论我国民族自治地方法治政府建设

李庚伦（云南师范大学商学院，云南昆明650106）



论我国民族自治地方法治政府建设

李庚伦
（云南师范大学商学院，云南昆明650106）

［摘要］民族自治地方法治政府建设，对于强化民族自治地方政府依法行政能力，营造公平公正的行政环境，促进民族自治地方经济、政治、文化、社会和生态的发展有着重要的推动作用。我国民族自治地方法治政府的建设当前还存在一些问题，必须通过强化公务人员法治化意识、法治化进程、科学民主决策、行政执法体系、权力运行的监督机制、违法行政责任追究制等理念、制度、政策和方法来推动民族自治地方法治政府的建设。

［关键词］民族自治地方；法治政府；陆地边疆

一、我国民族自治地方法治政府建设的现状及主要问题

我国的民族自治区、自治州和自治县大多集中在广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江等陆地边疆民族地区。截至2011年，我国民族自治地方共有5个民族自治区、30个民族自治州、120个民族自治县。由于历史起点、地理位置、人才稀缺等因素，我国民族自治地方形成了封建专制思想盛行，而民主法治思想却相对淡薄，“人治”思维、血亲宗族观念等相对落后、保守的行政文化。我国民族自治地方法治政府建设存在的问题主要有以下几方面：

（一）相关法律制度有待完善

新中国成立后，我国民族自治地方的法治建设工作取得了丰硕的成果。特别是1984年《民族区域自治法》的制定，标志着我国民族自治地方有了最权威的保障，具有划时代的意义。但是，我们应该清醒地认识到，如果和我国东部发达地区相比，民族自治地方的法治化水平仍然很低。大部分民族自治地方政府没有根据当地独特的经济、政治和文化的特点，制定对应的自治条例和单行条例，甚至连广西、西藏、新疆、内蒙古、宁夏五大自治区至今都没有制定自治条例；有的行政立法有待完善，在形式上求大求全，但并不具有科学性、操作性；有的行政立法缺乏相应的监督，相应的监督设计流于形式，没有实质上监督体系。

除此以后，我国民族自治地方还产生一系列新的社会问题，急需对相关法律制度进行完善。以云南为例，随着跨国婚姻的增多，婚姻登记问题、人口和计划生育问题、国籍问题、拐卖人口犯罪、毒品走私、艾滋病泛滥等问题也越来越凸显。我国民族自治地方多分布在陆地边疆地区，积极构建民族自治地方边民跨国婚姻保障的相关法律制度尤为迫切。

（二）部分官员法治意识淡薄

我国民族自治地方市场经济发展相对滞后，中产阶级力量薄弱，公民社会尚未完全形成，民主法治思想影响力相对较低。一方面，由于民族自治地方缺少民主法治传统，相反在封建社会孕育着较为发达的“人治”思想，“人治”思想根深蒂固。在特殊的历史文化环境影响下，政府部分官员“人治”思想盛行，法治意识淡薄。“有法不依、执法不严、违法不究等现象普遍存在，这些都严重影响了法律的权威性，也侵蚀着政府的合法性基础。”［1］另一方面，民族自治地方部分领域的法律还存在空白，而当地宗亲血族关系浓厚，政府官员往往受到人情关系的影响。因此，部分政府官员为了个人的利益，往往越过法律的界限，法律和政策往往成为“人治”的工具和摆设。

同时，我国民族自治地方的部分官员还存在着严重的“官本位”思想，对法治政府建设的认识不足，不愿意运用民主、法治的方式处理社会问题，甚至认为各族人民群众的法律意识增强了，政府工作就越来越难做。部分官员法治意识淡薄，把中国共产党的干部当做旧社会的统治者，缺乏现代社会的自由、人权、平等、民主等观念。法治政府就是通过国家法律赋予政府权力和制约权力运行的政府。民族自治地方法治政府的建设最重要的就是提高政府官员依法行政的理念，以此来维护人民群众的权利，推动民族自治地方不断向前发展。

（三）依法行政程序有待完善

民族自治地方没有高度发达的市场经济作为外部压力，更没有经历过民主法治的洗礼，导致了法治建设工作的滞后，部分官员法治意识淡薄，有法不依、执法不严等现象普遍存在。有些民族自治地方政府机构盲目追求GDP，在错误的政绩观、价值观的指引下，有法不依、执法不严。有些民族自治地方政府机构往往在部门利益和个人利益的诱惑下，超越法律的界限，做出知法犯法的事。面对这样的现象，我们必须加强依法行政的建设工作，有法必依、违法必究。

除此之外，民族自治地方的依法行政程序还有待完善。有的民族自治地方尚未建立统一的行政程序法；有的民族自治地方行政程序不够严谨，未能体现法律应有的公平公正；有的民族自治地方行政程序流于形式，听证会信息不对称，往往“走过场”，“可行性论证”变成了一场闹剧。民族自治地方政府不按行政程序办事，个别官员“人治”思维严重，影响了法律的尊严和公平，影响了政府决策的科学和民主，甚至降低了政府的公信力。某些民族自治地方不按法律制度办事，也是导致地方集体性事件多发的重要原因。

（四）违法行政问责制度缺位

民族自治地方近年来也实行了行政问责、首问责任、重大决策听证、重要事项公示等制度。然而，由于人情关系的干扰，行政问责制度往往缺位，对违法行政的官员处罚不严或流于形式。以云南为例，2012年5月，原云南省交通厅厅长杨光成未经集体讨论表决，擅自做主把单位公款2亿元私自借给云南通达翔投资有限公司。如此巨额公款，居然以个人的意志转借他人，无须公示，且一直到2014年5月尚未归还。云南省十二届人大常委会第九次会议确认，并许可云南省司法机关对原云南省交通厅厅长杨光成进行刑事拘留和逮捕。整整两年时间，从纪检、监察厅到人大都未对杨光成进行追责，云南省行政问责、重大决策听证等制度形同虚设，违法行政问责制度缺位现象相当严重。

二、我国民族自治地方法治政府建设中问题的根源

“历史的进化像自然的进化一样，有其内在规律。”［2］法治政府就是通过国家法律赋予政府权力和制约权力运行的政府。我国民族自治地方法治政府建设中问题的产生也主要包括政府权力来源和权力制约两个方面：

（一）权力来源方面

人大权力的实施。政府工作人员是法治政府的主要实践者，只有政府工作人员意识到权力来源于人民，而非政府本身，才能成功构建法治政府。宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对其负责，受它监督。”然而，在现实生活中，往往是政府领导人大，而非人大领导政府。这样的现状，让政府工作人员觉得，自己的权力来自上级政府机构，而非人民，强化了“人治”思维，妨碍了法治政府的进一步推进。

立法层面的问题。政府行政的权力只能来自法律，即人民的授权。部分民族自治地方政府工作人员把行政立法当作政府对人民实行管制的工具，不考虑人民和社会组织的利益，只考虑人民和社会组织应尽的义务。在现实生活中，政府机关之间还存在着狭隘的部门利益、地方保护主义等极端思想。部分政府机关从自身的角度考虑问题，忽视人民的利益。因此，在源头上对权力制约不足，甚至在行政立法实践中，出现了维护政府机关利益的立法。在依法行政的过程中，人民表达意见的渠道不够完善，人民难以表达各自的诉求，政府也难以平衡各方不同的利益。

（二）权力制约方面

决策层面。部分民族自治地方政府领导人法治意识淡薄、“人治”思想浓厚，在追求个人和部门利益的过程中，往往做出不适合当地长远发展的决策。在决策过程中，不经过科学论证和公示，以个人意志拍脑袋决策。相关法律法规还有待进一步完善，加强对领导决策的规范和制约。并且，权责不明晰，政府领导的权力往往大于责任，导致其大胆放心地随意决策，决策失误追责制度还有待完善。总的来说，决策层面的问题就出在“人治”思想过于浓厚，而决策过程、决策问责的制度化相对稀缺，决策的方法有待完善。

执法层面。民族自治地方尚未实现现代化，民主法治理念较淡薄，传统官本位思想影响深远。在这样的环境下，地方政府官员往往是一方的“土皇帝”，在行政过程中有法不依、执法不严、依人不依法的现象较为普遍。部分政府工作人员能力素质较低，缺乏基本法律素养，只唯上不唯法，仅仅把法律当作管制人民的工具。为了实现民族自治地方的快速发展，政府在实际运行中往往只注重结果不注重过程，只注重事件的合法性而不注重合理性。因此，政府行政的程序性和制度化必须进一步加强。地方政府不同的部门往往都有一定的执法权力，部分地方政府随意设立执法机构，甚至不同机构之间还存在利益争斗。总之，执法层面的问题就出在政府执法理念不足，执法制度稀缺，执法方法不规范。

监督层面。从党的纪检部门，政府的监察厅或局，各级人民代表大会和政治协商会议，监督部门比比皆是。但是，监督层面最大的问题就在于监督部门的缺位。民族自治地方血亲宗族关系纵横交错，家族关系复杂。而且，为了个人和部门的利益，政府部门上下级之间往往形成利益共同体，甚至是政绩共同体，关系网覆盖面广。因此，监督部门在工作时，往往受到人情关系的干扰，难以正常、高效地开展工作。

三、我国民族自治地方法治政府建设的重点任务

（一）强化公务人员法治化意识

主权在民。法治政府是现代民主政治的产物，人民是国家的主人，政府工作人员只是人民委托的代理人。民族自治地方政府工作人员必须清楚，政府的权力只能来源于人民，政府所作的一切也必须为了人民。只有真正意识到这一点，才能明白法治政府建设的必要性和重要性。同时，必须加强人大制度在现实政治生活中的作用和地位，确保政府权力来源于人民，“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”［3］，加强人大对政府的领导。政府还必须实现从统治向管理，再向治理的转变，为人民提供更多的公共服务，从管制政府向服务型政府转变。

职权法定。民族自治地方政府及其工作人员应当明白，政府行政的权力只能来自法律，即人民的授权。行政权力的行使，社会管理和公共服务职能的运行，都必须严格限定在法律范围内。政府工作人员应当充分运用法治思维，带头遵守法律、维护法律，不得凌驾于宪法和法律之上。政府工作人员还应当充分运用法治思维，处理社会矛盾和纠纷，提升运用法律的能力。同时，政府还应当把管不好、管不了的事情交出去，交给市场和社会组织，把法律规定的职能做好、做强，实现从全能政府向有限政府转变。

程序合法。我国经历了两千多年的封建社会，人治、特权氛围较为浓重。在实际的政治运行中，个人独断专行较为普遍。政府工作人员应当明白，没有依法行政，没有程序合法，则没有法治政府。政府在行政过程中，必须履行包括决策、执行、监督、步骤、方法、时限等程序要求。政府在履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能时，应当努力实现从人治政府向法治政府转变，注重依法行政，充分运用法律手段，

监督用权。边疆民族地区血亲宗族关系较为复杂，政府工作人员在工作中常常受到人情关系的干扰。越是在这样的情况下，政府工作人员越是应当把权力置于纪检、人大、监察部门、政协、法律、社会公众和新闻媒体的监督之下。在任何情况下，民族自治地方政府都应当依法决策、依法行政，推动政治过程从暗箱操作向阳光政府转变。

（二）通过立法推进法治化进程

坚持以民为本。在过去的很长一段时期，政府立法总是以政府利益为出发点，肯定政府的权力，而不注重公民的权利。随着“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的提出，立法更应当从公民的利益为出发点，以维护公民的权利为最终归宿，把法律从“治民”的利器变为“治吏”的法宝。同时，随着我国服务型政府的建立，立法还应当从经济领域转向民生，为公民提供更多的公共服务。民族自治地方政府还应当根据当地独特的经济、政治、文化的特点，制定对应的自治条例和单行条例。

坚持公开公正。长期以来，政府行政立法总是封闭式进行，以部门利益为导向，漠视公民参与的权力和公民的意见，难以获得公民的认可。随着依法行政理念的确立，政府在立法过程中应当建立公民政治参与的模式。在行政立法过程中，建立专家座谈会、公民参与机制和监督机制、网络意见平台等制度，并将公民参与的情况向社会各界公布，接受社会各界的监督，从而获得社会的认可。

（三）进一步完善科学民主决策

随着现代公共问题日益复杂化、多样化的趋势，行政决策也面对着专业化的难题。一项经济、政治、文化方面的决策往往包含着多个领域的知识和利益，甚至还有政府部门本身的利益，以及多个政府机构之间的利益平衡。因此，在行政决策的过程中，必须引入科学民主决策的机制，把专家咨询、公民参与引入到行政决策过程中，确保行政决策的科学化、民主化。政府在对重大经济、政治、文化事项做决策前，应当充分听取专家学者、人大代表、政协委员的意见，并且由相关领域的专家学者进行合法性论证、风险评估和可行性评估；在决策中，还应当听取人民群众的建议，并对关系到人民群众切身利益的事项进行听证；在决策后，引入公众评议制度，倾听人民群众的反馈意见和批评，并认真进行整改。

（四）进一步强化行政执法体系

规范行政程序。行政程序是政府及其工作人员在执行公务时，必须遵守的方式、方法、步骤等，程序的公正、公开是政府合法性的有力保障。民族自治地方政府应当根据当地独特的经济、政治、文化，建立本地区对应的程序法。除了特定的程序立法外，地方政府还应当建立健全相应的法规和规范性文件。从实践的角度上看，政府及其工作人员在执法过程中，应当更加注重遵守程序，实现政府行政的程序化和公开化。

规范行政裁量权。行政执法过程中，行政裁量权的行使是不可避免的。同时，行政裁量权的行使又是防止官员腐败、滥用权力的必要手段。在制度层面，民族自治地方政府应当加快速度，根据当地特有的政治、经济、文化，制定相关的规章或规范性文件，对有裁量幅度的行政工作加以细化和量化。在实践层面，通过考察调研，把全国各地有效、合理的经验进行总结、归纳，形成标准化的行政裁量体系，完善行政执法程序，规范行政自由裁量权。

规范行政权责。行政执法是政府落实法律法规最直接、有效的方式。在执法过程中，不仅要做到从严执法、公正执法，而且要做到理性执法、文明执法。在横向上，民族自治地方应当充分利用现有执法资源，运用集中执法和综合执法的方式，有效解决权责交叉执法、多头执法现状。严格规定政府机构执法权的具体内容和范围，并且协调好各个政府机构之间的合作。严格规定政府机构执法权力，同时也必须明确政府机构的责任，建立权责统一、高效合理的行政执法体制。在纵向上，根据地方政府不同层级的特点设置执法权，把社会管理和公共服务的具体工作分配到基层政府部门。在肯定城管对维护城市秩序、卫生、文明作用的同时，也必须加强对城管工作人员的进一步培训，形成文明执法、理性执法的现象，强化城管工作人员的服务水平。

规范行政法规备案清理。民族自治地方各级行政机关在制定行政法规和规章的过程中，很有可能在立法文件中充满了部门保护主义和地方保护主义，甚至为了部门利益而侵害公民的权利。因此，为了防止政府权力被滥用和保护公民的利益，民族自治地方政府必须建立行政法规备案制度和行政法规清理制度。一方面，通过行政法规备案制度，政府上级对下级的行政立法备案进行审查、监督；另一方面，通过行政法规清理制度，政府上级对下级违规的行政立法进行清理或修改。

（五）强化权力运行的监督机制

强化内部监督机制。民族自治地方政府应该自觉接受同级人民代表大会及其常委会的监督，接受同级政治协商会议的民主监督，接受人民法院的监督；事关当地经济、政治、社会发展的大事，地方各级政府应当主动向人大及其常委会做专题报告；上级行政机关要加强对直属行政机关的监督，对其不合法的行政行为给予指正和批评；地方政府要自觉接受同级纪检部门的监督，并且支持同级监察部门、审计部门的工作。

构建外部监督机制。各级民族自治地方地方政府应当积极创造条件，构建公众政治参与的渠道，实行政务公开，自觉接受公众的监督；同时，认真反思社会舆论的批评，主动支持新闻媒体对政府违法事件的报道和批评；增强通过网络调查民意的能力，自觉接受网民的监督，形成良好的互动氛围。认真对待公民、媒体、网民提出的意见、建议和批评，对性质恶劣的问题认真调查，并将结果向社会公示，以获得民众的认可。

（六）强化违法行政责任追究制

决策责任追究制度。对一些在重大问题上不负责任随意决策的政府官员，应当在事后追究其行政责任，让其对决策失误负责。制定相应的规章制度，对因主观原因随意决策造成不良后果的政府官员如何处罚，应制定详细的处罚条款和责任条款。涉及道德和法律问题的官员，还应当承担相应的道德责任和法律责任，甚至还应当承担相应的政治责任。

执法责任追究制度。在政府工作中，对部分有法不依、执法不严的官员，应当追究其行政责任；对违反法律规定，谋求个人利益，甚至危害公众利益的少部分官员，还应当追究相应的法律责任；在执法过程中，利用职务之便，做出败坏社会风气事件的部分官员，要承担相应道德责任；在执法过程中，为了个人利益做出危害国家事件的部分官员，甚至要承担政治责任。

绩效问责制度。在政府工作中，还要对那些毫无作为、毫无政绩的官员追究责任。在绩效管理过程中，应当保持绩效规则的稳定性，不得随意更改绩效管理的规则。特别是在绩效管理开始后，不能随意更改绩效规则。当绩效结果公布以后，要严格按照结果来执行相应的奖励和惩罚。并且，绩效管理结果应当通过政府网站和新闻媒体向社会大众公布，接受社会各界的监督，并且严格奖罚制度。

末位淘汰制度。建立社会评议制度，对政府是否考虑了大部分公众的利益，是否对公众的要求做出回应，工作是否承担了相应的责任，聘请相关的专家、人大代表、政协委员和社会公众进行评议，并进行量化分析。不仅要对在构建责任政府中的单位和个人进行奖惩，还要淘汰分数太低的单位和个人。我们可以设计一个方案，对于在评审中连续两年倒数五位的单位和个人进行淘汰，单位领导引咎辞职。

参考文献：

［1］方盛举.中国民族自治地方政府发展［M］.昆明:云南人民出版社，2012.69.

［2］马克思恩格斯全集［M］.北京：人民出版社，1995.393.

［3］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.2013-11-15http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

On Law Government of Ethnic Autonomous Areas

LI Geng-lun
（Yunnan Normal University，Kunming 650106，China）

Abstract:The law government in ethnic autonomous areas，to strengthen national autonomous local government administrative capacity，create a fair and impartial administrative environment，promote national autonomous economic，political，cultural，social and ecological development of local plays an important role in promoting. Construction law government of autonomous areas in our country there are still some problems，we must rule of law awareness，legalization process，scientific and democratic decision-making，administrative law enforcement system，supervision mechanism of power running and other illegal administrative accountability by strengthening the concept of public service，systems，policies and methods to promote law-based government of national autonomous areas of the building.

Key words:ethnic autonomous areas；government ruled by law；land frontier

［中图分类号］D63-3

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0081-05

［基金项目］本文系作者参与的国家社会科学基金项目“我国陆地边疆治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：14CZZ033）阶段性成果；作者主持的云南省哲学社会科学学科建设项目“云南边疆多民族地区安全治理的基本经验研究”（项目编号：XKJS201502）阶段性成果。

［收稿日期］2015-12-10

［作者简介］李庚伦（1985—），男，云南玉溪人，云南师范大学商学院讲师，云南大学中国陆地边疆治理协同创新中心研究人员，云南大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为地方政府与区域治理。