爆发，对我国长久以来奉行的应急处理机制提出极大的挑战，“一案三制”模式暴露出其弊端，主要体现在以下几个方面：

（一）政府危机治理意识和理念相对滞后

1.政府缺乏公共危机治理意识。公共危机的爆发和发展，是社会矛盾长期积累的结果，政府不仅要做好危机发生前的预防、危机发生时的有效处理，还要积极做好危机结束后的反思和补救。分析我国近些年的群体性事件，在突发危机时，政府大多情况下都缺少充足的准备。究其原因，是政府的风险预警能力亟待提高。在公共危机的潜伏期中，未能采取有效措施将其扼杀在萌芽状态，导致其不断扩散，进而影响有效解决。所以，政府是否具备危机治理意识将直接影响危机治理效果。

2.政府危机治理理念滞后。政府危机治理理念滞后体现在：当危机发生时，政府首先想到的是如何利用强制力控制危机的发展，堵住危机发展的路径，而不重视通过疏导方式来缓和危机。在网络时代，政府完全可以利用网络发声，变“堵”为“疏”，这是群众更乐于接受的方式；在危机治理的过程中片面强调静态管理，忽视动态管理。公共危机治理是一个持续的动态化过程，片面使用单一静态的治理方式，会使治理结果大打折扣；在公共危机发生后的行政沟通中，通常采取单向沟通方式，即由行政命令来传播政府理念。这种忽视民众参与的行为会引起民众不满，极其不利于危机的有效解决。

（二）政府危机治理中的信息渠道不畅

1.信息传播渠道不畅通。当某一危机发生时，要求逐级上报，而某些地方政府基于错误的政绩观会瞒报、迟报，甚至谎报危机的严重性。例如非典发生初期，没有及时地上报中央，错过了危机治理的最佳时机，导致疫情的扩大。这种纵向的层级上报制度，不利于上级直接了解危机的发生情况，会错过危机治理的最佳时期。此外，政府内部缺少信息共享的平台，导致危机治理条块分割，不利于资源整合。

2.信息公开制度存在弊端。《应急预案》要求，必须迅速、及时地向社会公众公布危机相关信息，并及时追踪报道危机的进展情况。但在实际中，政府通常出于某种目的将危机信息密封起来，即使发布了，也不是坦诚地告诉公众全部信息。这样会引起公众的不信任，降低政府的公信力，还为谣言的滋生提供土壤。政府本是危机信息发布的权威机构，如果发布的信息不真实、不准确，某些媒体可能会掌握危机发布的主动权，夸大危机的实际情况，再通过互联网的广泛传播，不免引起民众恐慌。

3.政府决策信息咨询系统不健全。从政府决策的角度来看，危机治理信息系统存在着明显的不足，缺乏搜寻危机信息的动力机制。危机治理的决策信息系统一般都是被动地接收上级传达的信息，而不能有效地发现潜在的危机；危机治理决策信息咨询系统不够完善。社会的转型，加上高速发展的网络，社会矛盾的形态多种多样，涉及范围广，政府需要合理采纳智囊团的建议，之后做出相关决策。如果没有健全的信息咨询系统，就必定影响公共危机治理的效果。

（三）公共危机管理的主体单一

1.公共危机管理主体单一。各级政府扮演着公共危机应对方案的制定者、危机应对的决策者、应对危机措施的执行者和危机事后的总结者等角色。目前，政府是管理公共危机的唯一主体，但政府能够管理的范围和幅度有限，导致一些事件管理出现越位和缺位的现象，由此造成政府公信力下降。某著名的媒体人认为，我国社会的矛盾极易出现两极对立状态，两极矛盾重重，然而却没有能够进行调节的其他力量。公共危机所面临的窘境就是，民众用放大镜来看待政府的权威信息发布。所以，政府的权威处在民众需要但又不信任，又不能用其他力量代替的尴尬地位。公共危机管理必须过渡到公共危机治理，实现主体的多元化。

2.缺乏有效的国内外合作。受传统思想的影响，当我国发生公共危机时，往往仅依靠政府的力量，并不重视国外组织的帮助。随着经济全球化的不断发展，各国之间的联系越来越密切，一国的公共危机事件可能会波及到其他国家而产生“蝴蝶效应”。当发生重大公共危机时，仅依靠本国政府的力量是不够的。

（四）政府和媒体的关系失调

政府与媒体沟通失范。政府和媒体之间缺乏相应的沟通机制，包括危机预警识别机制、危机协调机制、危机信息公开机制等。当公共危机爆发时，政府和媒体在沟通上存在许多问题，呈现失范状态。国家颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法律文件，将公共危机发生上报制度化，使政府不能第一时间和媒体共享信息。由于政府垄断了信息，媒体只能千方百计搜寻信息，在搜寻的结果上加以猜测，甚至歪曲事实。媒体的不断介入，会使危机的负面新闻不断出现。

政府媒体管理落后。新闻媒介具有强大的影响力，任何国家都要重视媒体的行为，加强对媒体的管理。在我国，现行的媒体体制使媒体成为政府的喉舌，它更强调意识形态的教化功能，把媒体当做宣传的工具，弱化了其在公共危机治理中的重要作用。政府要将媒体摆在重要的位置，充分与其进行沟通，使其在公共危机爆发时能够发挥正向的作用。

（五）公共危机治理缺乏组织和法律保障

目前，我国还未建立一个从中央到地方的、长效性的公共危机管理部门。许多机构都有相关职能，当公共危机爆发时，容易出现多头管理的状况。在公共危机发生前，缺乏组织来系统地规划预案设计；在公共危机发生时，缺乏统一的指挥和协调部门；公共危机事后，多头管理的治理方式会使资源浪费甚至出现腐败，也可能出现互相推卸责任的现象。因此，公共危机治理需要一个严密的组织保障。虽然我国制定了《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》，但从整体上看，这一方面的法律体系还有待完善。我国相关的法律法规往往比较分散，没有一部统一的《公共危机应对法》。关于各有关主体如何参与公共危机治理并没有明确的法律规定，致使各主体间权责不清，治理失效。并且，我国的法律体系缺乏足够的可操作性，仍有行政不作为、有法不依、执法不严等现象存在。

三、整合—协同视角政府网络公共危机治理创新路径

（一）增强政府的公共危机意识

古语云，“居安思危，思则有备，有备无患”，可见我国自古以来就重视进行危机前瞻管理。自改革开放以来，促进经济增长成为了我国各项工作的重中之重，政府和民众的危机管理意识逐渐淡薄。公共危机意识是危机治理的起点，是有效应对突发公共危机的必要前提。因此，一方面政府要积极把危机意识引入日常工作管理中，使政府工作人员人人具有危机意识；另一方面，民众需要积极配合政府，进行相关应急训练，当危机真正爆发时，政府可以通过各种媒体，及时地与公众进行沟通，引导公众应对突发的危机事件，配合政府工作，形成全社会共同抵御危机的良好氛围。

（二）重塑公共危机治理理念

整体性治理以解决公民需求作为第一要务，让政府的职能回归公共服务，并且强调责任的重要性。所以，构建公共危机整体性治理模式，需要对当前的公共危机治理理念进行整合。第一，强化公共利益意识，坚持以人为本。依据当前国情，我国政府公共危机治理奉行着“管理驱动逻辑”，往往采取运动式治理来追求社会的刚性稳定，这种治理模式弊端丛生。因此，公共危机治理需坚持以人为本，积极构建服务型政府，完善公共服务，促进社会公平正义，从根源上消除公共危机的隐患。第二，强化公共责任意识，增强对公共危机治理的整体性认知。在公共危机治理过程中，应引入公共危机治理战略思维，摈弃部门间的狭隘思维，跨越部门间的界限，努力整合资源，协同行动，最大限度地维护公共利益。

（三）完善危机信息管理机制

在进行公共危机治理时，需重视信息的传播速度，所以必须建立起一个公共危机治理的信息传播平台，统筹信息的发布与更新。尤其是在公共危机刚刚爆发时，要准确迅速地传递危机的实时情况，积极传递正面讯息，如政府部门的处理措施，让不同的主体都能迅速了解到危机发展进程，这样才有利于及时整合各种资源，赢得公共危机治理的先机。与此同时，还要强化权威媒体和其他信息渠道的使用，以保证主流的信息能够占领信息传播的主阵地，避免各种虚假信息动摇民众对政府的信任。

（四）构建多元主体参与的治理网络

实现整体性治理，必须要改革危机治理主体不够多元的现状，全方位地综合治理危机，构建起一个政府发挥核心作用的、市场奉献力量、社会协同的公共危机治理网络。因此，基于我国公民社会的基础还比较薄弱、社会组织力量还不够强大的现实，在公共危机治理中应坚持以政府为主导，充分利用政府的各种权力和资源。首先，要充分发挥网络和新闻媒体等的引导和监督功能。在应对公共危机事件时，新闻媒体扮演着十分关键的角色，它是政府与民众间互相传递信息的媒介，即能够将政府掌握的第一手信息及时传递给民众，又能将民众得到信息的反馈最快速递传回给政府。因此，政府应积极寻求与媒体方面的合作，为各媒体介入公共危机治理程序创造准入机制，以实现政府部门与媒体的良性互动。其次，要积极吸纳非政府组织和国际社会的力量，以实现合作治理。在公民社会不断发展的背景下，非政府组织和国际社会的力量对公共危机治理起着重要作用。最后，鼓励企业参与公共危机治理。企业具备无可比拟的自身优势，是极其重要的又一主体。政府必须改变单打独斗的局面，健全多元主体共治的机制，适时开展公共关系活动，协调各主体之间的关系并实现有效沟通，调动一切合理参与者共同处理公共危机问题，以期实现整体性治理。

（五）整合利用媒体资源

在危机治理过程中，建立媒体与政府间双向沟通的机制，实现信息的实时共享，形成良性互动的合力，对有效应对公共危机具有重要意义。传统媒体和新媒体都有其各自的特点，传统媒体更具有权威性，而利用网络的新媒体更具有时效性和交互性。因此，可以利用传统媒体来发布权威信息，利用网络媒体平台来促进公众讨论，同时有效地勘察舆情，引导舆论。在新的时期，政府在应对公共危机过程中，处理同媒体间的关系，需要把握好各类媒体的传播特点，使各类媒体有机地组合在一起，构建一个科学的媒体网络，能够全方位、高效率地传播合力。

（六）完善公共危机治理的组织构建

有效的危机治理机制需要完善的组织架构作为实质载体，因此，政府需要建立一个从中央到地方的、长效的公共危机治理机构，来有效抵制危机的爆发。当发生公共危机时，中央与各级地方政府的危机处理机构能及时进行沟通，统一行动，最大限度地维护公共利益。除此之外，舆论引导也是政府进行危机防范的关键问题，因此，我国应建立起舆情研究中心等的舆论管控机构。利用该机构积极引导公众舆论，降低网络舆论危机发生的概率。政府舆情控制中心是政府在进行危机应对时对网络管控的重要手段，通过这一机构，可以对公共危机事件的网络舆论进行监测和预警，有效地防范危机发生。

（七）健全政府危机治理的法治建设

加强关于公共危机治理的立法，使公共危机发生时能够做到有法可依，建立起应对公共危机的长效机制，完善法律法规建设，是全面提高政府危机治理能力的必要之举。目前，在我国的一些地方还没有完善的政府危机处理的法律机制，这影响了政府的危机处理能力，并且对政府部门间的协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等都十分不利。虽然我国制定了几部关于公共危机的相关法律，但从整体上看，仍有许多现行法律没有触及的领域。因此，应全面完善相关立法工作。在宪法中应对公共危机治理的相关内容有所提及；制定统一的《公共危机应对法》，《公共危机应对法》应该涉及以下内容：危机状态的确认和宣布；多元主体如何治理危机；多元主体间应如何分担责任等；要做到有法可依，加强相关法律法规的制定与落实。

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D630.8

A

1009-6566（2016）04-0067-04

2016-04-09

佟林杰（1986—），男，河北保定人，燕山大学文法学院行政管理系讲师，燕山大学经济管理学院博士后，研究方向为公共管理。