利益分化视角下干部选拔任用部门化问题

陈　晨，苏立宁

（安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）

利益分化视角下干部选拔任用部门化问题

陈晨，苏立宁

（安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）

干部选拔任用部门化问题助长了部门优越感，阻隔优秀人才进入相关职位，降低人岗匹配度。所以，打破干部选拔任用部门化具有重要意义。基于利益分化视角，分析上下级部门、同级部门以及行政人在干部选拔任用过程中的利益关系，从调整上下级部门间的利益关系、促进同级部门的利益均衡、整合行政人自身利益、健全利益协调机制和加强社会对选人用人行为的监督五个方面提出相关治理路径，打破干部选拔任用部门化问题。

党政干部；选拔任用；部门化；利益分化

一、干部选拔任用部门化的内涵和主要表现

所谓干部选拔任用部门化，主要是指党委及其组织部门制定的选人用人程序、选人用人行为及其结果更多偏向上级党委各职能部门（如组织部、宣传部、政法委、统战部等）的现象［1］。它主要表现在以下几个方面：

第一，民主推荐机会不均等。作为干部候选人，本部门人员或者其推荐的人选，一般会被重点或者优先考虑，甚至刻意创造有利于本部门推荐人选的条件，制定相关程序，划定推荐范围。

第二，“任人唯亲”代替“任人唯贤”。干部选拔任用本应遵循“五湖四海、任人唯贤”的原则，但在选拔干部过程中，有些领导将选拔干部的标准同自己的感情好坏、关系亲疏联系在一起，用“任人唯亲”代替“任人唯贤”，出现“近亲繁殖”的倾向。

第三，上级部门干预下级部门用人情况。上级党委主要职能部门为了加强本部门的职能，影响甚至干预下级部门选人用人决策。

第四，选拔任用渠道不畅通。上级党委主要职能部门有时通过“空降”的方式选拔任用人才，使得优秀中层干部和后备干部人才无法正常进入相关部门。

第五，选拔任用程序不规范。部分领导者授意，拟定考察对象，组织部门为了迎合主要领导意志，搞特殊照顾，颠倒运行正常步骤，象征性地完成选拔任用程序。

二、干部选拔任用部门化问题背后的利益分化分析

干部选拔任用部门化问题的形成和不断累积，有干部选拔任用制度不健全、行政监督体制缺失、法律法规不健全等因素。但究其本质，利益才是最根本的原因所在，主要表现为上下级部门利益诉求的差异、同级部门利益的不协调和行政人“经济人”的本性。

（一）上下级部门的利益分化

1.利益诉求的差异。

在选拔任用干部的过程中，上下级部门间的利益分化表现为上级部门主体和下级部门主体利益诉求的差异。上级主要职能部门与下级部门所掌握的选任权力的构成是一个倒金字塔形状，从底端到顶端依次增大。上级部门拥有较多或者较大的选任权力，其通常会采取占优策略，结成利益交换同盟，分化选任权力。而处于倒金字塔下方的下级部门，相对权力更少或者更小，导致在干部选拔任用中，下级部门有时碍于上级部门的威严，往往听从上级部门的安排，无法分配到平等的利益，利益诉求得不到满足。

2.初始提名权的失衡。

初始提名是干部选拔任用工作的首要环节，初始提名权直接影响候选干部中哪些人可以入围。有调查显示，行使“干部初始提名权”排在前五位的分别是：县委书记占62.4%、本级组织部门占60.6%、拟调整干部所在部门的主要领导人占56.1%、五人小组占53.6%［2］。长期以来，在干部选拔任用程序中，一直未对初始提名权的行使主体进行明确的划分和硬性的规定。在实际工作中，一把手和主要领导往往利用这种“提名主体的模糊性”，垄断初始提名的权力，经常出现少数取代多数、个人取代集体和组织的情况［3］，导致干部的初始提名权一般掌握在上级部门或某个权威领导手中，上级部门或者主要领导者的推荐意见和意图经常影响选人用人的结果。

（二）同级部门间的利益分化

1.同级部门职能边界模糊，导致工作冲突。

多年来，政府人事部门与党委人事部门的管理权限、职责未能理清，在干部选拔任用工作中出现有权相争，有责则相推的现象［4］。作为选拔任用规则的管理者和执行者，如果同层级部门职权划分不明确，职能部门之间的权责边界模糊不清，就会导致政出多门，往往导致在选拔任用工作中发生冲突，对干部选拔任用机制的正常运行产生影响。

2.同级部门争取干部候选人名额。

干部职位属于一种稀缺资源，组织在分配这种稀缺资源时有时不能同时兼顾同级所有部门。干部候选人名额的分配与部门利益息息相关，所以各个部门尽量将名额向自己部门揽，存在本部门保护政策，主要表现为选用干部偏向于选拔本部门成员，尽量提名本部门成员担任相关职位，保证本部门的利益，巩固在未来组织结构中的地位。除此之外，有些部门甚至进行道德风险竞争，投上级所好，争取更多的干部候选人名额。

3.同级监督缺乏独立性。

同级监督工作在干部选拔任用过程中起着至关重要的作用，是保证选任行为公正民主的重要途径。但同级监督缺乏独立性，这严重地削弱了这一作用的有效发挥。一方面，同级监督同级部门难度大。一些部门认为同级监督的部门与自己同属职能部门，甚至属同一领导主管，业务上没有交叉，组织上不隶属，且同级没有处理问题的手段和权力，导致在思想上不重视，在行动上不配合的尴尬局面，使同级监督同级部门难度加大。另一方面，同级监督同级领导干部的用人行为缺少威慑和制约机制。作为同级监督机构，一般没有直接的参与决策权，也没有对被监督同级领导干部直接的考察权，在对违纪的同级领导干部立案审查时，没有独立的行使权，很难对监督对象形成威慑和制约［5］。

（三）行政人自身的利益分化

1.“经济人”假设。

干部选拔任用制度的执行，是通过行政人加以实施的。公共选择理论的“经济人”假设认为，行政人是以追求个人利益最大化为目标。行政人在公共利益和个人利益的选择上，在经济利益、政治利益和伦理理性的抉择中，容易陷入“囚途困境”。如果服从国家颁布的干部选拔任用制度，按章办事，那么部门利益或自身利益受损；如果保护部门利益或自身利益，又会有违干部选拔任用规范。面对复杂交错的多重责任和各种各样的角色，行政人在多种利益的博弈中，容易发生矛盾和冲突，出现任人唯亲、以权谋私、钱权交易等行为，引发“任人唯亲”代替“任人唯贤”、上级部门干预下级部门用人情况、民主推荐机会不均等、选拔任用渠道不畅通和选拔任用程序不规范等部门化问题。

2.选拔任用权的私人化。

公共权力是一把双刃剑，既是保证选拔任用工作有效执行的工具，同样也成为以权谋私的手段。一方面，行政人在干部选拔任用过程中，没有划清公权和私权的界限，出现公权私用现象，这有违干部选拔任用条例的要求，导致任人唯亲、“近亲繁殖”现象的发生，破坏选拔任用的公正性。另一方面，选拔任用权和金钱交易现象时有发生。市场经济条件下，选拔任用权很有可能进入市场，掌握选拔任用权者受利益驱动，产生权力寻租行为，出现“带病提拔”、“火箭提拔”和突击提拔等现象。

三、干部选拔任用部门化问题的治理路径

（一）健全干部初始提名制度，调整上下级部门间的利益关系

1.明确干部选拔任用初始提名的主体。

明确干部选拔任用初始提名主体，可以降低上级部门对下级部门用人行为的过多干预，保证不同主体提名权的平等性，调整上下级部门间的利益关系。首先，提名主体不能掌握在上级部门和主要领导干部手中，应当用法律或者制度这种硬性规定明确干部选拔任用初始提名的主体，保障下级部门利益。其次，要打破受部门、体制限制的领导推荐现状，实行多人推荐、跨部门推荐提名。最后，组织部门作为干部选拔任用初始提名的主要组成部分，应该发挥示范作用，平等地对待领导层和其他部门的提名，促使不同的推荐主体都享有平等的知情权利，保证提名工作的公正公开性。

2.完善初始提名工作的问责制。

首先，要明确干部初始提名每个部门负责的环节，严格划分责任主体，落实责任内容。其次，为了防止干部初始提名工作中用人失误行为和无人负责情况的发生，建议提名推荐过程和各类汇报情况要有明确的记录，个人推荐必须填写推荐表并署名。同时，要注明与推荐人选的关系，为出现问题后的责任追究提供原始依据，防止后期扯皮事件和无人问责现象的发生。

3.弱化初始提名的作用。

上级部门有时掌握干部选拔任用的初始提名权，这不利于推进选拔任用过程的公平。所以，为了弱化上级部门对干部选拔任用初始提名权的作用，降低初始提名在选拔任用过程中所占的比重，降低利益分配不公的风险显得至关重要。在弱化初始提名权比重的同时，增强考核、筛选、任用等环节的规范化和科学化水平也同样重要。

（二）明晰部门权责，促进同级部门的利益均衡

1.严格划分同级职能范围。

同级部门在干部选拔任用中出现的问题，大多是由于职能界限的不清晰而造成的。为防止这种情况的发生，首先，要严格划分同级各个部门的权力和义务，明确各个部门的权责。其次，要促使权责平衡化，促进同级部门的利益均衡，应该明确管理权限和职责，理清干部选拔任用相关权力的归属问题，细化同级部门关于选任权的使用规则，防止在选人用人过程中发生有利相争、无利相避的情况。

2.建立同级部门的沟通机制。

组织的资源是有限的，如果同级部门缺少合作和沟通，那么组织的资源就会浪费，各部门得到的只是短期的、局部的利益；如果同级部门相互信任、合作共享，那么组织的资源会整合，得到的是长期的、整体的利益。为加强同级部门之间的合作，建立沟通机制是必不可少的。首先，组织应该营造相互学习、相互合作的文化氛围，提倡和鼓励同级部门之间的沟通。其次，同级部门要剔除“本部门保护”的陈旧思想，树立合作共赢意识，在选任工作中做到有问题及时沟通、有资源共同享有以及有阻梗及时清除。最后，应增强同级部门之间的互动，增进部门之间的了解程度，培养彼此之间的信任感。

3.强化同级监督的独立性。

强化同级监督的独立性，最重要的是使监督部门的机构人事编制、任免、调动和薪酬要与同级党政部门剥离，使其在行使监督职能时不受其他因素的干扰，真正拥有监督的权力，保障其权威性和公正性。这样才能克服监督工作中不愿监督同级部门、不敢监督同级领导干部的不良心态，并及时提醒各部门在用人、用权以及廉洁自律方面存在的问题，强化监督效果。

（三）“德治”和“法治”兼施，整合行政人自身利益

1.加强选人用人者的道德建设。

制约选人用人者的公共权力，需要内在的、“软性”措施约束选拔用人行为，加强道德建设。首先，选人用人者需要重新定位，不再是选任权的拥有者，而应该成为实实在在的服务者，执行组织赋予的选拔任用权力。这要求选人用人者将自身的角色定位由中心转向边缘，由掌舵转向导航，公正地维护干部候选人的利益，实现公共利益。其次，选人用人者要有足够的道德阅历，完善道德体系，提高道德能力，规避道德风险。最后，组织要提供一个适宜的道德建设环境，努力营造风清气正的环境，树立正确的用人标准和要求，严格限制干部破格越级提拔，严格执行破格越级提拔的相关程序，切实做好事前报告、事中公正和事后公示这三个环节，杜绝“火箭”破格、越级提拔和突然提拔现象，保障良好的用人风气。

2.完善干部选拔任用制度的法治建设。

制约行政人的公共权力，需要外部的、“硬性”措施来规范公共选任权力的使用。首先，应该健全奖惩制度，对于用人上的不正之风，要依靠法律惩处，严肃处理，形成威慑效应；对于严格遵守干部选拔任用规定的行政人，要及时地给予物质上和精神上的奖励，形成放大效应。其次，行政人需要知法学法懂法，深入学习和准确把握干部选拔任用工作的内在要求，不以言代法。同时，行政人要提高法治思维，要学会敬法，更要在实际行动中带头守法、依法用人。最后，社会要创造法治化环境，培养法治意识，为干部选拔任用工作营造良好的法治化氛围，努力完善干部选拔任用制度的法治化建设，使干部选拔任用工作有法可依。

（四）以制度建设为契机，推进干部人事制度改革

畅通选拔任用渠道，规范选拔任用程序，均衡民主推荐机会，协调好各方利益，离不开制度的改革。首先，应该建立健全各种利益协调机制，促使利益主体充分表达意愿，统筹协调各方面利益关系，建立利益相关者共同参与的干部选拔任用模式，实现各利益相关者利益诉求的最大满足。其次，干部人事制度改革本身就是一场社会协调的过程［6］，要扫清既得利益者的阻碍，兼顾各方利益，做好顶层设计，调整利益分配格局，缩小上下级之间的利益差距，平衡同级部门之间的利益，实现部门利益公平。最后，应该顺应“互联网+”时代发展趋势，加强干部人事信息化建设，建立“互联网+干部人事档案”运行机制。

（五）增强社会对干部人事权的监督

干部选拔任用部门化问题的破解，光是依靠国家进行干部人事制度改革和政府机构改革是不够的，社会对干部选拔任用过程的监督也是必不可少的。首先，应该发挥新闻媒体的作用。利用互联网的优势，使干部人事权在“阳光”下运行。

同时，建立干群沟通交流平台，利用信访、电话、互联网举报平台，健全组织系统举报网络体系，加强对干部任期经济责任审计。其次，要落实群众的监督权利。在干部选拔任组织考察过程中，要有群众参与，为群众监督提供通道，自觉接受群众监督。最后，应成立专门的、独立的干部选拔任用监督机构，增强监督的权威性和专业性。

［1］杨根乔.干部选拔任用部门化问题的成因及对策［J］.中州学刊，2015，（2）：19.

［2］调查显示基层干部选拔初始提名权在少数人手里［N］.南方日报，2013-9-12.

［3］桑玉成，黄杰.领导干部选拔任用初始提名责任制初探［J］.中共浙江省委党校学报，2014，（4）：64.

［4］李烈满.关于干部选拔任用机制问题的思考［J］.中共福建省委党校学报，2002，（7）：22.

［5］任祥.高校纪委监督同级党委的困境和出路［J］.廉政文化研究，2014，（4）：61.

［6］陶朝辉.试论干部人事制度改革的困境与出路［J］.现代国企研究，2015，（10）：144．

The Study on the Issue of Cadre Selection and Appointment of Department under the View of the Interests of Differentiation

CHEN Chen，Su Li-ning
（School of Management，Anhui University，Hefei 230601，China）

In recent years，the cadre selection and appointment system has achieved some success in the implementation process，but the department of problems can not be ignored.The view of the interest differentiation based paper analyzes the subordinate departments，as well as administrative departments at the same level in the interests of people in the process of selecting and appointing cadres，cadres initial nomination put forward toa sound system，clearing sectoral responsibilities to integrating administrative interests，establishing and improving various interests coordination mechanism，strengthening governance path of social supervision.

selecting and appointing cadres；sectoral issues；interest differentiation

D262.2

A

1009-6566（2016）04-0071-04

2016-05-19

陈晨（1992—），女，安徽安庆人，安徽大学管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策；

苏立宁（1981—），男，安徽马鞍山人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，安徽大学管理学院副教授，研究方向为公共政策。