城市社区治理模式探析：理论反思与实践探索——基于长沙市岳麓区社区多元共治个案观察

彭彬（湖南师范大学，湖南长沙410006）



城市社区治理模式探析：理论反思与实践探索
——基于长沙市岳麓区社区多元共治个案观察

彭彬
（湖南师范大学，湖南长沙410006）

［摘要］社区是社会治理的基础平台，是创新社会治理的重要突破口。笔者结合博弈论和“社区治理”的一些前沿理论，以长沙市岳麓区为个案观察，探讨城市社区多元共治模式，并提出了要厘清多元主体，优化治理结构；建立多元平台，拓展参与渠道；优化多元服务，提升生活品质等推进现代社区治理体系和构建社区良性生态的建议。

［关键词］社区治理；社区自治；政府主导；“四位一体”治理模式

一、城市社区治理矛盾：“自治的初衷”与“管治的现状”

（一）理论上的自治阐述

学术界普遍认为“社区自治”是解决社会治理中问题的最佳途径，也是城市社会结构转型的要求，更是社会发展的必然选择。尽管中国城市社区的生成与发展并不久远，但是关于社区治理的模式讨论却始终持续。20世纪90年代初城市社区概念从学术话语转为政策话语，被民政部门引入到官方文本之中，迄今只有20多年的时间。民政部门在推进社区建设实验的同时，也将社区看成是居民的自治单元，在全国26个社区建设实验区中加以推广实施。这一政策定位与学术界对于社区的理论定位相互印证和支撑。从居民委员会的自治定位出发，学术界将社区想当然地理解为自治单元，强化自治导向在城市社区建设初期几乎成为一种压倒性的学术话语。正如费孝通先生所倡导的，社区建设应当基于居民的需求，最佳的方式是由居民自己决定、协商和协调［1］。夏学銮提出，社区自治被视为社区建设的首要目标，而这一自治体现在经济上自立、政治上自治和文化上的认同［2］。徐勇则认为，社区自治是一种成本较低，又契合居民需求，且利于公民参与的治理模式；社区自治还反过来要求重塑政府的权力，构建政府管理与社会自治的协同关系［3］。

（二）现实中的管治需求

在实际操作中，城市社区建设的现实发展并没有延续理论界的主张。城市社区自成立之初就躲不开也绕不过的问题是：如何落实来自城市基层政府的各种行政指令和下派任务，如何避免成为政府部门“千根线”指挥下的“那根针”。而这一现实的背后则是集权式的行政权力结构以及对应的压力型政令执行方式［4］。因此，随着社区建设的深入，民政部门也在不断修正城市社区的功能定位及治理模式。2000年中央颁布的“两办23号文件”对城市社区治理结构的重组提出了明确的要求，即推进公共服务覆盖日益扩展的社会空间的同时，要求完善社区党群组织、社区居委会的组建［5］。2009年11月，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》再次强调，“健全以基层党组织为核心的城乡社区组织体系；建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”国家关于城市社区建设的定位转向，说明我国的城市社区建设不完全是基于自治的导向，还要实现国家权力对基层社会有效治理的基本使命。基于这一现实，管制论者突出国家及政府在重塑社区和运行社区中的重要角色，社区只是国家控制下的治理单元，“而非自主发育而成的地域社会生活共同体”，社区建设所倡导的社区自治只是实现城市基层管理体制改革和社会整合的手段［6］；社区自治机制被纳入到行政体制，成为吸纳社会资源来推进国家基层政权建设的过程。尽管城市社区建设体现了民主与协商的色彩，但本质上是政府自上而下规划动员下构建的，是国家权力向城市社会渗透和延伸的过程，也主要是为了实现国家对城市基层社会控制的目的［7］。

（三）博弈下的多元选择

关于我国城市社区治理的自治与管治之争，核心是关于城市社区属性的争执：若将社区看成是一个自发草根性的生活共同体，那么自治无疑是最佳的治理选择；若将社区看成是政府自上而下建构的治理单元，那么政府向社区下派任务、考核责任、配置资源的管治型治理也就顺理成章。而事实上，当下中国的城市社区显然是集合了“管治”、“服务”与“自治”多重属性于一体的社会单元［8］：首先，城市社区是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的治理单位；执政党和国家在社区设立自己的组织触角，如社区党组织、社区工作站行使着部分政府职能。社区作为国家治理的最基层单元，保障党和国家政策的传递、贯彻以及将基层信息的上传反馈，是有效治理社区的重要体现。其次，社区也是一个公共服务的单元。与人民群众切身利益相关的各项服务，如社会保险、下岗就业、医疗保障、计划生育等，都依托社区平台加以供给；政府也相应地赋予社区工作站或社区居委会以提供服务的资源、经费和权限。其三，社区还是一个自治单元。居民借助于自治组织——社区居民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；国家不仅在法律规范上明确社区居委会的自治属性，一些地方政府还注重向社区放权、还权和授权，探索各种社区自治的形态。城市社区的多重属性决定了协商治理的可能。作为介乎自治与管治的中间路径，协商治理就是由利益相关者就公共事务进行表达、互动、谈判与达成一致的决策过程。与自治和管治有所不同的是，协商治理模式具有几个鲜明的特征：一是协商主体的多元性。一元主体构不成协商，协商治理要求各种利益相关方都有机会参与公共事务的讨论与决策，平等表达意见诉求。二是协商渠道的畅通性。协商主体需要借助于特定的平台、机制和渠道进行协商，各方利益诉求在协商平台上进行充分的表达、交换、妥协。三是协商目标的一致性。协商治理的目标是达成利益的共识和一致，这就需要克服集体行动的困境进而确保治理的有效性，因此就必须是有中心的协商，而这个中心就是协商议题的发起者、组织者和推动者。

基于协商治理的理论框架，笔者尝试解构岳麓区以网格化管理、社会化服务、信息化支撑、一线法保障“四位一体”社会治理模式下的多元社区模式的创新实践，探讨多元治理在城市社区发展中的实际效果和作用，在此基础上探讨我国城市社区治理的模式选择与理想形态。

二、城市社区治理实践：“四位一体管治”与“一核多元服务”

岳麓区位于湖南湘江新区核心区，辖15个街道、2个镇、2个景区管理处、1个科技产业园，169个村、社区，总面积552平方公里，建成区面积仅为总面积的1/10，常住人口80万，是典型的发展新区，外来人口和流动人口密集。作为市府中心所在地，岳麓区历来高度重视社区建设，但多元化的社会发展趋势依然使现有的社区发展模式受到严峻挑战。一方面，社区治理主体职责不清，政府与社会边界模糊、社区服务行政化特点明显，社区治理的系统性、回应性、协同性不足；另一方面，社区自治机制不健全、社会参与不足、社会组织发展相对滞后、社区居民缺乏归属感，社区共治共享、良性互动的局面尚未形成。这影响了社区活力的激发、居民福祉的增进、党群干群关系的密切、社会的和谐稳定。基于此，岳麓区把社区治理列为全面深化改革的重点项目，探索打造了以网格化管理、社会化服务、信息化支撑、一线法保障“四位一体”社会治理模式。具体来说，就是围绕“多元共治”的主题，以“建立现代社区治理体系”和“构建社区良性社会生态”为目标，形成以“多元主体、多元平台、多元服务”为基本架构的多元共治社区治理体系。其中，多元主体包含社区综合党委、社区居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、社区居民等，意在整合社区各种积极力量共同参与社区建设；多元平台包含议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调处、信息网络等，意在使社区各类事务都有处置的渠道；多元服务包含社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务等，意在让社区居民享受到丰富便捷的公共服务。

（一）社区综合党委、社区居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、社区居民等多元主体——整合社区力量

在网格内建立“1+4+X”的工作模式：“1”指1名网格长，由全区561名科职干部担任；“4”指网格监督员、网格管理员、网格民情员、网格治安员“四大员”，分别由街道（镇）干部、社区（村）两委委员、街道（镇）流动人口及出租屋协管员和户籍民警担任；“X”代表以楼栋长、党员志愿者、信息员队伍、居民协会组织为主的社会力量。“一网格、一党小组、一自治组织、一志愿者团队或协会组织”的X服务模式，降低了党委政府社会管理的成本，提高了群众自我教育、自我管理、自行解决问题的能力。同时，全面推行以服务基层组织、服务项目企业、服务人民群众为内容的“三服务”一线工作法。全区62名区级领导当点长、片长，561名科职干部定点安排到各片所在的网格中任网格长，每月28日为领导干部联系群众的驻点日，所有联点干部均到联驻网格现场接待、主动走访群众，实现了地域全覆盖、人员全纳入、服务零距离。

（二）议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调处、信息网络等多元平台——畅通处置渠道

为畅通社区主体和居民参与社区治理的渠道，岳麓区还根据不同类别、不同层次、不同群体的特点，为各类治理主体提供了议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调处、信息网络的五个协商平台，即党内民主共治、社区协商自治、社区虚拟参与、居民自助互助、社情民意诉求，构建了协商合作、协同互动、协作共建的共治格局。同时，充分利用现代信息网络技术，开发高水平的综合性、集成性、共享性网络信息系统，对网格实施全时段监控，并将网络连通、信息传递到街道（乡镇）和每一个社区（村），为社会管理服务提供网络服务平台。同时，设计了综治安全、城市管理、党建群团、经济管理、社会事务五大模块，涉及34大类、125小类、468细类、693子项服务项目，通过信息收集、案卷建立、指挥派遣、处理反馈、核查结案、考核评价的六步闭环流程，实现网络系统的有序运转和管理服务的精细快捷。

（三）社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务等多元服务——享受便捷服务

优化社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务，将社区服务的提供由政府主导转变为以居民实际需求为导向，加入各类专业服务力量，注重供需对接，服务效能得到较大提升，让居民享受到更加便捷、丰富、均衡的社区服务，也使服务形式和内容更为多样，增强了对居民的回应性。同时，按照“街巷定界，规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，将区属169个社区（村）划分为580个网格；根据社会矛盾的多少、工作任务的轻重等因素，将所有网格进一步划分为重点网格（A类）、次重网格（B类）、常态网格（C类）三个类别；对所有社会管理对象，包括人地事物组织，运用编码技术，按照地理坐标定位到单元网格地图上，建立数据库群，通过信息平台进行分类管理。通过网格划定与分类，使纷繁复杂的社会事务实现定格、定位、定性与定量管理。

三、城市社区治理浅议：“摒弃自治管治之争”与“积极探索多元共治”

（一）厘清多元主体，优化治理结构

强化基层党组织作用，坚持社区党组织在基层社区各类组织和各项工作中的领导核心地位，发挥其引领、统筹、协调的功能，协调多元利益关系、化解重大矛盾纠纷、引领社区居民自治、统筹调配社区各类资源。实化社区居委会，针对社区居委会虚化、边缘化的问题，为居委会搭台、还权、赋能，大力培育和提升居委会自治能力，将社区工作站职能中原本属于居委会自治的部分剥离出来，按照“权随责走，费随事转”的原则归还给居委会。调整社区工作站职能定位，在社区设立社区工作站，作为政府在社区的服务平台，协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务。充分发挥辖区单位参与社区治理的作用，积极推动驻区学校、企业、社区健康服务中心等单位将文化、教育、卫生、体育等活动设施向社区居民开放，为社区提供人力、物力、设施支持，推动共驻共建、资源共享。大力培育和发展社区社会组织，按照“政府支持、社会运作、多元互动、合作共赢”的运作模式，建成社会组织总部基地，为社会组织提供组织培育、人才培养、项目发展、标准建设、保障服务、资源对接等综合服务，降低准入门槛，简化登记流程，建立激励机制，大力培育发展能有效承接政府转移职能的社会组织。建立居民生活共同体逐步培育自治氛围，着力引导居民构建一批熟人社区，通过在楼栋、院落建立居民小组和各类兴趣组织，开展“社区邻里节”等活动，增加交往频率，拓展交往渠道，形成熟人社区的氛围。通过多种参与渠道引导居民关心和参与社区公共事务，建立具有约束力和激励功能的居民公约，逐步提升社区责任感，最终以主人翁的心态，形成牢固的社区认同和归属感。

（二）建立多元平台，拓展多方参与渠道

设立社区民主议事平台，建立居民议事会制度，成员由社区党组织、居委会、工作站、业委会、物业企业、驻社区单位、社会组织、社区民警、社区居民等方面的代表组成，通过积极引导社区各方力量按照规范的程序对社区事务进行科学评判、民主决策，逐步形成民主提事、民主议事和民主决事的良好氛围。设立社区服务执行平台，统合行政服务、基本公共服务及个性化服务，建立社区服务中心作为主平台，打造“大服务平台”的社区服务新模式，积极培育和引入社会组织，以项目化购买服务的方式承接社区服务事项，提升社区服务水平。设立社区民主监督平台，成立社区工作评议会，成员在“两代表一委员”以及社区居民中选举产生，与“一站两委”人员不交叉。以居民满意度和社情民意知晓度为评议导向，对社区各治理主体的履职情况、重大事项的决策执行情况等进行评议监督。设立社区矛盾调处平台，构建“调委会+专业律师+法律志愿者”矛盾调处新模式，通过向律师事务所购买法律服务、从专业人士中招募“法律志愿者”等方式，调动专业力量参与社区矛盾调处。建立定期分类梳理研判、突发事件联勤联动、民事纠纷对接等大调解工作机制，提升调处效果。设立爱心调解站点，深化法治宣传进社区活动，打造“一公里”法律服务圈。设立社区信息网络平台，依托“大数据中心”和街道工作平台，设立社区信息网络平台，链接社区家园网，利用社区电子屏、手机客户端、微信微博等，实现各类信息的循环碰撞、智能推送和共享应用，让社区居民享受更加方便快捷的智能服务，实现“数据多跑腿，百姓少走路”的目标。

（三）优化多元服务，提升居民生活品质

优化社区行政服务，将社区办事大厅原来的计生、租赁、劳保等各项行政服务窗口整合为综合服务窗口，逐步实现所有行政审批事项的“一窗办、一网办、一次办”。优化社区基本公共服务，在教育普惠、社康中心、家庭医生服务、老人日间照料等方面全覆盖；打造“一公里文化圈”，完善已有的服务项目，拓展新的服务项目，逐步实现社区基本公共服务项目的多渠道供给、全辖区覆盖。优化社区公益服务，充分利用义工资源，积极调动各类志愿服务队、义工、社工等为辖区居民提供全方位的支持、援助和补充服务。引入专业机构提供社会心理服务、特殊人群服务、应急救援综合服务等领域的专项服务。优化社区便民服务，结合每个社区的不同特点，围绕社区服务中的薄弱环节和社区居民关心、迫切需要解决的问题，以居民需求为导向确定助老服务、青少年服务、家庭服务等社区便民服务项目，引入和培育社会组织等社会力量提供专业服务，提升居民生活便利性。

参考文献：

［1］费孝通.居民自治:中国城市社区建设的新目标［J］.江海学刊，2002，（3）.

［2］夏学銮.中国社区建设的理论架构探讨［J］.北京大学学报，2002，（1）.

［3］徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治［J］.华中师范大学学报，2001，（5）.

［4］荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转变［M］.北京：中央编译出版社，1998.

［5］中共中央办公厅国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知［J］.中国民政，2001，（1）.

［6］杨敏.作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究［J］.社会学研究，2007，（4）.

［7］郭伟和.街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展［J］.开放时代，2010，（2）.

［8］陈家喜.反思中国城市社区治理结构——基于合作治理的理论视角［J］.武汉大学学报，2015，（1）.

［中图分类号］D638

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0025-04

［收稿日期］2015-11-28

［作者简介］彭彬（1984—），女，湖南长沙人，湖南师范大学硕士研究生，中共长沙市岳麓区委党校教师，主要从事党建研究。